Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 21 ottobre 2024, n. 8412

Presidente: Carbone - Estensore: Furno

FATTO

1. Con il ricorso di primo grado recante r.g. n. 710 del 2018, Socedil s.r.l. e Giardini 2000 s.r.l. lamentavano la mancata attuazione (per il tramite della sottoscrizione di una convenzione urbanistica) del Piano urbanistico attuativo (P.U.A.), quale variante al Piano operativo comunale (P.O.C.), approvato con deliberazione consiliare n. 82/2014.

In particolare, le predette società impugnavano, chiedendone l'annullamento, la deliberazione del Consiglio comunale di Modena n. 46 del 28 giugno 2018, con la quale era stato approvato l'avviso pubblico per acquisire le manifestazioni di interesse dei privati all'attuazione dello strumento urbanistico vigente, ai sensi dell'art. 4, comma 2, della l.r. n. 24 del 2017, mediante lo strumento dell'accordo operativo disciplinato dall'art. 38 della l.r. n. 24 del 2017.

1.1. Riferivano nel giudizio di primo grado le società ricorrenti di essere entrambe proprietarie di una vasta area sita nel Comune di Modena, alle vie San Giuliano e F.lli Rosselli, classificata quale zona elementare 230, nell'ambito dell'area 04 (zona F "Attrezzature Generali").

1.2. Premettevano che, con riferimento a tali "Zone F", le disposizioni di cui al Piano strutturale comunale (P.S.C.), al Piano operativo comunale (P.O.C.) e al Regolamento urbanistico-edilizio (R.U.E.) del Comune di Modena prevedono che, in caso di cessione gratuita al Comune di parte delle aree destinate ad attrezzature e spazi collettivi, ai proprietari cedenti siano riconosciute "quote di edificabilità sulla restante porzione dell'area, con ulteriore possibilità, su proposta dei medesimi proprietari...".

Sulla base di tale possibilità offerta dallo strumento urbanistico, le ricorrenti riferivano di aver comunicato al Comune la volontà di avvalersi del predetto schema di compensazione urbanistica, ottenendone un positivo riscontro, condizionato però alla realizzazione, da parte delle ricorrenti stesse, in aggiunta alle opere di urbanizzazione necessarie per il comparto edificatorio residenziale, di una dotazione di parcheggi pubblici non inferiore a mq. 2.600 di superficie, sull'area oggetto di cessione.

2. Con deliberazione della Giunta comunale del 15 marzo 2011 veniva approvato il testo dell'accordo ex art. 18 della l.r. n. 20 del 2000, mentre la successiva stipula avveniva in data 6 giugno 2011.

3. A seguito del perfezionamento dell'accordo, le ricorrenti presentavano il relativo piano particolareggiato di iniziativa privata (P.U.A.), quale variante del P.O.C. vigente. Detta variante veniva poi adottata e successivamente approvata dal Comune di Modena, rispettivamente con le delibere consiliari n. 10 del 13 febbraio 2014 e n. 82 del 13 novembre 2014, senza che, tuttavia, l'Amministrazione comunale provvedesse a stipulare la relativa convenzione urbanistica.

4. Socedil s.p.a. in liquidazione e Giardini 2000 s.r.l. in liquidazione, ritenendo il riferito operato dell'Amministrazione comunale illegittimo, chiedevano l'annullamento degli atti comunali indicati, per violazione dell'art. 4 della l.r. n. 24 del 2017 e degli artt. 30, 31, 34 e 35, della l.r. n. 20 del 2000, in virtù dell'asserito illegittimo inserimento dell'area di loro proprietà tra quelle in riferimento alle quali il Comune aveva ritenuto di applicare il riferito procedimento di cui all'art. 4, commi 1, 2 e 3, l.r. n. 24 del 2017.

5. Con un successivo ricorso recante r.g. n. 62 del 2020, le predette società impugnavano anche la delibera del Consiglio comunale di Modena n. 78 del 7 novembre 2019, relativa all'approvazione della variante normativa al P.O.C. e al R.U.E., nonché la precedente deliberazione consiliare n. 43 del 4 aprile 2018, di adozione della variante stessa.

Avverso i nuovi atti comunali impugnati, le ricorrenti reiteravano le stesse censure già articolate nell'ambito del ricorso recante r.g. n. 710 del 2018.

6. Il Tribunale amministrativo regionale, previa riunione dei predetti ricorsi, con la decisione 26 gennaio 2024, n. 59, li ha respinti entrambi.

7. Socedil s.r.l. ha proposto appello riproponendo criticamente le censure dei ricorsi di primo grado.

8. Si è costituito nel presente giudizio il Comune di Modena, chiedendo di dichiarare l'infondatezza del gravame.

9. In vista dell'udienza del 27 giugno 2024, le parti hanno con memorie e repliche meglio argomentato le rispettive linee difensive.

10. All'udienza del 27 giugno 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un unico mezzo di gravame, la parte appellante lamenta l'erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto insussistente la dedotta violazione dell'art. 4 della l.r. Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24, nonché degli artt. 30, 31, 34 e 35 della l.r. Emilia-Romagna 24 marzo 2000, n. 20, in virtù dell'asserito illegittimo inserimento dell'area di sua proprietà tra quelle in riferimento alle quali il Comune di Modena ha ritenuto di applicare il procedimento, descritto al punto 1 della parte in fatto, di cui all'art. 4, commi 1, 2 e 3, della citata l. n. 24 del 2017.

1.1. Secondo la parte appellante, la deliberazione consiliare n. 46 del 28 giungo 2018, nella parte in cui ha inserito l'area di sua proprietà tra quelle per le quali occorre avviare, ai sensi dell'art. 4 della l.r. n. 24 del 2017, un avviso pubblico finalizzato alla raccolta di manifestazioni di interesse, sarebbe illegittima in quanto non applicabile alle aree di che trattasi, per effetto della specifica previsione dell'art. 4, comma 7, della medesima legge regionale, la quale stabilisce chiaramente che, anche dopo la scadenza del termine per l'avvio del procedimento di approvazione del nuovo P.U.G., mantengono efficacia e potrebbero, pertanto, essere attuati i P.U.A. approvati in data antecedente all'entrata in vigore della legge, alla sola condizione che essi siano convenzionati entro il termine perentorio di cinque anni dalla entrata in vigore delle legge stessa.

In base a tale prospettiva, da quest'ultima disposizione deriverebbe, in altri termini, in relazione ai P.U.A. già approvati alla data di entrata in vigore della l.r. n. 24 del 2017, il diritto dei proprietari del comparto alla stipula della corrispondente convenzione urbanistica.

Secondo la società appellante, a sostegno di questa conclusione deporrebbero:

- l'art. 4, comma 6, della citata l.r. n. 24 del 2017, nella parte in cui fa salva l'attuazione degli strumenti attuativi già approvati anche per il periodo successivo all'approvazione del nuovo P.U.G.;

- il precedente comma 5, nella parte in cui fa salvo il diritto alla stipulazione della convenzione urbanistica per i P.U.A. precedentemente approvata, purché detta stipulazione avvenga entro il termine perentorio di 5 anni dalla data di entrata in vigore della citata l.r. n. 24 del 2017.

1.2. Come anticipato, una inequivocabile conferma di tale assunto si ricaverebbe, a giudizio della parte appellante, dal disposto del comma 7 del menzionato art. 4, il quale prevede che, anche dopo la scadenza del termine per l'avvio del procedimento di approvazione del nuovo P.U.G., mantengono la loro efficacia e possono essere attuati i P.U.A. approvati in data antecedente all'entrata in vigore della legge.

Alla stregua delle richiamate disposizioni, secondo la parte appellante, sarebbe, dunque, illegittimo l'operato del Comune di Modena, che, anziché applicare detta disciplina transitoria, procedendo direttamente alla stipula della conseguente convenzione urbanistica, pretenderebbe, all'opposto, di subordinare l'attuazione dell'intervento edificatorio nel comparto in esame alla stipula di un accordo operativo ex art. 38 della l.r. n. 20 del 2000.

2. Il motivo non è fondato.

La tesi argomentata dalla parte appellante, per quanto suggestiva, è, ad avviso del Collegio, infondata.

2.1. La Sezione ha già avuto modo, di recente, di chiarire che «solo dopo la stipula della convenzione urbanistica si perfeziona lo strumento urbanistico attuativo e, correlativamente, l'area interessata riceve una disciplina urbanistica che consente di procedere all'edificazione...», perché «... la stipula della convenzione e la successiva trascrizione a cura del privato sono condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione...» (C.d.S., Sez. IV, 22 dicembre 2022, n. 11209).

Ciò in quanto «... il piano di lottizzazione convenzionata acquista efficacia non per effetto dell'approvazione del relativo progetto da parte del Consiglio comunale, ma con le successive stipulazioni e trascrizioni della convenzione...» (C.d.S., n. 11209/2022 cit.).

Alla luce di tale consolidato indirizzo ermeneutico, dal quale il Collegio non ravvisa plausibili ragioni per discostarsi, occorre rilevare che, nel caso in esame, non è mai stata stipulata la convenzione urbanistica, ragione per la quale il piano di cui l'appellante pretende l'attuazione non si è mai perfezionato.

2.2. Da quanto osservato discende che, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, legittimamente l'Amministrazione, dopo avere approvato un piano di lottizzazione e prima della stipula della relativa convenzione urbanistica, può rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sulla medesima area (e quindi, conseguentemente, decidere di non stipulare più la convenzione medesima).

2.3. Come anche in dottrina non si è mancato di osservare, questa conclusione è ulteriormente rafforzata dalla considerazione per cui, diversamente opinando, dovrebbe irragionevolmente ammettersi la possibilità di applicare un regime transitorio (nel caso in esame, quello di cui al citato art. 4) in insanabile contrasto con i princìpi fondamentali della nuova legge regionale, cui necessariamente deve dare attuazione la pianificazione comunale.

2.4. Del resto, ad ulteriore sostegno di quanto in precedenza osservato, il Collegio rileva che, secondo la moderna concezione della funzione di pianificazione, sviluppatasi a partire dalla nota decisione del Consiglio di Stato sul caso Cortina (C.d.S., Sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710), l'urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo e armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi, sia dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, delle esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio. L'esercizio del potere di pianificazione, in tale più moderna prospettiva, deve tenere conto, in definitiva, del modello di sviluppo che s'intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione del futuro sulla propria stessa essenza, svolta per autorappresentazione ed autodeterminazione dalla comunità medesima, con le decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora, con la partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio.

Da tale innovativa impostazione discende che l'ambito di discrezionalità del Comune nel determinare le scelte che incidono sull'assetto del territorio comunale è quindi molto ampio sia nel quid che nel quomodo.

2.5. È, del resto, oramai pacifico in giurisprudenza che, nell'ambito di tale discrezionalità l'Amministrazione comunale, qualora avvii un procedimento teso alla redazione di un nuovo piano regolatore generale, o di una sua variante generale, ha la potestà di ripianificare quelle parti del territorio le cui destinazioni d'uso vigenti non sembrano essere più consone alle nuove scelte.

Si tratta in questi casi dell'esplicazione della discrezionalità amministrativa che permette ai Comuni di pianificare il territorio anche in senso restrittivo rispetto al passato, con i limiti della razionalità e dell'insussistenza di pregressi affidamenti qualificati a favore della proprietà.

Ciò vale a maggior ragione in un caso, come quello di che trattasi, in cui il nuovo piano regolatore si orienta in un senso diametralmente opposto rispetto all'obiettivo del precedente piano di lottizzazione, mirando il primo, contrariamente al secondo, alla finalità di ridurre drasticamente il consumo di suolo.

3. Per le ragioni complessivamente esposte l'appello deve essere respinto, con integrale conferma della sentenza di prime cure.

4. Le spese del presente giudizio, liquidate nel dispositivo, sono poste a carico della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila), oltre accessori di legge, da corrispondere in favore del Comune di Modena.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Emilia-Romagna, sez. II, sent. n. 59/2024.