Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 30 ottobre 2024, n. 8651

Presidente: Mastrandrea - Estensore: Marotta

1. L'oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento n. 46671 del 19 febbraio 2024, con il quale il Comune di Salerno, richiamato l'art. 5, comma 2, lett. d), del "Regolamento sull'accesso agli atti e sulla tutela della riservatezza dei dati contenuti in archivi e banche dati comunali", ha respinto in parte l'istanza di accesso documentale presentata dalla società Milara s.r.l. con specifico riguardo agli esposti in relazione ai quali l'Amministrazione comunale ha avviato un procedimento diretto alla verifica della segnalazione certificata di agibilità presentata dalla predetta società, in data 23 dicembre 2021 (prot. n. 263546), per il complesso immobiliare sito in Salerno, alla via Raffaella La Crociera n. 7 (fabbricato Torre Mare), realizzato sulla base del permesso di costruire n. 01/TU del 17 marzo 2020.

Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. Campania - Sezione staccata di Salerno, Sezione II, ha accolto il ricorso di primo grado proposto dalla società Milara s.r.l. avverso il provvedimento di diniego parziale di accesso documentale e, conseguentemente, ha ordinato alla Amministrazione comunale di consentire l'ostensione anche degli esposti di cui sopra nel termine di gg. 30 (trenta) dalla comunicazione della sentenza.

2. Con ricorso in appello, il Comune di Salerno, dopo aver ricostruito la fattispecie concreta dedotta in giudizio, ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

3. Si è costituita in giudizio la società Milara s.r.l., eccependo in primo luogo l'inammissibilità della istanza cautelare nel rito dell'accesso.

Ha contestato poi diffusamente le deduzioni della Amministrazione appellante, richiamando alcune pronunce giurisprudenziali ed evidenziando che non deriverebbe alla Amministrazione alcun pregiudizio dalla ostensione degli atti richiesti.

4. Con ordinanza n. 2612/2024, ritenuta l'ammissibilità della istanza cautelare anche nel rito sull'accesso, questa Sezione ha accolto l'istanza cautelare.

5. Con memoria depositata in data 8 ottobre 2024, il Comune di Salerno ha sostanzialmente riproposto le tesi difensive formulate nell'atto di appello.

6. All'odierna camera di consiglio, su richiesta dei difensori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Con un unico articolato motivo, il Comune di Salerno ha contestato la sentenza impugnata deducendo error in judicando et in procedendo: violazione e/o falsa applicazione di legge (artt. 22, 24 e 25 l. 7 agosto 1990, n. 241 anche in relazione all'art. 24 Cost.); violazione delle disposizioni del d.lgs. n. 196/2003 e del regolamento UE 2016/679; erroneità, contraddittorietà e irragionevolezza della sentenza impugnata; omessa valutazione delle eccezioni sollevate dall'Amministrazione.

7.1. In primo luogo, il Comune di Salerno ha evidenziato che gli esposti, le denunce e le segnalazioni non hanno efficacia probatoria o istruttoria nell'ambito del procedimento ispettivo o di controllo posto in essere dall'Amministrazione, avendo il solo effetto di sollecitare lo svolgimento di compiti d'istituto da parte del Comune.

Fatta salva l'ipotesi in cui sussistano e siano comprovate particolari esigenze difensive, il destinatario del provvedimento lesivo non avrebbe alcuna necessità di acquisire gli esposti per tutelare i propri diritti ed interessi, dovendo l'attività difensiva essere inevitabilmente rivolta contro gli atti ispettivi posti in essere dalla Amministrazione e i provvedimenti conseguentemente adottati sulla base delle risultanze degli accertamenti effettuati.

Ha richiamato alcune pronunce giurisprudenziali dalle quali emerge che le esigenze difensive del privato (oggetto di atti di accertamento) concernono in via esclusiva i provvedimenti della P.A. e non gli esposti o le segnalazioni, che ne hanno determinato l'occasione dell'avvio del relativo procedimento, non essendo meritevole di tutela l'interesse a conoscere il nome dell'autore dell'esposto o il contenuto dell'esposto.

7.2. Ha evidenziato che nel caso di specie viene in rilievo anche il diritto alla riservatezza del terzo (tutelato dal d.lgs. n. 196/2003 e dal regolamento UE 2016/679), dal momento che la pretesa di conoscere l'autore dell'esposto, se svincolata dalla preordinazione all'esercizio del diritto di difesa, acquista un obiettivo connotato ritorsivo; infatti, se la conoscenza dell'autore della denuncia costituisce la mera soddisfazione di una curiosità e non è correlata all'esercizio del diritto di difesa, essa crea il pericolo di ritorsioni o indebite pressioni.

Nel respingere l'istanza di accesso documentale, il Comune di Salerno ha richiamato l'art. 5, comma 2, lett. d), del proprio "Regolamento sull'accesso agli atti e sulla tutela della riservatezza dei dati contenuti in archivi e banche dati comunali", che dispone il divieto di accesso agli esposti e alle denunce informative.

Il giudice di primo grado sarebbe incorso in errore nella parte in cui ha affermato che l'iniziativa del denunciante incida sempre e comunque nella sfera giuridica del terzo, senza tener conto dell'orientamento giurisprudenziale secondo il quale l'ostensione delle denunce e degli esposti richiede la sussistenza di particolari ragioni difensive.

7.3. L'Amministrazione appellante ha fatto rilevare che, nel caso di specie, il diniego di accesso documentale si fonda non solo su ragioni di riservatezza del terzo, ma soprattutto sulla rilevata insussistenza del rapporto di necessaria causalità tra gli esposti e le denunce dei privati e l'attività di verifica ispettiva che è stata successivamente posta in essere dalla Amministrazione.

A tale riguardo, ha evidenziato che la società Milara s.r.l., con la nota prot. n. 0039082/2024 del 9 febbraio 2024, ha soltanto fatto genericamente riferimento alla necessità di tutelare la propria posizione giuridica e di comprendere i presupposti da cui muoveva la comunicazione prot. n. 0002564/2024 dell'Ufficio segnalazione certificata per l'agibilità.

Il giudice di primo grado non avrebbe considerato che tale sommaria prospettazione non era idonea a giustificare l'accesso agli esposti che hanno determinato l'avvio del procedimento ispettivo.

Dopo aver richiamato l'art. 24, comma 7, della l. n. 241/1990 ("Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196"), l'Amministrazione appellante ha fatto rilevare che, ai fini dell'accesso documentale difensivo, non è sufficiente formulare nell'istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, in quanto l'ostensione del documento richiesto presuppone un rigoroso, motivato vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare.

7.4. Ha evidenziato che la società Milara, a seguito dell'istanza di accesso prot. 0005988 dell'8 gennaio 2024, ha ottenuto tutti gli atti della P.A. da cui è scaturita la comunicazione di avvio del procedimento diretto alla dichiarazione di inefficacia della S.C.A. prot. n. 263546/2021, ossia gli atti inerenti il sopralluogo effettuato il 14 settembre 2023 sul complesso immobiliare in questione e gli atti contenenti i relativi esiti.

Secondo la prospettazione difensiva del Comune, la conoscenza degli esposti inoltrati all'Amministrazione non avrebbe assicurato alla società alcuna ulteriore utilità: infatti, gli effetti lesivi che la società lamenta in relazione alla comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 0002564/2024, non sono diretta conseguenza dei suddetti esposti, ma piuttosto delle risultanze del sopralluogo effettuato dai tecnici comunali.

Infatti, qualora la documentazione attestante il rispetto della normativa in materia di contenimento energetico, fosse risultata completa in sede di accertamento, le denunce presentate non avrebbero avuto alcun esito.

Né l'esigenza difensiva della società Milara poteva essere ricondotta alla "impossibilità di formulare in maniera completa le previste osservazioni" (rappresentata nel ricorso introduttivo del giudizio) dal momento che l'Amministrazione, in accoglimento dell'iniziale istanza di accesso, ha esibito e fornito, in data 8 febbraio 2024, copia degli atti e dei provvedimenti adottati dagli uffici comunali; la documentazione della quale il Comune ha consentito l'ostensione sarebbe stata idonea a garantire la partecipazione al procedimento e la tutela della posizione giuridica della società, tant'è che sulla base della stessa la società ha presentato le proprie osservazioni, con la memoria formulata ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990, acquisita al prot. n. 0045333/2024 del 16 febbraio 2024, al fine di evitare la dichiarazione di inefficacia della S.C.A.

7.5. Infine, il Comune di Salerno ha riproposto le argomentazioni difensive formulate in primo grado con riguardo al secondo e al terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio.

8. L'appello è fondato.

8.1. Il thema decidendum del presente giudizio concerne la delimitazione del perimetro del diritto di accesso documentale, con specifico riguardo alla ostensione delle denunce e degli esposti presentati da terzi, al fine di sollecitare la pubblica Amministrazione alla verifica della legittimità dell'azione amministrativa.

8.2. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, di recente ribaditi da questa Sezione, l'interesse all'ostensione documentale deve essere finalizzato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, e ciò in quanto, ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. b), l. n. 241 del 1990, sono definiti interessati all'accesso non tutti i soggetti indiscriminatamente, ma soltanto i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso (ex multis, C.d.S., Sez. IV, 18 gennaio 2024, n. 575).

La necessaria sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento in relazione al quale è formulata la istanza di accesso non implica la riduzione dell'accesso ad una situazione meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio della situazione sottostante; tuttavia, il legittimo esercizio del diritto di accesso, ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990, non può prescindere dalla soddisfazione di un interesse (anche non strumentale alla difesa in giudizio della propria posizione giuridica soggettiva) giuridicamente rilevante e meritevole di tutela in base ai principi dell'ordinamento giuridico, non meramente emulativo o potenziale.

Il legislatore ha circoscritto l'oggetto della situazione legittimante l'accesso difensivo, esigendo che la stessa, oltre a corrispondere al contenuto dell'astratto paradigma legale, sia anche "collegata al documento al quale è chiesto l'accesso" [art. 22, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990], in modo tale da evidenziare in maniera diretta e inequivoca il nesso di strumentalità che avvince la situazione giuridica soggettiva al documento di cui viene richiesta l'ostensione; inoltre, sul piano procedimentale, l'art. 25, comma 2, l. n. 241 del 1990 dispone che "la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata".

8.3. Orbene, nel caso di specie, risulta non controverso tra le parti che la società appellata ha avuto accesso a tutti gli atti del procedimento ispettivo avviato nei suoi confronti e, quindi, ha avuto la possibilità di tutelare adeguatamente la propria posizione giuridica soggettiva sia in sede di partecipazione procedimentale che sul piano della attivazione delle forme di tutela giurisdizionale previste dall'ordinamento giuridico; gli esposti di cui lamenta la mancata ostensione non si pongono in rapporto di pregiudizialità necessaria con gli atti amministrativi successivamente adottati dalla Amministrazione comunale, ma in rapporto di mera occasionalità; rispetto a detti esposti non vengono in rilievo, né sono rappresentate dalla società appellata ragioni giuridiche meritevoli di tutela che consentano l'ostensione dei dati richiesti.

La società appellata evidenzia la necessità di accedere agli esposti in relazione alla possibilità di "... intraprendere eventuali azioni legali a tutela della propria posizione giuridica nonché, in via indiretta, della compagine societaria in cui opera..." (pag. 4 della memoria di costituzione).

In disparte la genericità delle allegazioni sopra riportate, gli esposti di cui la società chiede l'ostensione non costituiscono documenti amministrativi, ma atti provenienti da uno o più privati, diretti a sollecitare l'Amministrazione all'esercizio dei poteri di controllo ad essa assegnati dall'ordinamento giuridico; la fondatezza o infondatezza di quanto riportato negli esposti è del tutto giuridicamente irrilevante in relazione agli atti successivamente adottati dalla Amministrazione comunale, ponendosi detti atti privati, come sopra evidenziato, in rapporto di mera occasionalità rispetto all'esercizio (doveroso) dei poteri di controllo della pubblica Amministrazione.

8.4. Questo Consiglio ha già avuto modo di precisare che la segnalazione è meramente sollecitatoria dell'esercizio della funzione amministrativa di controllo e di verifica che compete alla P.A.; la conoscenza degli atti relativi a quest'ultima fase soddisfano, di norma, l'interesse conoscitivo del richiedente (C.d.S., Sez. III, 1° marzo 2021, n. 1717).

8.5. A fronte della insussistenza di un interesse giuridicamente apprezzabile all'ostensione dell'esposto e della carenza delle condizioni previste dall'ordinamento giuridico per il legittimo esercizio del diritto di accesso (art. 22 e ss. della l. n. 241/1990), nel caso di specie, vengono in rilievo anche le esigenze di tutela della riservatezza del terzo, che potrebbero essere pregiudicate da un accesso documentale indiscriminato, esponendo inutilmente l'autore della segnalazione a forme di curiosità, svincolate da obiettive ragioni giuridiche, o a fenomeni di carattere ritorsivo, che l'ordinamento giuridico non può tollerare.

8.6. Né a conclusioni differenti si può pervenire in relazione alla sentenza della Seconda Sezione del Consiglio di Stato (29 febbraio 2024, n. 1974), depositata dalla società appellata in data 17 ottobre 2024 (la predetta sentenza si riferisce alla istanza di accesso documentale presentata da un consigliere comunale, ai sensi dell'art. 43 d.lgs. n. 267/2000, in relazione agli illeciti edilizi riscontrati nel territorio comunale in un determinato arco temporale); si tratta all'evidenza di una diversa fattispecie, nella quale viene in rilievo il potere di controllo del consigliere comunale sugli atti della Amministrazione comunale.

9. In conclusione, l'appello va accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

10. Venendo in rilievo una questione giuridica di carattere interpretativo, ritiene il Collegio che le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 1069/2024.