Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 10 febbraio 2025, n. 1029

Presidente: Forlenza - Estensore: Frigida

FATTO E DIRITTO

1. I signori Gaspare B. e Maria Angela V. sono proprietari di un fabbricato sito nel Comune di Pietrasanta, realizzato in forza della denuncia d'inizio attività prot. n. 2423 del 22 giugno 2004 tramite una ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione dell'abitazione preesistente, con edificazione di scantinato e rialzamento del sottotetto ad uso abitativo, nonché sulla base del permesso di costruire n. 133 del 23 settembre 2005 avente ad oggetto una variante alla suddetta denuncia caratterizzata da ampliamento e modifiche interne ed esterne.

2. In accoglimento di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica promosso dal signor Andrea F., proprietario dell'area confinante, il permesso di costruire venne annullato con d.P.R. n. 4523 dell'8 gennaio 2010 (sulla base del parere n. 5554 del 15 settembre 2009 della III sezione del Consiglio di Stato), in quanto l'intervento realizzato non presupponeva la ristrutturazione dell'immobile, bensì la demolizione e la ricostruzione, con la conseguenza che la normativa in materia di ampliamento non poteva trovare applicazione.

3. In assenza di demolizione spontanea della costruzione, il Comune di Pietrasanta emanò un'ordinanza di demolizione in data 31 gennaio 2011.

4. Avverso tale provvedimento repressivo il signor B. propose ricorso (n. 668 del 2011) dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana.

5. Con ricorso n. 4396 del 2011 Andrea F. veicolò ricorso per l'ottemperanza del d.P.R. dell'8 gennaio 2010, accolto con sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI, n. 4142 del 6 agosto 2013; con ordinanza della medesima sezione n. 463 del 29 gennaio 2014 l'esecuzione del d.P.R. venne poi sospesa fino alla definizione del merito del giudizio da parte del T.A.R.

6. Con sentenza n. 385 del 10 marzo 2015 il T.A.R. per la Toscana accolse il ricorso n. 668 del 2011, reputando fondate alcune delle doglianze del ricorrente.

7. Il signor F. propose appello (n. 7405 del 2015) dinanzi al Consiglio di Stato contro la suddetta pronuncia.

7.1. Il signor B. propose appello incidentale.

8. Con sentenza n. 3764 del 4 giugno 2019, il Consiglio di Stato, sezione VI, ha respinto l'appello principale e ha accolto parzialmente quello incidentale, confermando, per tal via, l'annullamento dell'ordinanza di demolizione, fatto salvo tuttavia il potere del Comune di riprovvedere alla luce delle coordinate espresse dal giudice amministrativo.

9. Il Comune di Pietrasanta ha riesercitato il potere in data 18 marzo 2022, adottando una nuova ordinanza di demolizione.

10. Avverso tale nuovo provvedimento i signori B. e V. hanno proposto ricorso (n. 485 del 2022) dinanzi al T.A.R. per la Toscana, il quale, con sentenza, n. 224 del 28 febbraio 2023 lo ha accolto, precisando che «il Comune di Pietrasanta, in esecuzione della presente sentenza e in conformità al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 3764/2019, rinnoverà il procedimento per la verifica della possibilità di assentire o meno gli interventi realizzati sull'immobile di proprietà dei signori V. B. anche in ragione delle previsioni del "piano casa" regionale , in contraddittorio con gli stessi ricorrenti e con il controinteressato».

11. In data 16 marzo 2023 il Comune di Pietrasanta ha inviato ai signori B. e V. la comunicazione prot. n. 17311/2023 di avvio del procedimento per l'irrogazione della sanzione pecuniaria, rappresentando che l'applicazione della legge regionale della Toscana n. 24/2009 (cosiddetto "piano casa") era preclusa per le motivazioni già esplicitate nel preavviso di rigetto prot. n. 67466 del 1° dicembre 2022, relativo all'istanza di sanatori a presentata inizialmente dagli interessati in data 2 novembre 2022.

11.1. In data 9 novembre 2023 gli interessati hanno presentato all'amministrazione comunale una memoria, sostenendo che, ai fini della convalida dei titoli annullati a seguito di ricorso straordinario, il Comune avrebbe potuto prendere in considerazione non solo il "piano casa" del 2009, bensì qualsivoglia altra normativa urbanistica ed edilizia sopravvenuta e idonea a sanare gli interventi realizzati sull'immobile.

11.2. In data 7 maggio 2024 il Comune di Pietrasanta ha comunicato agli interessati che in base alla sentenza del Consiglio di Stato n. 3764/2019 l'ente locale può applicare le previsioni di cui al "piano casa" del 2009, essendo conseguentemente necessario verificare se l'opera realizzata poteva essere realizzata nel 2009 mediante detta normativa e specificamente se essa consenta l'ampliamento orizzontale sul fabbricato demolito e ricostruito con sopraelevazione. L'amministrazione ha altresì disatteso le prospettazioni inerenti all'asserita possibilità di convalidare pienamente i titoli annullati, evitando in tal modo l'applicazione della sanzione pecuniaria, in quanto ipotesi non fondatamente sostenibile alla luce delle sentenze del Consiglio di Stato n. 3764/2019 e del T.A.R. per la Toscana n. 224/2023.

12. Con ricorso per ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a. ritualmente notificato e depositato - rispettivamente in data 8 luglio 2024 e in data 19 luglio - i signori B. e V. hanno chiesto chiarimenti circa le modalità di ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 3764/2019.

In particolare, per evitare che il Comune adotti un provvedimento ad essi sfavorevole, i ricorrenti hanno chiesto di chiarire «se, come ritenuto dai ricorrenti, la sentenza (...) n. 3764/2019 abbia inteso ammettere la possibilità del Comune di ricorrere a qualsiasi normativa urbanistico edilizia sopravvenuta ai titoli annullati - e non solo al Piano Casa del 2009 - per provare a "convalidare" oggi per allora detti titoli», anche in considerazione di quanto previsto all'art. 38 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nonché di chiarire, «per l'ipotesi residuale in cui si dovesse ritenere utilizzabile solo il Piano Casa 2009», che tale normativa consenta di «regolarizzare un ampliamento del 35% e non solo del 20% come ritenuto dal Comune nella comunicazione dei motivi ostativi».

13. Il signor F. si è costituito in giudizio, eccependo l'inammissibilità del ricorso e comunque la sua infondatezza.

14. Il Comune di Pietrasanta, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

15. In vista dell'udienza di discussione i ricorrenti hanno depositato documenti e memoria di replica e il resistente ha depositato documenti, memoria e memoria di replica, con cui le parti hanno illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

In particolare il resistente ha tra l'altro dedotto che il ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. sarebbe inammissibile in quanto proposto da parte diversa dalla pubblica amministrazione e comunque destinataria degli effetti favorevoli della sentenza ottemperanda e i ricorrenti hanno replicato sul punto sostenendo che tutte le parti del giudizio di cognizione potrebbero utilizzare detto strumento processuale.

16. La causa è stata trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 14 gennaio 2025.

17. Il ricorso è inammissibile alla stregua delle seguenti considerazioni.

18. Va premesso che il ricorso previsto dell'art. 112, comma 5, del codice del processo amministrativo, proponibile «al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza», non presenta caratteristiche che consentano di ricondurlo, in senso sostanziale, nel novero delle azioni di ottemperanza (cfr. C.d.S., Ad. plen., sentenza 15 gennaio 2013, n. 2), siccome avente natura giuridica differente, non potendo, invero, essere qualificato quale strumento di attuazione del comando giudiziale ai sensi dell'art. 112, comma 2, c.p.a., né come mera azione esecutiva in senso stretto ai sensi dell'art. 112, comma 3, del medesimo codice.

A ben vedere, siffatto strumento non è neanche una domanda giudiziale diretta a chiedere un bene della vita, bensì rappresenta una mera istanza proposta con le forme del ricorso.

Essa è proponibile dalla parte soccombente nel giudizio di cognizione, atteso che la parte vittoriosa non ha necessità di chiedere chiarimenti circa le modalità di ottemperanza, ma, in caso di non esecuzione o di non corretta esecuzione, può agire direttamente con ricorso ex art. 112, commi 2 e 3, c.p.a.

Alteris verbis, se la parte vittoriosa reputa che l'amministrazione potrà ipoteticamente eseguire incongruamente il dictum giudiziale dovrà semplicemente attendere l'evolversi dell'azione amministrativa e poi verificarne la coerenza con la pronuncia di cognizione. In caso negativo (esecuzione non conforme per violazione o elusione) ovvero in caso di totale inerzia potrà proporre un ordinario ricorso per l'ottemperanza.

In sostanza, il ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. è una richiesta diretta al chiarimento dell'esatto contenuto conformativo della statuizione giurisdizionale, che un soggetto (sovente, ma non necessariamente, la pubblica amministrazione, potendo ricorrervi anche la parte soccombente privata o, ex art. 114 c.p.a., il commissario ad acta già in precedenza officiato) è tenuto ad eseguire per intervenuta soccombenza nel giudizio di cognizione; pertanto, essa non può trasformarsi in un mezzo utilizzabile dal soggetto vittorioso per anticipare e neutralizzare ipotetiche future erronee esecuzioni da parte del soccombente, il quale è l'unico soggetto deputato a valutare se chiedere chiarimenti relativi ad un'attività che esso solo deve svolgere.

Ne discende che l'effetto conformativo derivante frequentemente dalla sequenza di pronunce rese all'esito del giudizio di cognizione e del giudizio di ottemperanza non può essere anticipato (peraltro in via ipotetica) in assenza di un'effettiva inottemperanza, pena un'indebita alterazione dello schema strutturale, logico e cronologico divisato dal legislatore.

Per completezza, va evidenziato che la richiesta di chiarimenti presuppone elementi di dubbio o di non immediata chiarezza nella sentenza ottemperanda e deve essere diretta ad ottenere precisazioni sulle concrete modalità della sua esecuzione, senza che possano essere introdotte ragioni di doglianza volte a modificare o integrare l'oggetto delle statuizioni rese, con l'unica eccezione della statuizione relativa alla penalità di mora contenuta in una precedente sentenza d'ottemperanza, ove siano comprovate sopravvenienze fattuali o giuridiche che dimostrino, in concreto, la manifesta iniquità in tutto o in parte della sua applicazione (cfr. C.d.S., Ad. plen., sentenza 9 maggio 2019, n. 7, emessa in relazione a un ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. proposto dall'amministrazione soccombente).

18.1. Tanto precisato, si osserva che nel caso di specie il ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. è stato proposto dalla parte vittoriosa nel giudizio sfociato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 3764/2019, oggetto della richiesta di chiarimenti.

Pertanto nel caso di specie il Collegio - pur non ignorando le ragioni fattuali che hanno indotto i ricorrenti a tentare una definizione anticipata dell'annosa vicenda sostanziale - rileva che la parte ricorrente, siccome non soccombente nel giudizio di cognizione, non è legittimata a utilizzare lo strumento processuale prescelto, il che assorbe ogni ulteriore questione d'inammissibilità, compresi quello oggettivo relativo alla sussistenza di un'effettiva presenza di elementi d'incertezza nel versante conformativo della sentenza n. 3764/2019 e quello soggettivo inerente alla possibilità che i chiarimenti vengano chiesti da soggetti diversi dalla pubblica amministrazione.

Sotto tale ultimo aspetto va in ogni caso ribadito che il requisito soggettivo indefettibile per un'ammissibile proposizione del ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. è la soccombenza, a prescindere dalla qualificazione giuridica e dal ruolo ricoperto dalla parte ricorrente nella vicenda sostanziale.

19. In conclusione il ricorso per ottemperanza va dichiarato inammissibile.

20. La peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra le parti degli onorari e delle spese processuali del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 5906 del 2024, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa tra le parti gli onorari e le spese processuali del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto CdS, sez. VI, sent. n. 3764/2019.