Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
Sezione III
Sentenza 8 novembre 2024, n. 1281

Presidente: Di Santo - Estensore: Gisondi

FATTO E DIRITTO

La Cassa di Risparmio di Firenze, premesso: a) di aver iscritto ipoteca su un compendio immobiliare ubicato nel Comune di Castellina in Chianti di proprietà della Edilizia Scavi s.a.s. di Di Gioia Luigi & C. a garanzia di un finanziamento di euro 360.000,00 a questa concesso; b) di aver avviato, a seguito del mancato pagamento delle rate di mutuo, la procedura di espropriazione degli immobili che erano stati ipotecati; c) di aver appreso nel corso della procedura esecutiva che il Comune di Castellina in Chianti ha disposto l'acquisizione gratuita del compendio immobiliare ipotecato e pignorato; d) che a seguito di istanza di accesso agli atti è emerso che il permesso edilizio in forza del quale l'immobile gravato dal diritto di garanzia è stato realizzato è stato annullato in via di autotutela, che sono in seguito state rigettate tutte le istanze di sanatoria presentate dalla proprietà con conseguente adozione dell'ordine di demolizione rimasto inottemperato e che i contenziosi instaurati dalla s.a.s. Edilizia Scavi avverso tutti i provvedimenti adottati dal Comune di Castellina in Chianti sono stati respinti. Tutto ciò premesso la Cassa di Risparmio di Firenze con il ricorso di cui in epigrafe, a cui hanno fatto seguito motivi aggiunti, chiede che tutti gli atti adottati dal Comune di Castellina in Chianti con riguardo al compendio ipotecato vengano dichiarati ineseguibili nei suo[i] confronti; vengano dichiarati nulli, inesistenti e comunque a lei inopponibili e che, in via subordinata vengano annullati.

Il ricorso principale e quello per motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione nella parte in cui l'istituto ricorrente, invocando la sua terzietà rispetto alle vicende amministrative che hanno interessato l'immobile, afferma che gli atti adottati dal Comune di Castellina in Chianti e segnatamente quello di acquisizione gratuita non produrrebbero alcun effetto sul suo diritto reale di garanzia che continuerebbe ad operare secondo le regole civilistiche che lo disciplinano.

La questione se il provvedimento di acquisizione gratuita adottato dal Comune ai sensi del comma 3 dell'art. 31 del d.P.R. 380 del 2001 determini o meno un acquisto a titolo originario dell'immobile con conseguente estinzione dei diritti reali di garanzia e godimento gravanti sull'immobile abusivo e le sue pertinenze non attiene alla legittimità di provvedimenti amministrativi o del corretto uso dei poteri di cui gli stessi sono espressione ma investe in via diretta e principale l'accertamento della esistenza di diritti soggettivi e di essa deve, quindi, conoscere il giudice ordinario.

In particolare, l'accertamento in via principale della sopravvivenza del diritto di ipoteca al provvedimento acquisitivo rileva unicamente ai fini dell'esercizio del predetto diritto nell'ambito di una procedura esecutiva futura o in atto e, quindi, attiene ad un ambito estraneo alla giurisdizione amministrativa.

Ciò è vero anche nel caso in cui, come accade nella specie, si verta in una materia oggetto di giurisdizione esclusiva [art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.].

Nelle materie di giurisdizione esclusiva la cognizione sui diritti viene, infatti, attratta al g.a. ove la controversia su atti o comportamenti della p.a. comunque coinvolga l'esercizio di un potere, cosa che non accade qualora nell'ambito della contesa l'atto non venga in considerazione per la sua conformità ad un paradigma normativo che disciplina lo svolgersi di una funzione pubblicistica rilevando unicamente come fattispecie produttiva o meno di certi effetti.

Può essere ora esaminata l'eccezione formulata dal Comune di Castellina in Chianti secondo il quale il creditore ipotecario, non essendo il diretto destinatario dell'ordine di demolizione e non rientrando tra i soggetti che possono disporre giuridicamente e materialmente del bene in modo da rimuovere le difformità edilizie, non avrebbe legittimazione ed interesse ad agire.

L'eccezione non ha fondamento.

È oramai dato pacifico ed acquisito che il provvedimento amministrativo può essere impugnato non solo dai suoi diretti destinatari ma anche dai terzi che dallo stesso vengano a risentire un pregiudizio giuridicamente rilevante.

Non è vero inoltre che il creditore ipotecario non disponga di alcun potere materiale o giuridico che gli consenta di rimuovere le difformità edilizie. Infatti, ai sensi dell'art. 2813 c.c. qualora il debitore o un terzo compiano atti da cui possa derivare il perimento o il deterioramento dei beni ipotecati egli ha facoltà di rivolgersi alla autorità giudiziaria affinché vengano disposte le cautele necessarie ad evitare il pregiudizio alla sua garanzia.

Tali cautele ben possono consistere in rimedi sostitutivi all'inerzia o alla negligenza del proprietario che consentano di evitare la acquisizione gratuita del terreno ipotecato come la autorizzazione a demolire l'immobile o di presentare in suo luogo domande di sanatoria qualora ancora ammissibili.

Il Comune di Castellina in Chianti ha altresì eccepito la tardività del ricorso, ma l'eccezione è basata su argomenti meramente ipotetici volti a dimostrare che la ricorrente avrebbe avuto conoscenza degli atti impugnati ben prima dei 60 giorni antecedenti la sua proposizione i quali non valgono quindi ad integrare la rigorosa prova della piena conoscenza che è richiesta ai fini del decorso del termine per adire il g.a.

Venendo all'esame del merito deve ritenersi fondata la censura con la quale la banca lamenta che non avendo essa ricevuto la notifica della ordinanza di demolizione il provvedimento di acquisizione gratuita sarebbe illegittimo.

Ancorché al creditore ipotecario non possa essere addossato l'obbligo di rimuovere l'immobile abusivo, l'ordine di demolizione incide comunque nella sua sfera giuridica comportando la distruzione materiale dell'oggetto della garanzia oltre che, in caso di inottemperanza da parte degli obbligati, la perdita della possibilità [di] procedere alla espropriazione forzata del terreno sottostante qualora si ritenga che l'acquisto dello stesso in capo al Comune avvenga a titolo originario.

Attese le gravi conseguenze che l'ordine di demolizione produce anche nei confronti del predetto soggetto deve ritenersi che tale atto debba essergli notificato in modo da metterlo in condizione di adire ai sensi dell'art. 2813 c.c. l'autorità giudiziaria affinché disponga le cautele necessarie a preservare il valore della garanzia autorizzandolo alla presentazione in proprio di domande di sanatoria o a sostituirsi agli obbligati inadempienti per evitare la acquisizione gratuita.

Vero è che le norme nazionali e locali che disciplinano la sanzione edilizia ripristinatoria non prevedono la notifica o comunicazione dell'ordine di demolizione anche al creditore ipotecario, tuttavia la fonte dell'obbligo di notifica deve essere rinvenuta nell'art. 21-bis della l. 241 del 1990 secondo cui i provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati possono acquisire efficacia nei loro confronti solo a seguito della notifica.

Si tratta di norma volta ad evitare che il destinatario di un provvedimento sanzionatorio o ablativo possa subire gli effetti della loro mancata esecuzione senza esserne preventivamente venuto a conoscenza ma che può applicarsi anche a terzi titolari di situazioni dipendenti qualora gli stessi pur non essendo destinatari di tali provvedimenti vengano ad esserne parimenti incisi in via diretta.

Devono essere invece rigettate le censure con le quali la ricorrente lamenta di non aver ricevuto la comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento finalizzato alla adozione dell'ordine di demolizione e dei precedenti procedimenti edilizi di autotutela e sanatoria che ne costituivano le premesse.

La mancata comunicazione dell'avviso del procedimento diretto alla emanazione dell'ordine di demolizione, in quanto atto vincolato, non costituisce motivo di annullamento dello stesso ai sensi dell'art. 21-octies della l. 241 del 1990, mentre, per quanto riguarda i procedimenti edilizi pregressi, non sussisteva in radice l'obbligo del Comune di darne comunicazione al creditore ipotecario non rientrando nelle sue facoltà l'amministrazione del bene ipotecato (al di fuori delle ipotesi eccezionali di pericolo determinato da atti pregiudizievoli della proprietà contemplate dall'art. 2813 c.c.).

Prive di fondamento sono anche le censure con cui si lamenta che il Comune accertata o accertabile la sussistenza sul bene abusivo di un diritto reale di garanzia avrebbe dovuto comparare con giudizio discrezionale l'interesse al ripristino della legittimità edilizia con quello del titolare dello stesso non responsabile dell'abuso e che la posizione del creditore ipotecario dovrebbe essere comunque equiparata a quella del proprietario incolpevole nell'ambito del successivo procedimento di acquisizione gratuita.

L'ordine di demolizione, infatti, costituisce ex lege atto di carattere strettamente vincolato che non può mutare la sua natura in ragione della esistenza di diritti di terzi sul bene abusivo.

Nel procedimento di acquisizione la posizione del creditore ipotecario non è inoltre assimilabile a quella del proprietario incolpevole poiché a differenza di quest'ultimo ad egli non può essere addossato l'obbligo di rimuovere l'opera abusiva a sue spese. Il creditore ipotecario ha infatti solo la facoltà (a seguito della doverosa notifica dell'ordine di demolizione ai sensi dell'art. 21-bis della l. 241 del 1990) di evitare il pregiudizio al suo diritto di garanzia attivando la procedura di cui all'art. 2813 c.c.

Deve essere altresì rigettata la censura secondo cui il provvedimento di acquisizione gratuita sarebbe stato adottato nonostante l'intervenuta esecuzione dell'ordine di demolizione atteso che l'inottemperanza risulta accertata da verbali della P.M. del Comune di Castellina facenti fede fino a querela di falso.

Infondata è anche la affermazione secondo cui l'acquisizione potrebbe essere disposta solo previa declaratoria della prevalenza di interessi pubblici ostativi alla demolizione: infatti, unico presupposto del menzionato provvedimento ai sensi del comma 4 dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001 è l'accertamento della inottemperanza dell'ordine di demolizione.

La banca ricorrente assume poi che trovandosi essa nella medesima posizione del proprietario incolpevole, l'Amministrazione comunale in applicazione dell'art. 38 del d.P.R. 380/2001 avrebbe dovuto limitarsi ad applicare una sanzione pecuniaria sostitutiva.

La censura non ha fondamento in primo luogo perché, come già detto, la posizione del creditore ipotecario è diversa da quella del proprietario incolpevole e, in secondo luogo, perché ai sensi dell'art. 38 la irrogazione [della] sanzione pecuniaria sostitutiva in caso di permesso annullato non è automatica ma presuppone l'accertamento della impossibilità della rimessione in pristino.

Con il primo motivo aggiunto si afferma che nel procedimento di autotutela sul titolo edilizio il Comune avrebbe dovuto tener conto della posizione del creditore ipotecario valutandola nell'ambito del bilanciamento di interessi previsto dall'art. 21-nonies della l. 241 del 1990.

La censura non è fondata atteso che, per le ragioni già evidenziate, la posizione del creditore ipotecario non assume alcuna rilevanza nell'ambito dei procedimenti volti al rilascio o al ritiro dei titoli edilizi inerenti l'immobile ipotecato.

Con il secondo motivo aggiunto la banca reitera la censura facente leva sulla presunta assimilazione della posizione del creditore ipotecario a quella del proprietario incolpevole già presa in esame nella superiore parte della motivazione.

Lo stesso è a dirsi della censura con la quale si afferma che l'acquisizione sarebbe intervenuta nonostante l'avvenuta demolizione dell'immobile ipotecato.

Sempre nei motivi aggiunti si afferma ancora una volta che il provvedimento di acquisizione non potrebbe estinguere il diritto di ipoteca. Si tratta però di tema estraneo alla giurisdizione del g.a. per le ragioni di cui si è già dato conto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso principale e quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti: a) li dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione nella parte in cui viene richiesto di accertare l'ineseguibilità, l'inopponibilità degli atti impugnati in quanto diretti a produrre l'effetto estintivo del diritto del terzo creditore ipotecario; b) annulla l'impugnato provvedimento di acquisizione gratuita dell'immobile abusivo e delle sue pertinenze al patrimonio comunale; c) respinge ogni altra domanda; d) compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.