Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 8 novembre 2024, n. 8933

Presidente: Simeoli - Estensore: Guarracino

FATTO E DIRITTO

1. La sig.ra Selina M. ha proposto appello avverso la sentenza in epigrafe, con cui il Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, ha respinto il suo ricorso contro due ordinanze di demolizione adottate dal Comune di Trento per presunte opere abusive ed il provvedimento di rigetto dell'istanza di applicazione della sanzione pecuniaria alternativa, definendo la causa nel merito all'esito della camera di consiglio fissata per l'esame della domanda cautelare.

2. Con un unico motivo di impugnazione l'appellante si duole della lesione del principio del contraddittorio e del suo diritto di difesa che costituirebbe conseguenza del fatto che l'udienza camerale del 23 maggio 2024, al cui esito la causa è stata decisa nel merito, è stata celebrata senza la presenza del proprio difensore, al quale non era stata comunicata l'avvenuta fissazione dell'udienza medesima.

Sostiene, al riguardo, che la sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a. potrebbe essere adottata, in assenza del difensore di parte ricorrente, soltanto quando questi, ricevuto l'avviso di fissazione dell'udienza camerale, abbia deliberatamente deciso di non presenziarvi, non quando l'assenza non sia dipesa dalla sua volontà a causa della mancata notifica dell'avviso di fissazione dell'udienza.

3. Il Comune di Trento si è costituito in giudizio per chiedere il rigetto dell'appello.

Secondo il Comune appellato, non vi sarebbe stata alcuna lesione del diritto di difesa e del contraddittorio, in quanto l'appellante non avrebbe chiesto di essere ascoltata in camera di consiglio né nel ricorso di primo grado, né nell'istanza di fissazione di udienza, e, comunque, sarebbe stata in grado di conoscere la data di discussione della domanda cautelare, anche se differita rispetto ai termini stabiliti dall'art. 55, comma 5, c.p.a., poiché il calendario delle udienze e delle camere di consiglio era disponibile e consultabile sull'apposito sito internet.

Non rileverebbe in tal senso neppure il fatto che la causa è stata definita con sentenza in forma semplificata, perché fin dal momento della proposizione della domanda cautelare l'appellante era legalmente a conoscenza della possibilità di tale sviluppo, in quanto prevista dalla legge, e non avrebbe dedotto nell'atto di appello che il suo difensore, se interpellato, avrebbe esposto elementi che avrebbero potuto precludere la definizione del giudizio in forma semplificata.

In ogni caso, il vizio denunciato non costituirebbe causa di rimessione al giudice di prime cure, talché l'appello sarebbe da respingere anche se ne fosse accolto l'unico motivo, non essendo stati censurati i capi di sentenza che, nel merito, hanno rigettato il ricorso di primo grado.

4. Alla camera di consiglio del 29 ottobre 2024, fissata per l'esame della domanda cautelare di sospensione dell'esecutività della sentenza appellata, è stato dato avviso della possibilità di decisione della causa con sentenza in forma semplificata e, all'esito della discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L'appello è fondato.

6. La giurisprudenza di questo Consiglio è pacifica nel senso che non occorra che la segreteria del giudice invii alle parti una comunicazione concernente la fissazione della camera di consiglio destinata alla trattazione della domanda cautelare, in quanto la legge stessa stabilisce che su tale domanda il giudice pronuncia nella prima camera di consiglio successiva al decorso dei termini stabiliti dall'art. 55, comma 5, c.p.a.

Infatti, si sostiene che già dal momento del deposito del ricorso, essendo noto il calendario delle udienze camerali, il ricorrente sarebbe in grado di conoscere la data in cui sarà discussa la sua domanda cautelare (ex ceteris, C.d.S., Sez. III, 14 marzo 2014, n. 1300).

7. Tuttavia, poiché il termine per la decisione cautelare ha una funzione soltanto acceleratoria (come già quelli previsti, in passato, dall'art. 36 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642 in poi), non è infrequente che l'esame della domanda cautelare sia fissato in data successiva alla prima camera di consiglio utile ex art. 55, comma 5, c.p.a. e, quindi, è prassi che la segreteria del giudice amministrativo comunichi alle parti la data di discussione dell'istanza cautelare, una volta tramite notifica o biglietto di cancelleria, ora con gli strumenti informatici del processo telematico.

Tant'è che, quarant'anni or sono, l'Adunanza plenaria (ord. 20 febbraio 1985, n. 2) ebbe a osservare che, quando la trattazione della domanda cautelare fosse fissata in data diversa dall'udienza camerale legalmente prestabilita, «venendo meno la condizione obiettiva di conoscibilità ancorata alla previsione legale, le parti non avrebbero alcuna possibilità di esercitare concretamente il diritto di difesa, ad esso espressamente riconosciuto dalle norme, senza una preventiva comunicazione della data fissata per la risoluzione dell'incidente cautelare», da effettuare in forme che l'Adunanza aveva ritenuto di poter individuare con il ricorso all'analogia iuris, integrando la disciplina legale della fattispecie attraverso i principi dell'ordinamento processuale generale, al fine di "armonizzare i due contrapposti interessi in giuoco - l'interesse, cioè, alla più rapida definizione dell'incidente cautelare e quello volto a salvaguardare il nucleo essenziale del diritto di difesa riconosciuto dalla legge".

8. Inoltre, nell'epoca del processo amministrativo telematico è più che lecito dubitare dell'attualità della giustificazione, sul piano valoriale, di un sistema che non prevede la comunicazione alle parti della data della camera di consiglio stabilita per la trattazione dell'incidente cautelare, a favore di una presunzione di conoscibilità secondo ordinaria diligenza.

La spiegazione tradizionale offertane in giurisprudenza era che "la previa comunicazione al difensore della data di trattazione dell'incidente cautelare non solo appare strumento processuale eccedente lo scopo di garantire l'effettività della difesa tecnica (...) ma si configura anche quale attività dannosa per le parti medesime, tenuto conto che qualsiasi procedimento partecipativo di tipo formale (notifica o comunicazione a mezzo posta, tralasciandosi il mezzo del biglietto di cancelleria, la cui utilizzabilità appare del tutto casuale) richiederebbe tempi tali da non consentire, nella normalità dei casi, l'esame delle istanze cautelari con la celerità presupposta dalla predeterminazione legale dei momenti processuali all'uopo destinati" (Ad. plen., n. 2/1985, cit.).

Oggigiorno, dove non è raro che il perfezionamento delle notifiche e il deposito del ricorso avvengano lo stesso giorno e le comunicazioni di segreteria sono effettuate, di regola, all'indirizzo di posta elettronica certificata dei difensori (cfr. art. 136 c.p.a.), quel ragionamento appartiene al passato.

9. Se, nondimeno, la scelta di onerare i difensori di informarsi, con un minimo d'iniziativa, sulla data di trattazione della domanda di adozione di misure cautelari collegiali potrebbe ancora risultare ragionevole, la questione assume contorni diversi quando si passa a considerare la possibilità che all'esito della camera di consiglio, non preceduta dall'avviso d'udienza e a cui non partecipino una o più parti, il giudice si risolva a definire il giudizio con sentenza in forma semplificata.

10. L'art. 60 c.p.a. subordina espressamente tale possibilità al fatto che siano "sentite sul punto le parti costituite", con una disposizione che è strumentale al diritto di difesa e al giusto processo costituzionalmente garantiti.

Le regole speciali relative alla fase cautelare, infatti, con i loro termini ridotti e non soggetti a sospensione feriale costituiscono una severa limitazione al diritto di difesa, imponendo "un sacrificio ... [che] si giustifica in considerazione dell'intrinseca urgenza della tutela cautelare, e anche (o soprattutto) del fatto che, di per sé, il provvedimento cautelare non pregiudica le controparti in modo irreversibile e definitivo" (C.d.S., Sez. VI, 25 novembre 2013, n. 5601).

Perciò la definizione del giudizio con sentenza in sede di decisione della domanda cautelare, che costituisce eccezione all'ordinario svolgimento del processo attraverso la celebrazione dell'udienza pubblica di discussione, è soggetta a rigidi presupposti, dei quali occorre assicurare la piena osservanza [cfr. C.d.S., Sez. II, 2 dicembre 2020, n. 7633: "la natura eccezionale del rito che conduce a definire il merito all'esito della camera di consiglio cautelare (e la conseguente contrazione della possibilità delle parti di esercitare pienamente il diritto di difesa) non consente una lettura restrittiva dei limiti che il legislatore ha previsto alla utilizzabilità dell'istituto, in quanto attraverso quei limiti si tutela e si riespande il fondamentale valore, protetto dalla Costituzione e dalle fonti sovranazionali a tutela dei diritti fondamentali, del diritto di difesa riconosciuto alle parti del processo (C.d.S. Sez. V, 15 gennaio 2018, n. 178)"].

11. Dunque l'obbligo di sentire le parti costituite non può essere ridotto a un mero simulacro (come nel caso in cui l'avviso alle parti sulla possibilità di decidere la causa nel merito venga sostituito da un avvertimento, in sede di preliminari di udienza, per tutte le istanze cautelari destinate a essere trattate nella stessa camera di consiglio) e altrettanto rigidamente va declinato l'indirizzo giurisprudenziale per cui la mancata comparizione alla camera di consiglio delle parti costituite non impedisce di decidere la causa ai sensi dell'art. 60 c.p.a. perché l'obbligo di sentire le parti circa la possibilità di decidere il merito della causa sussisterebbe solo ove queste compaiano, mentre la loro scelta di non comparire nella camera di consiglio farebbe presumere che esse abbiano accettato la possibilità di una definizione immediata della causa.

Una simile presunzione, in assenza di un espresso temperamento del contraddittorio richiesto dall'art. 60 c.p.a., non potrebbe collegarsi alla mera conoscibilità astratta della data della camera di consiglio sulla base di un termine, quale quello assegnato all'ufficio dall'art. 55, comma 5, c.p.a., che non è perentorio, bensì richiede l'osservanza di formalità tali da offrire un'adeguata garanzia del prodursi in capo all'interessato di una condizione di conoscibilità effettiva della data della camera di consiglio, al pari di quanto già affermato, come poc'anzi visto, in relazione alla fissazione della camera di consiglio in data diversa dall'udienza camerale legalmente prestabilita o a quella immediatamente successiva (cfr. Ad. plen., n. 2/1985, cit.; C.d.S., Sez. IV, 12 giugno 2003, n. 3312; Sez. VI, 30 dicembre 2002, n. 8252).

Nel processo telematico si tratta di un aggravio procedurale del tutto trascurabile e, quand'anche richiedesse il rinvio a una camera di consiglio successiva, la brevità dei termini processuali e l'immediatezza dello strumento di comunicazione escludono il rischio che ne possa risentire la ragionevole durata del processo.

12. Si aggiunga, infine, che la Corte costituzionale ha chiarito che "è necessario cercare un punto di equilibrio tra le norme che impongono speciali oneri alle parti, tra una disciplina orientata alla più celere trattazione della controversia e l'imprescindibile salvaguardia dei diritti di difesa, dell'integrità del contraddittorio e della completezza dell'istruttoria" e ha osservato che "[i]l garante di questo equilibrio non può che essere il giudice, al quale spetta un potere di direzione del processo, nel rispetto del principio dispositivo e dei diritti di difesa secondo le regole generali della giustizia amministrativa" (Corte cost., sent. 10 novembre 1999, n. 427, con riferimento al rito abbreviato disciplinato dall'art. 19 del d.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modifiche in l. 23 maggio 1997, n. 135).

Il che costituisce un ulteriore argomento per affermare in questa sede che, anche in ossequio al principio di leale collaborazione (biunivoca) tra giudice e parti, allorché in sede cautelare il giudice rilevi la sussistenza dei presupposti per la definizione della causa con sentenza in forma semplificata, ma almeno una parte costituita non possa essere sentita perché non presente nella camera di consiglio, se constata che questa non ha avuto comunicazione della data della camera di consiglio e non risulta che essa versasse, comunque, in una condizione di conoscibilità effettiva di tale data (ad es., perché informata dalla controparte), deve ricorrere agli strumenti processuali a sua disposizione per garantire il pieno rispetto del principio del contraddittorio e del diritto di difesa.

13. Venendo al caso in esame, le circostanze di fatto sono incontestate e trovano riscontro, comunque, agli atti di causa.

La sentenza appellata ha definito il giudizio all'esito della camera di consiglio fissata per l'esame della domanda cautelare senza che la parte soccombente fosse sentita o altrimenti avvisata, non essendo comparsa all'udienza camerale e non avendone, in precedenza, avuto formale comunicazione o notizia, la quale circostanza, alla luce di quanto finora detto, avrebbe consentito di decidere solo sull'istanza cautelare.

Pertanto, con la predetta sentenza non è stato garantito il diritto di difesa e il diritto al contraddittorio dell'attuale appellante.

14. Per queste ragioni, in conclusione, l'appello è fondato e deve essere accolto.

Per l'effetto, la sentenza appellata dev'essere dichiarata annullata e il giudizio rinviato al giudice di primo grado ai sensi dell'art. 105, comma 1, c.p.a., davanti al quale potrà dovrà essere riassunto nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza.

15. Le spese della doppia fase del giudizio possono essere interamente compensate tra le parti, in considerazione dei profili di novità dei principi affermati.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla la sentenza impugnata con rinvio al Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, davanti al quale il giudizio potrà essere riassunto nei termini di cui all'art. 105, comma 3, c.p.a.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TRGA Trentino-Alto Adige, Trento, sent. n. 84/2024.