Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione V-quater
Sentenza 21 febbraio 2025, n. 3892

Presidente: Arzillo - Estensore: Petroni

1. Con l'atto introduttivo del presente giudizio - notificato al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (di seguito "MAECI") il 18 novembre 2024 e depositato in segreteria il 2 dicembre 2024 - le ricorrenti hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe, riguardanti l'impegno e l'erogazione, da parte del MAECI, di una somma di denaro in favore dell'Organizzazione internazionale per le migrazioni (di seguito anche "OIM"), finalizzata alla realizzazione dell'intervento denominato "Multisectoral support for vulnerable migrants in Libya", che consiste, in parte, nella realizzazione di un programma di assistenza al rimpatrio volontario dei migranti presenti nel territorio libico.

2. Costituitasi in giudizio, l'Amministrazione resistente ha eccepito il difetto di legittimazione ed interesse a ricorrere in capo alle ricorrenti e, nel merito, l'infondatezza del ricorso.

3. All'udienza camerale dell'8 gennaio 2025, fissata per la trattazione della domanda cautelare, è stata indicata alle parti - ai sensi dell'art. 73, u.c., c.p.a. - la questione rilevata d'ufficio «della possibile inammissibilità del ricorso per omessa notificazione del ricorso all'Organizzazione internazionale per le migrazioni e per difetto assoluto di giurisdizione del giudice nazionale».

4. In data 14 febbraio 2025, le ricorrenti hanno depositato articolata memoria sulle suddette tematiche.

Hanno anzitutto negato che l'OIM rivesta la qualifica di controinteressata, in quanto il ricorso «non persegue l'obiettivo di ridurre il finanziamento» ad essa erogato, «bensì è tesa ad ottenere un diverso uso di tali somme», «spostando il finanziamento» sulle ulteriori attività, già previste dal progetto, diverse da quelle dirette a realizzare il rimpatrio volontario dei migranti in Libia.

Solo di queste ultime, infatti, le ricorrenti deducono l'illegittimità, in quanto, nella loro prospettazione, in estrema sintesi, verrebbero poste in essere in violazione del principio di non-respingimento, posto a tutela di coloro che vantano lo status di rifugiato.

In proposito hanno inoltre evidenziato che: (i) in precedenti analoghi giudizi che hanno riguardato finanziamenti erogati dallo Stato italiano all'OIM, quest'ultima non è mai stata evocata in giudizio, senza che si sia giunti a dichiarare l'inammissibilità dei ricorsi con cui tali giudizi sono stati introdotti; (ii) il MAECI ha depositato agli atti processuali una relazione dell'OIM sui fatti di causa, che non contiene alcuna doglianza circa la sua mancata evocazione in giudizio.

Inoltre, secondo le ricorrenti, non vi sarebbe alcun problema di giurisdizione, considerato che il giudizio è diretto a sindacare «la legittimità del finanziamento del progetto per la parte relativa ai rimpatri assistiti», alla luce della normativa internazionale ed interna e degli accordi che regolano il "Fondo per interventi straordinari volti a rilanciare il dialogo e la cooperazione con i Paesi africani e con altri Paesi d'importanza prioritaria per i movimenti migratori", istituito dall'art. 1, comma 621, della l. 11 dicembre 2016, n. 232, da cui il finanziamento in questione è stato tratto.

Un simile sindacato sarebbe possibile anche rispetto ad un'organizzazione internazionale, poiché essa, per un verso, sarebbe soggetta alla disciplina suddetta e, per altro verso, agirebbe in questo ambito iure privatorum, non iure imperii.

5. All'udienza camerale del 18 febbraio 2025, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'art. 60 c.p.a.

6. Tutto ciò premesso, ritiene il Collegio che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile a causa della sua mancata notificazione all'Organizzazione Internazionale per le Migrazioni.

7. Ed invero, non può seriamente discutersi della qualità di controinteressata dell'OIM, sussistendo, rispetto ad essa, i due requisiti a tal fine necessari.

Per quanto concerne il requisito di ordine formale, l'OIM è espressamente indicata quale beneficiaria del finanziamento nel decreto n. 4100/29 del 13 giugno 2024, oltre ad essere parte dell'intesa tecnica del 13 giugno 2024, ove vengono specificate le attività che l'OIM deve svolgere con le somme messe a sua disposizione, tra le quali è inclusa anche quella di assistenza ai rimpatri volontari.

Per quanto concerne il requisito di ordine sostanziale, i provvedimenti impugnati attribuiscono all'OIM una utilità specifica, consistente nell'erogazione di una somma di denaro in suo favore, da destinare a diversi ambiti progettuali, tra cui anche quello dell'assistenza ai rimpatri volontari.

8. Contrariamente a quanto dedotto dalle ricorrenti, anche la richiesta rimodulazione dei fondi da destinare ai diversi progetti - con esclusione delle attività di assistenza ai rimpatri volontari - costituirebbe una invasione della sfera giuridica dell'ente tale da arrecare ad esso un possibile pregiudizio, quantomeno in termini di necessaria rinegoziazione dell'intesa con il MAECI e conseguente riorganizzazione delle attività programmate.

D'altra parte, la domanda giudiziale proposta dalle ricorrenti va ad incidere sul contenuto di una intesa a cui ha partecipato l'OIM, di talché alle eventuali modifiche di essa non potrebbe pervenirsi in assenza della partecipazione della predetta organizzazione al relativo giudizio.

9. Tale conclusione non è messa in discussione dal fatto che l'OIM è stata informalmente messa a conoscenza della pendenza del processo e, in una "nota tecnica" trasmessa al MAECI, non si è lamentata della sua mancata evocazione in giudizio; né, d'altra parte, assume rilievo il fatto che in precedenti giudizi la questione non è stata affrontata, considerata la loro diversità ed autonomia rispetto al presente giudizio.

10. Ferma, dunque, la qualifica di controinteressata dell'OIM, occorre ricordare che l'art. 41, comma 2, c.p.a. stabilisce che «qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge».

Il Consiglio di Stato, in proposito, ha avuto modo di chiarire che «se ci sono controinteressati almeno uno di essi deve essere chiamato in giudizio prima del deposito dell'atto introduttivo e della instaurazione del processo, salva la facoltà di integrare dopo il contraddittorio nei confronti degli altri soggetti interessati a contraddire». Dunque, «la mancata notifica del ricorso ad almeno un controinteressato rende il ricorso inammissibile» ed «è insuscettibile di sanatoria» (C.d.S., Sez. IV, 27 gennaio 2015, n. 360; più recentemente C.d.S., Sez. VII, 6 luglio 2023, n. 6607).

11. Posto, allora, che nel caso di specie il ricorso introduttivo è stato notificato unicamente all'Amministrazione resistente e poi depositato nella segreteria del giudice e che l'organizzazione controinteressata non è stata evocata in giudizio, il Collegio, alla luce della richiamata giurisprudenza, non può che dichiarare l'inammissibilità del ricorso.

12. Tutte le altre questioni pregiudiziali restano assorbite, considerato anche, con particolare riferimento a quella attinente al possibile difetto assoluto di giurisdizione del giudice adito, che un suo eventuale accoglimento sarebbe comunque idoneo a chiudere definitivamente la causa e, dunque, a giungere ad un esito che si pone in rapporto di sostanziale indifferenza rispetto alla decisione nel caso di specie adottata.

13. La decisione in rito giustifica l'integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.