Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 1° aprile 2025, n. 2729

Presidente: Neri - Estensore: Marotta

1. Il Comune di Agropoli ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.A.R. Campania - Sezione staccata di Salerno ha accolto il ricorso di primo grado proposto dal signor C. Romolo per l'annullamento dei seguenti atti:

- della deliberazione di G.c. n. 222 del 21 agosto 2017, avente ad oggetto "Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.) - Esame delle osservazioni sul piano adottato con deliberazione n. 102 del 06.04.2017 come rettificata con atto n. 120 del 13.04.2017", nella parte in cui sono state rigettate le osservazioni formulate dal signor C. sulla proposta di P.U.C. (presentate, ai sensi dell'art. 7 del regolamento regionale n. 5/2011, in data 15 giugno 2017);

- della nota prot. n. 024049 del 16 agosto 2017, recante "Relazione illustrativa della valutazione delle osservazioni al Piano Urbanistico Comunale di Agropoli", nella parte in cui le predette osservazioni sono state ritenute "non accoglibili";

- ove e per quanto occorra, della delibera di G.c. n. 102 del 6 aprile 2017, avente ad oggetto "Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.) corredato di Rapporto Ambientale, Sintesi non tecnica, Valutazione di Incidenza e Piani Settore - Adozione", nella parte in cui l'area di proprietà del signor C. Romolo era stata ricompresa in zona agricola "E2".

Il giudice di primo grado ha condannato il Comune di Agropoli al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in euro 2.500,00, oltre accessori.

2. L'Amministrazione comunale appellante ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

2.1. Con il primo motivo ha dedotto: error in judicando; error in procedendo; errore di fatto; violazione di legge (art. 3 regolamento regionale della Campania n. 5/2011).

L'Amministrazione appellante contesta la sentenza impugnata, anzitutto, in rito, avendo il giudice di primo grado ritenuto ammissibile l'impugnativa di un atto endoprocedimentale (la deliberazione di G.c. n. 222 del 21 agosto 2017, con la quale erano state esaminate e respinte le osservazioni formulate dal signor C.) e ricevibile l'impugnativa di un atto deliberativo impugnato tardivamente (la deliberazione di G.c. n. 102 del 6 aprile 2017, di adozione del piano urbanistico comunale, contestato dal ricorrente in primo grado nella parte in cui un'area di sua proprietà era stata ricompresa in zona agricola "E2"); in relazione a tale ultimo profilo, il Comune di Agropoli ha evidenziato che il ricorso di primo grado è stato notificato solo in data 15 novembre 2017.

A sostegno di quanto dedotto, richiama alcune pronunce giurisprudenziali.

L'Amministrazione appellante sostiene che sarebbe inconferente il richiamo (contenuto nella sentenza di primo grado) alla giurisprudenza in tema di c.d. "effetti caducanti" dell'annullamento in sede giurisdizionale della deliberazione di adozione del P.U.C., rispetto alla delibera consiliare di approvazione (del piano), in quanto la giurisprudenza richiamata dal giudice di primo grado si riferisce alle ipotesi di tempestiva impugnazione della delibera di adozione del P.U.C., il cui annullamento travolge anche la delibera di approvazione del piano (c.d. effetto caducante e non meramente viziante).

Né a diverse conclusioni si potrebbe pervenire in considerazione del fatto che la delibera di adozione del P.U.C. è stata impugnata unitamente alla deliberazione di G.c. n. 222 del 21 agosto 2017, con la quale sono state esaminate e respinte le osservazioni formulate in sede procedimentale dal signor C., essendo quest'ultima deliberazione un atto di natura endoprocedimentale e quindi privo di autonoma portata lesiva.

2.2. Con il secondo motivo di gravame, l'Amministrazione appellante deduce: error in judicando; error in procedendo; errore di fatto violazione di legge (art. 3 regolamento regionale n. 5/2011).

L'Amministrazione appellante contesta la fondatezza della censura relativa al dedotto difetto di motivazione della decisione di respingere le osservazioni formulate dal signor C.

Evidenzia che la "zonizzazione", in sede di pianificazione urbanistica, rientra in un tipico esercizio di discrezionalità tecnica (di governo del territorio), censurabile solo per vizi di illogicità manifesta o travisamento.

Le osservazioni sul piano adottato, infatti, costituiscono meri apporti collaborativi e, pertanto, non danno luogo a peculiari aspettative; il loro rigetto, non esige, pertanto, alcuna analitica motivazione, essendo sufficiente che le osservazioni siano state esaminate dalla Amministrazione e confrontate con gli interessi generali, radicati nello strumento pianificatorio.

Il Comune di Agropoli avrebbe congruamente esposto le ragioni di rigetto delle osservazioni, rappresentando che la modifica di una zona agricola in zona residenziale avrebbe avuto ricadute significative sulla struttura del piano, stravolgendone l'impostazione e rendendo necessaria una rielaborazione sostanziale del piano.

Né a diverse conclusioni si potrebbe pervenire per il mero richiamo ai provvedimenti del commissario ad acta (nn. 39 e 52/1991) di autorizzazione alla lottizzazione, per sostenere un presunto legittimo affidamento del privato, con conseguente obbligo di motivazione rafforzata.

Le determinazioni di approvazione della lottizzazione C. risalgono al 1991 e, dunque, sarebbero irrimediabilmente scadute, essendo decorso il termine decennale (di validità); tali provvedimenti, dunque, sarebbero inefficaci e, pertanto, non sarebbero idonei a vincolare il Comune, nelle scelte di pianificazione urbanistica, neanche sotto il profilo di radicare uno specifico obbligo di motivazione rafforzata.

Analoghe considerazioni vengono dedotte con riguardo alla deliberazione del commissario straordinario n. 26/2007, che ha inserito la lottizzazione nell'adottando P.R.G., essendo stata assunta in forza di autorizzazioni alla lottizzazione (nn. 39 e 52/1991), che sono ormai decadute e prive di effetti.

In conclusione, l'Amministrazione appellante ribadisce la propria piena discrezionalità in materia di pianificazione urbanistica, (discrezionalità) che non poteva considerarsi limitata dai piani di lottizzazione precedentemente approvati, essendo essi ormai scaduti.

3. Si sono costituiti in giudizio i signori C. Consuelo e C. Silvio, nella dichiarata qualità di eredi di C. Romolo (ricorrente in primo grado), contestando le deduzioni di parte appellante, in quanto la deliberazione di adozione del P.U.C. è stata impugnata e ne è stata dedotta la nullità per violazione/elusione del giudicato; hanno evidenziato che il piano di lottizzazione non è scaduto per effetto delle ripetute proroghe disposte dal legislatore (art. 30, comma 3-bis, d.l. n. 69/2013; art. 10, comma 4-bis, d.l. n. 76/2020; art. 10-septies d.l. n. 21/2022).

4. Alla camera di consiglio dell'1 giugno 2023, fissata per la delibazione della istanza cautelare, il difensore della Amministrazione appellante, con dichiarazione a verbale, ha dichiarato di rinunciare alla predetta istanza, sulla base dell'impegno della controparte a non chiedere l'esecuzione della sentenza fino alla definizione nel merito del grado di appello.

5. Alla udienza pubblica del 7 dicembre 2023, su richiesta di rinvio degli appellati, cui l'Amministrazione appellante ha dichiarato di aderire, la trattazione della causa è stata rinviata.

6. Con memoria depositata in data 4 novembre 2024 il Comune di Agropoli ha insistito per l'accoglimento dell'appello, evidenziando quanto segue:

a) il ricorso introduttivo del giudizio aveva ad oggetto la delibera n. 222/2017, con la quale la Giunta comunale ha esaminato le osservazioni formulate dai soggetti interessati in sede procedimentale; la predetta deliberazione, avendo valenza endoprocedimentale, sarebbe inidonea a produrre effetti lesivi; la deliberazione di approvazione definitiva del P.U.C. non è stata impugnata dal signor C.;

b) sarebbe inconferente il richiamo alla giurisprudenza in tema di c.d. effetti caducanti dell'annullamento giurisdizionale della delibera di adozione del P.U.C., rispetto alla delibera consiliare di approvazione del piano), in quanto la deliberazione di adozione del piano è stata impugnata tardivamente;

c) non avrebbe rilevanza, per sottrarsi alla declaratoria di irricevibilità, per tardività, della impugnativa della deliberazione di adozione del P.U.C., la considerazione secondo la quale la delibera di adozione del P.U.C. era stata contestata per violazione/elusione del giudicato (in relazione a precedenti decisioni del T.A.R. intervenute sulla proprietà C.); l'azione di nullità per violazione o elusione di giudicato si propone con giudizio di ottemperanza, ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.; la domanda giudiziale proposta nel caso di specie aveva carattere impugnatorio, avendo riguardato l'annullamento e non la declaratoria di nullità della delibera di G.m. n. 102/2017 di adozione del P.U.C.; detto ricorso non avrebbe avuto nemmeno i requisiti di forma per la proposizione dell'azione di ottemperanza, non essendo stato notificato al Comune di Agropoli nel domicilio eletto, di volta in volta, nei giudizi conclusi con le decisioni del T.A.R., in relazione alle quali si deduce la violazione/elusione del giudicato; in ogni caso, il giudice di primo grado non ha convertito il giudizio impugnatorio in giudizio di ottemperanza, con la conseguenza che sarebbe precluso, in sede di appello, l'esame di profili di nullità della delibera di adozione del P.U.C. per violazione del giudicato;

d) nel caso di specie, comunque, non sussisterebbe alcun profilo di nullità della delibera di adozione del P.U.C.; le precedenti decisioni del T.A.R. (richiamate dalle controparti) sono state rese sul presupposto della perdurante validità ed efficacia dei provvedimenti commissariali nn. 39/1991 e 52/1991 di autorizzazione alla lottizzazione dell'area controversa; le determinazioni di approvazione della lottizzazione relativa alla proprietà C. risalgono al 1991 e, dunque, sarebbero irrimediabilmente scadute, essendo decorso il termine decennale (di validità); una volta divenute inefficaci le deliberazioni commissariali, sarebbe venuto meno anche qualsiasi effetto conformativo delle decisioni del T.A.R. che si sono fondate proprio su tali deliberazioni;

e) il giudice di primo grado, con la sentenza impugnata, non ha annullato la delibera di adozione del P.U.C., limitandosi a rimuovere dal mondo giuridico solo la deliberazione di esame delle osservazioni formulate in sede procedimentale.

Infine, il Comune di Agropoli ha ribadito che la "zonizzazione", in sede di pianificazione urbanistica, rientra in un tipico esercizio di discrezionalità tecnica (di governo del territorio), censurabile solo per vizi di illogicità manifesta o travisamento; le osservazioni sul piano adottato costituiscono meri apporti collaborativi e il loro rigetto, non richiede alcuna analitica motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali, radicati nello strumento pianificatorio.

7. Con memoria di replica depositata in data 14 novembre 2024, i signori C. ha dedotto quanto segue:

a) hanno evidenziato che con il ricorso introduttivo del giudizio era stata impugnata anche la delibera di G.c. n. 102 del 6 aprile 2017 di adozione del piano urbanistico comunale; nel giudizio di primo grado non sarebbe stata sollevata alcuna eccezione (di irricevibilità, per tardività) della relativa domanda;

b) hanno contestato la necessità di proporre l'azione di nullità mediante un giudizio di ottemperanza ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a., evidenziando che l'azione di nullità del provvedimento per violazione dell'art. 21-septies l. n. 241/1990 è domanda diversa da quella esperita nell'ambito del giudizio di ottemperanza ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.; in questo caso, il termine decadenziale di cui all'art. 31, comma 4, c.p.a. sarebbe stato puntualmente rispettato;

c) hanno richiamato l'orientamento giurisprudenziale in ordine all'effetto caducante (rispetto alla deliberazione di approvazione del P.U.C.) dell'annullamento della deliberazione di adozione del P.U.C.; a loro giudizio, alle medesime conclusioni si dovrebbe pervenire anche a voler considerare l'impugnativa della sola delibera di rigetto delle osservazioni, trattandosi di un atto che assume autonoma portata nell'ambito del procedimento di approvazione del P.U.C. e che incide sul procedimento di approvazione definitiva del piano;

d) con riguardo ai profili di nullità della delibera di adozione del P.U.C., hanno evidenziato che i piani attuativi, ai sensi dell'art. 16 della l. 1150/1942, hanno efficacia decennale; detto termine è stato prorogato ex lege dall'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69/2013, come convertito con l. n. 98/2013, dall'art. 10, comma 4-bis, del d.l. n. 76/2020, convertito in l. n. 120/2020 e dall'art. 10-septies del d.l. n. 21/2022, come convertito dalla l. n. 51 del 20 maggio 2022; in altri termini, il termine di validità decennale del piano di lottizzazione (previsto dall'art. 16 della l. n. 1150/1942), scaduto il 3 maggio 2017, sarebbe stato ulteriormente prorogato ex lege, per effetto delle disposizioni normative sopra richiamate;

e) hanno richiamato le decisioni che hanno preceduto il presente contenzioso, rappresentando il loro affidamento alla qualificazione urbanistica dell'area in questione, con conseguente obbligo di puntuale motivazione da parte della P.A.

8. All'udienza pubblica del 5 dicembre 2024, sulle conclusioni delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. L'appello è fondato e va accolto.

9.1. Merita di essere condivisa la censura dedotta nel primo motivo di appello, avente carattere assorbente.

9.2. Ritiene il Collegio di dover partire dalla decisione dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 9 marzo 1983, n. 1, nella quale sono state fissate le seguenti coordinate ermeneutiche:

a) l'approvazione del piano regolatore dà vita ad un atto formalmente e sostanzialmente diverso da quello di adozione del piano (diverso per l'efficacia giuridica, per l'autorità emanante, per l'esercizio di un'autonomia e piena discrezionalità): ciò comporta che contro di esso deve ammettersi piena tutela mediante una facoltà d'impugnazione altrettanto piena, senza altro limite che quello dell'eventuale giudicato formatosi sulla precedente delibera di adozione;

b) è impugnabile la delibera comunale di adozione di un piano regolatore, in relazione ai vincoli concreti che da esso immediatamente derivano per le proprietà dei singoli; la mancata impugnazione rende inoppugnabile la successiva e consequenziale applicazione di misure di salvaguardia, ma non preclude l'impugnazione del piano regolatore una volta intervenuta l'approvazione regionale;

c) la delibera comunale di adozione del piano regolatore generale è, contemporaneamente, atto dotato di efficacia esterna lesiva propria e atto interno di un procedimento ancora in corso, il quale si definisce solo attraverso il provvedimento regionale di approvazione: pertanto essa è immediatamente impugnabile solo in relazione al primo aspetto, mentre deve escludersi che una mancata o comunque non utile impugnazione della parte immediatamente lesiva dal piano adottato sia idonea a limitare le possibilità di tutela in ordine agli effetti lesivi conseguenti al successivo provvedimento di approvazione;

d) il provvedimento di adozione del piano regolatore generale, nella misura in cui è suscettibile di applicazione (mediante le misure di salvaguardia o negli altri modi consentiti dalla legge) è immediatamente lesivo e dunque suscettibile di diretta e autonoma impugnazione nello stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò è tradizionalmente ammesso per il provvedimento di approvazione: sono dunque direttamente impugnabili, del piano adottato, tutte le prescrizioni che tali sarebbero ritenute nel piano approvato, secondo i principi comunemente accettati; mentre saranno impugnabili solo congiuntamente agli atti applicativi quelle altre prescrizioni che, anche se appartenenti ad un piano approvato, non sarebbero ritenute direttamente impugnabili.

Nella successiva evoluzione giurisprudenziale è stato ripetutamente evidenziato (anche da parte di questa Sezione) che l'atto di adozione del piano regolatore può essere autonomamente impugnato, ove immediatamente lesivo della posizione giudica soggettiva del ricorrente, e che l'omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l'improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l'eventuale annullamento di quest'ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione, per la parte in cui la delibera di approvazione abbia confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e oggetto di impugnativa (C.d.S., Sez. IV, 24 aprile 2023, n. 4130; Sez. II, 20 gennaio 2020, n. 456; Sez. IV, 14 luglio 2014, n. 3654; 15 febbraio 2013, n. 921).

9.3. Orbene, con il ricorso di primo grado, notificato al Comune di Agropoli in data 15-17 novembre 2017, il signor C. Romolo (dante causa degli odierni appellati) ha proposto con il rito ordinario la domanda giudiziale di annullamento della deliberazione di Giunta comunale n. 222 del 21 agosto 2017, con la quale erano state respinte le osservazioni formulate dal signor C. in ordine al piano adottato e "ove e per quanto occorra" della deliberazione di G.c. n. 102 del 6 aprile 2017 di adozione del P.U.C.

Per pacifica giurisprudenza amministrativa, nel sistema della legislazione urbanistica statale e in quello regionale, i soli atti del procedimento di formazione del P.R.G. dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale di adozione e il provvedimento regionale di approvazione e non, invece, l'atto, con cui il Comune controdeduce alle osservazioni, proponendone alternativamente il rigetto o l'accoglimento, totale o parziale, trattandosi di atto privo di contenuto provvedimentale, che assolve ad una mera funzione endoprocedimentale, ad un tempo consultiva e propositiva nei confronti della Regione, cui compete la pronunzia definitiva sulle osservazioni in sede di approvazione del piano e ciò anche quando nuove determinazioni siano state assunte in tale fase, quale risultato dell'esame delle osservazioni presentate, essendo le stesse idonee ad acquisire contenuto precettivo solo all'esito della loro assunzione nel piano definitivamente approvato dalla Regione (C.d.S., Sez. IV, 8 agosto 2008, n. 3925); in altri termini, la delibera comunale di esame delle controdeduzioni del privato alla delibera di adozione di variante di piano regolatore non è autonomamente impugnabile, trattandosi di atto endoprocedimentale (cfr. C.d.S., Sez. IV, 21 agosto 2009, n. 5002).

9.4. Sulle base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, dalle quali il Collegio non ravvisa motivo di discostarsi, la domanda di annullamento della deliberazione di Giunta comunale n. 222 del 21 agosto 2017 (avente ad oggetto l'esame delle osservazioni formulate sul piano urbanistico adottato) deve essere dichiarata inammissibile, per difetto di interesse, concernendo un atto di natura endoprocedimentale, privo di rilevanza esterna e non autonomamente impugnabile.

9.5. L'impugnativa della deliberazione di G.c. n. 102 del 6 aprile 2017 di adozione del P.U.C. è irricevibile, per tardività, in quanto proposta oltre il termine decadenziale previsto per la domanda di annullamento; la tardività può essere rilevata anche d'ufficio dal giudice di appello (cfr. C.d.S., Ad. plen., n. 4/2018).

9.6. Anche volendo riqualificare l'impugnativa della deliberazione di G.c. n. 102/2017 come domanda di nullità, per violazione/elusione del giudicato, essa sarebbe comunque inammissibile, non ricorrendone sul piano sostanziale i presupposti.

Nei primi due motivi del ricorso introduttivo del giudizio (sub A), il ricorrente deduce violazione del giudicato, richiamando alcune sentenze del T.A.R. Campania - Sezione staccata di Salerno (sentenze nn. 405/93, 703/98, 704/2003, 707/2003 e n. 1967/2006) e sostenendo che il giudice amministrativo avrebbe riconosciuto "definitivamente" al ricorrente lo jus aedificandi (motivo 1, pag. 7 del ricorso di primo grado) e un "vero e proprio diritto ad edificare" (motivo n. 2, pag. 8 del ricorso di primo grado).

Orbene, nell'ultima delle sentenze richiamate (ossia, nella sentenza n. 1967/2006), il T.A.R. Campania - Sezione staccata di Salerno ha annullato, essenzialmente per difetto di motivazione, la delibera del Consiglio comunale di Agropoli n. 66 del 19 ottobre 2003, nella parte in cui, in sede di adozione del nuovo P.R.G., ha ricompreso alcune aree appartenenti a diversi soggetti (tra cui anche quella del signor C. Romolo) in zona omogenea "E - agricola sottozona E1", non avendo il Comune di Agropoli articolato una congrua motivazione in ordine all'inserimento dell'area di proprietà dei ricorrenti in zona agricola; nella predetta sentenza non viene individuato il contenuto dell'obbligo conformativo posto a carico della Amministrazione comunale, essendosi il T.A.R. soffermato sulla necessità di una motivazione puntuale in relazione al legittimo affidamento dei ricorrenti nell'esercizio dello jus aedificandi maturato per effetto delle pronunce giurisdizionali pregresse.

9.7. Tanto premesso, dalle sentenze sopra richiamate non emerge l'obbligo di conferire necessariamente alla area degli odierni appellati capacità edificatoria, con la conseguenza che la deliberazione di adozione del P.U.C. non può considerarsi (nei termini prospettati dal ricorrente) violativa del giudicato, tenendo altresì conto del significativo lasso di tempo intercorso dalle determinazioni commissariali (sopra richiamate) in materia di lottizzazione e del fatto che il piano urbanistico comunale (oggetto del presente contenzioso) è stato adottato sulla base di un quadro normativo modificato (per effetto del regolamento regionale del 4 agosto 2011, n. 5, approvato in attuazione dell'art. 43-bis della l.r. della Campania n. 16/2004 e s.m.i.).

9.8. Ne consegue che le censure relative al difetto di motivazione e all'eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; carenza di motivazione; erroneità sviamento) avrebbero dovuto essere proposte negli ordinari termini decadenziali nei confronti dell'atto deliberativo di adozione del piano urbanistico comunale (che è stato impugnato tardivamente) o nei confronti dell'atto deliberativo di approvazione definitiva del predetto piano (che invece non è stato impugnato).

In altri termini, la facoltà di impugnare l'atto deliberativo di adozione del piano urbanistico comunale, pacificamente riconosciuta dalla giurisprudenza sopra richiamata, essendo stata esercitata tardivamente, non consentiva al ricorrente (in primo grado) di sottrarsi all'onere di impugnare anche l'atto deliberativo di approvazione del piano urbanistico comunale, facendo valere le doglianze che ha inammissibilmente formulato nei confronti dell'atto deliberativo di Giunta comunale di rigetto delle osservazioni formulate in sede procedimentale (non autonomamente impugnabile, in relazione alla sua natura di atto endoprocedimentale).

10. In conclusione, il ricorso in appello deve essere accolto in relazione al primo motivo di gravame (avente natura assorbente) e, in riforma della sentenza impugnata, la domanda di annullamento della deliberazione G.c. n. 222/2017 (di esame delle osservazioni presentate in sede procedimentale) deve essere dichiarata inammissibile, per difetto di interesse (in relazione alla natura endoprocedimentale dell'atto deliberativo impugnato); la domanda di annullamento della deliberazione di G.c. n. 202/2017 (di adozione del piano urbanistico comunale) deve essere dichiarata irricevibile, per tardività.

11. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica nondimeno l'equa compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile, per difetto di interesse, la domanda di annullamento della deliberazione G.c. n. 222/2017 e irricevibile, per tardività, la domanda di annullamento della deliberazione di G.c. n. 102/2017.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 558/2023.