Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 20 dicembre 2024, n. 10282
Presidente: Franconiero - Estensore: Sestini
FATTO E DIRITTO
1. Con ricorso n. 2011 del 2010 proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), la sig.ra D.P. Elvira ha riassunto il giudizio inizialmente proposto con ricorso n. 2609/2002 innanzi al Tribunale civile di Avellino, su cui il giudice ordinario ha declinato la propria giurisdizione con sentenza n. 1004/2010, chiedendo la condanna del Comune di Volturara Irpina al risarcimento dei danni derivanti dal ritardato rilascio dell'autorizzazione per la costruzione e gestione di un impianto di gasolio per autotrazione, richiesta nel 1983 e rilasciata solo quattordici anni più tardi all'esito di un lungo contenzioso.
2. L'illegittimità del comportamento inerte tenuto dall'amministrazione comunale è stata accertata sin dalla sentenza n. 155 del 5 giugno 1989 del T.A.R. per la Campania, passata in giudicato a seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 1523 del 1995, con la quale è stato dichiarato inammissibile l'appello del Comune. Solo all'esito del successivo giudizio di ottemperanza, conclusosi con la sentenza del T.A.R. per la Campania n. 128/1997, il Commissario ad acta nominato ha rilasciato in data 10 giugno 1997 il richiesto titolo autorizzatorio.
3. Sulla base di tali presupposti l'interessata, uscita vittoriosa del precedente contenzioso giurisdizionale solo dopo molti anni, ha chiesto davanti al T.A.R. il risarcimento del danno da ritardo della pubblica amministrazione, come puntualmente quantificato in giudizio.
4. Con sentenza n. 738 del 26 giugno 2020, Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), ha peraltro respinto il ricorso, ritenendo fondata l'eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento del danno sollevata dal Comune resistente.
In particolare, il Tribunale ha individuato il dies a quo per il decorso del termine quinquennale di prescrizione nel passaggio in giudicato della già citata sentenza del Consiglio di Stato n. 1523/1995, che ha dichiarato inammissibile l'appello contro la sentenza del T.A.R. Salerno n. 155/1989, con conseguente definitivo accertamento dell'illiceità della condotta inerte tenuta dal Comune di Volturara (C.d.S., Sez. V, 15 aprile 2010, n. 2150). In conseguenza di ciò, alla data del 7 giugno 2002, quando veniva notificato il giudizio civile, la prescrizione doveva ritenersi già consumata.
5. Avverso la suddetta sentenza la sig.ra D.P. ha proposto appello, articolato nei seguenti motivi:
5.1. il Tribunale avrebbe errato ad accogliere l'eccezione di prescrizione in quanto inammissibile per intervenuta preclusione e/o decadenza, ex art. 167 c.p.c. in relazione all'art. 59 della l. n. 69/2009 e all'art. 11, comma 2, c.p.a. Infatti, trattandosi di eccezione in senso stretto, il Comune resistente avrebbe dovuto sollevarla nel termine perentorio di cui all'art. 167 c.p.c. nell'ambito del giudizio civile, nel quale tuttavia non si era costituto. L'istituto della translatio iudicii, in ipotesi di tempestiva riassunzione del processo, farebbe infatti salve le decadenze maturate nel primo giudizio;
5.2. la stessa eccezione di prescrizione sarebbe stata formulata in maniera inintelligibile, priva dei necessari elementi temporali di riferimento, e comunque recante date diverse da quelle che il Tribunale avrebbe tratto autonomamente a sostegno della pronuncia di rigetto con ciò cadendo il T.A.R. nel vizio di ultrapetizione;
5.3. il medesimo Tribunale avrebbe omesso di considerare che l'amministrazione resistente non si era limitata a sollevare l'eccezione di prescrizione del diritto risarcitorio della ricorrente, ma si era difesa anche nel merito, eccependo l'infondatezza del ricorso, con ciò implicitamente rinunciando a far valere il decorso della prescrizione;
5.4. in ogni caso, il Tribunale avrebbe erroneamente individuato il dies a quo del termine prescrizionale nella data di declaratoria giurisdizionale definitiva della illiceità del comportamento del Comune. In realtà, trattandosi di illecito permanente, il termine di prescrizione decorrerebbe solo dalla data in cui era stata posta fine all'illegittima inerzia del Comune, ossia il 10 giugno 2017, giorno in cui tramite il Commissario ad acta era stata rilasciata l'autorizzazione;
5.5. in estremo subordine, l'appellante sostiene che la responsabilità da ritardo sarebbe riconducibile al modello della responsabilità contrattuale, in particolare da "contatto sociale qualificato", pertanto assoggettabile al termine prescrizionale decennale e non quinquennale.
Viene quindi riproposta la domanda risarcitoria già avanzata in primo grado.
6. Si è costituito in giudizio il Comune di Volturara Irpina, eccependo con successiva memoria che:
6.1. il Consiglio di Stato con sentenza n. 612/1998 del 18 novembre 1997/18 maggio 1998, depositata in giudizio in data 26 gennaio 2022, avrebbe riformato la sentenza resa nel giudizio di ottemperanza dal T.A.R. Campania, Sezione Salerno, n. 128/1997 del 18 dicembre 1996/11 marzo 1997, definitivamente accertando che il Comune di Volturara Irpina, con nota del sindaco prot. n. 7051 del 29 novembre 1996, aveva esplicitamente denegato il rilascio della richiesta di autorizzazione alla D.P. e che tale provvedimento di diniego era divenuto ormai definitivo perché mai impugnato dall'interessata. La suddetta pronuncia, in esplicazione dell'effetto espansivo esterno, avrebbe dunque travolto tutti i provvedimenti emessi in esecuzione della riformata sentenza del T.A.R. Campania, Sezione Salerno, n. 128/1997, in particolare il rilascio dell'autorizzazione in data 10 giugno 1997 ad opera del Commissario ad acta, da considerarsi pertanto tamquam non esset;
6.2. per il risarcimento del danno da ritardo non potrebbe prescindersi dall'accertamento della spettanza del bene della vita in capo al privato istante, nel caso in esame insussistente dal momento che, come accertato dal Consiglio di Sato con la citata sentenza n. 612/1998, il provvedimento di diniego prot. n. 7051 del 29 novembre 1996 del Sindaco del Comune di Volturara Irpina non era stato impugnato;
6.3. la consulenza tecnica d'ufficio espletata innanzi al Tribunale di Avellino avrebbe valutato l'entità del danno - inesistente per i motivi che precedono - in maniera del tutto arbitraria, prescindendo del contesto in cui, qualora fosse spettato il provvedimento ampliativo, sarebbe ricaduto il nuovo impianto di distribuzione. In ogni caso, tale consulenza non varrebbe comunque come mezzo di prova nel giudizio amministrativo, ma al più, come previsto dall'art. 59 della l. n. 69/2009, come argomento di prova o mero indizio, che, in quanto non corroborato da alcun altro elemento, rimarrebbe privo di ogni rilevanza.
7. Con successiva memoria, l'appellante ha replicato all'eccezione di giudicato esterno sostenendone l'inammissibilità alla luce del divieto dei nova in appello e della tardività del deposito dei relativi documenti.
8. Il Comune ha controreplicato che la copia della decisione del Consiglio di Stato n. 612/1998 era stata versata in giudizio dall'Amministrazione solo in data 26 gennaio 2022 in quanto l'individuazione ed il reperimento del giudicato era[no] stati particolarmente lunghi e complessi. Ha comunque evidenziato che per costante orientamento giurisprudenziale "l'eccezione di giudicato esterno è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio e, al pari di un giudicato interno, anche nell'ipotesi in cui il giudicato si sia formato successivamente alla pronuncia della sentenza impugnata" (C.d.S., Sez. III, 13 aprile 2023, n. 3754).
9. Viene, al riguardo, in rilievo la giurisprudenza secondo cui "La necessità di garantire in modo effettivo la non contraddizione tra giudicati comporta che l'eccezione di giudicato non sia sottoposta alle preclusioni, anche documentali, previste per le fasi processuali; l'esistenza del giudicato esterno, al pari di quella del giudicato interno, non costituisce oggetto di eccezione in senso tecnico, ma è rilevabile in ogni stato e grado anche d'ufficio, senza che in ciò sia riscontrabile alcuna violazione dei principi del giusto processo" (C.d.S., Sez. III, 13 aprile 2023, n. 3754).
10. Pertanto, in disparte ogni considerazione circa l'applicazione del principio del c.d. consolidamento al titolo autorizzatorio oramai rilasciato dal Commissario ad acta esulando tale questione dall'odierno giudizio, il Collegio deve prendere atto della sopraindicata eccezione di giudicato esterno che preclude ogni ulteriore esame delle censure dedotte.
11. In conclusione l'appello deve essere respinto. Tuttavia, la peculiarità della fattispecie esaminata motiva la integrale compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Note
La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. n. 738/2020.