Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 4 giugno 2025, n. 4853

Presidente: Neri - Estensore: Santise

FATTO E DIRITTO

1. Il comune di Rignano sull'Arno ha agito per ottenere l'adempimento delle obbligazioni assunte dalla Cooperativa Rosano s.c.r.l., dalla Cooperativa Abita Rosano s.c.r.l. e dalla Colle s.r.l. con la convenzione urbanistica stipulata il 29 luglio 1998, in forza della quale veniva prevista la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e della variante alla strada provinciale Torri-Volognano, in base ai progetti contenuti nel Piano unitario di intervento "La Mandruzza Bassa", approvato in via definitiva con deliberazione del Consiglio comunale n. 79 del 17 dicembre 1997, nonché la cessione gratuita al Comune delle relative aree.

L'azione proposta dal Comune è stata estesa anche agli acquirenti degli appartamenti realizzati e poi venduti dalle predette società.

Ha aggiunto il Comune che, nel mese di luglio 2016, è intervenuto un accordo transattivo fra lo stesso ente comunale, Rosano s.c.r.l., Abita Rosano s.c.r.l. ed alcuni degli aventi causa di Abita Rosano finalizzato a regolamentare il procedimento per l'ultimazione dell'attuazione del piano di lottizzazione. Con tale accordo le parti private hanno reiterato l'impegno a progettare, realizzare le opere mancanti e cedere all'ente le relative aree.

Anche tale successivo accordo, precisa il Comune, non è stato adempiuto.

Nelle more del giudizio, come si legge anche nella parte in fatto della sentenza di primo grado, rimasta incontestata, alcune delle parti resistenti, previa stipulazione di una successiva convenzione, si sono attivate per la realizzazione delle opere inattuate le quali risultano ad oggi essere state già munite di certificato di collaudo.

Il giudizio, per espressa richiesta del Comune, ricorrente in primo grado, era limitato all'accertamento dell'inadempimento dell'obbligo di cessione delle aree e alla relativa condanna al trasferimento delle stesse in favore del Comune.

Il T.A.R., con sentenza n. 514 del 2023, ha accolto il ricorso e ha condannato Abita Rosano s.c.r.l., la Cooperativa Rosano s.c.r.l. e il sig. Tiziano D.N. (se e in quanto ancora proprietario di alcune delle aree interessate dalle opere di urbanizzazione) a trasferire al Comune di Rignano Sull'Arno le aree promesse con la convenzione stipulata il 29 luglio 1998 (e successive modifiche) sotto condizione sospensiva della previa approvazione del certificato di collaudo delle opere ivi insistenti.

2. Gli appellanti hanno, dunque, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello.

a) Primo motivo di appello:

- erroneità, illogicità, irrazionalità della sentenza impugnata per travisata ricostruzione ed erroneo apprezzamento delle circostanze di fatto e del quadro normativo di riferimento per mancato accertamento e declaratoria del difetto di legittimazione passiva degli appellanti;

- violazione art. 20 convenzione di lottizzazione del 29 luglio 1998;

- violazione art. 28, comma 5, della l. 17 agosto 1942, n. 1150, nel testo introdotto dall'art. 8 della l. 6 agosto 1967, n. 765.

Tiziano D.N., ancorché effettivamente proprietario delle residue aree di cui si discute, non può in alcun modo essere ritenuto obbligato a cedere le medesime in forza della convenzione del 1998 poiché lo stesso non è mai stato firmatario e quindi parte in senso sostanziale di suddetta convenzione che, come emergerebbe per tabulas, si è perfezionata fra le società e alcuni privati tra i quali non vi rientra il sig. Tiziano D.N.

b) Secondo motivo di appello:

- violazione art. 112 c.p.c. - vizio di ultra petizione;

- violazione art. 2645-quater c.c.;

- violazione dell'art. 28 l. n. 1150/1942;

- violazione art. 11 l. 241/1990;

- violazione art. 16 l. 1150/1942 - durata decennale della Convenzione - prescrizione trascrizione;

- erroneità, illogicità, irrazionalità della sentenza impugnata nella motivazione per travisata ricostruzione ed erroneo apprezzamento delle circostanze di fatto e del quadro normativo di riferimento.

La sentenza sarebbe viziata da ultra petizione, perché, con il ricorso di primo grado, il Comune non ha mai chiesto la declaratoria di inopponibilità dell'ipoteca iscritta dagli appellanti sui terreni ceduti alla società Abita Rosano nei confronti dell'Amministrazione ricorrente.

In ogni caso, in assenza di una espressa previsione normativa, non può riconoscersi, come ha erroneamente fatto il T.A.R. nella sentenza impugnata, valore di pubblicità dichiarativa alla trascrizione della convenzione.

Peraltro, anche a voler attribuire alla citata trascrizione natura dichiarativa, la sentenza sarebbe illegittima perché la durata della convenzione (e quindi l'efficacia della sua trascrizione) ai sensi di quanto previsto dall'art. 16 l. n. 1150 del 1942 è decennale e, trascorso questo termine, essa perde di efficacia laddove, come nel caso di specie, non adempiuta.

Il Comune si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l'avverso appello e chiedendone il rigetto.

Alla udienza pubblica del 10 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Tanto premesso in punto di fatto, l'appello è infondato.

3. Giova premettere che il Comune ha evidenziato che, con decreto n. 14 del 30 ottobre 2023, ha disposto l'acquisizione ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 al patrimonio indisponibile del Comune, tra l'altro, delle nuove part.lle n. 580, 578, 582, 574, 576 del foglio di mappa n. 1 - come risultanti dal frazionamento delle originarie part.lle nn. 21, 22, 465, 467 e 472 - intestate a Tiziano D.N., sulle quali insiste da tempo l'opera di urbanizzazione costituita dalla strada di circonvallazione provinciale, nonché delle particelle intestate ad Abita Rosano, sulle quale gravava l'obbligo di cessione gratuita al Comune in forza di convenzione trascritta prima della trascrizione dell'ipoteca giudiziaria da parte dei sig.ri D.N.

Tale provvedimento è stato impugnato da Tiziano D.N. con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica con atto notificato in data 11 marzo 2024 e poi trasposto davanti al T.A.R. per la Toscana, tuttora pendente.

4. In via preliminare, contrariamente a quanto chiede il Comune, non può essere dichiarata l'improcedibilità del ricorso di primo grado, perché il provvedimento adottato ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 237 del 2001, pur se sopravvenuto alla proposizione del ricorso, è stato impugnato e, quindi, potrebbe essere rimosso in via giurisdizionale. Residua, dunque, un interesse dell'appellante alla decisione del presente giudizio, perché, in caso di annullamento del provvedimento emesso ai sensi dell'art. 42-bis, le parti appellanti sarebbero, comunque, tenute ad eseguire la sentenza di condanna del T.A.R.

5. Ciò posto, l'appello è, comunque, infondato per le ragioni che di seguito si espongono.

Giancarlo D.N. ritiene di non essere obbligato alla cessione delle aree di sua proprietà perché non firmatario della convenzione.

La giurisprudenza amministrativa consolidata, anche di questa Sezione, ha precisato che l'obbligazione contenuta nella convenzione urbanistica di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione ha natura propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia, nonché dal proprietario del bene anche se non firmatario dell'accordo (cfr. C.d.S., Sez. IV, 27 agosto 2024, n. 7250).

Ne consegue, alla luce di tale impostazione ermeneutica, che Giancarlo D.N., in qualità di proprietario dell'area oggetto della convenzione urbanistica, è tenuto ad adempiere le obbligazioni ivi contemplate e, pertanto, va respinto il primo motivo di appello.

6. Con il secondo motivo di appello, le parti appellanti evidenziando che all'iscrizione ipotecaria effettuata dagli appellanti sulla particella 532 (anno 2013) non sia opponibile la convenzione di lottizzazione trascritta antecedentemente (anno 1998).

Anche tale motivo di appello è infondato.

In via preliminare, va chiarito che non sussiste alcun vizio di ultra petizione della pronuncia da parte del T.A.R., perché il Comune, con il ricorso di primo grado, ha chiesto di "Condannare i resistenti in solido tra loro a trasferire al Comune di Rignano sull'Arno - liberi da pesi, ipoteche e qualsivoglia altro gravame - i terreni indicati nella convenzione".

La circostanza che il trasferimento dovesse avvenire libero da ipoteche implica la risoluzione della questione sull'opponibilità dell'ipoteca e fonda, dunque, il potere del T.A.R. di decidere la relativa questione.

6.1. Come correttamente rilevato dal T.A.R., l'iscrizione ipotecaria non è, comunque, opponibile all'amministrazione, in quanto la convenzione da cui sono sorte le predette obbligazioni è stata stipulata e trascritta di gran lunga prima dell'iscrizione ipotecaria.

A tale soluzione si giunge in base al pacifico principio della priorità della trascrizione, fotografato nell'art. 2644 c.c., secondo cui gli atti trascritti non hanno effetto riguardo ai terzi che a qualunque titolo hanno acquistato diritti sugli immobili in base a un atto trascritto o iscritto anteriormente alla trascrizione degli atti medesimi, applicabile in via generale, salvo espresse deroghe che non si rinvengono nell'art. 2645-quater c.c.

Coerentemente con tali principi l'ipoteca giudiziale di cui si discute rappresenta, comunque, una garanzia reale che si perfeziona con l'iscrizione presso la Conservatoria dei registri immobiliari e non può che valere per il futuro e non certo per il passato.

In questo senso depone anche un recente arresto della Corte di cassazione secondo cui "l'accordo conciliativo, raggiunto nell'ambito della mediazione, col quale si riconosce ad un terzo l'acquisto per usucapione della proprietà dell'immobile precedentemente ipotecato, anche se trascritto ai sensi dell'art. 2643, n. 12-bis, c.c., non è opponibile al creditore ipotecario, perché il predetto accordo è opponibile solo se antecedentemente trascritto a norma dell'art. 2644 c.c." (cfr. Cass. civ., Sez. III, 9 gennaio 2025, n. 565).

Ne consegue che l'ipoteca giudiziale iscritta successivamente alla trascrizione della convenzione urbanistica non è opponibile a quest'ultima.

6.2. Va, inoltre, solo precisato che, contrariamente a quanto contestato da parte appellante, la trascrizione della convenzione ha efficacia dichiarativa, in coerenza con la funzione classica della trascrizione che è quella di rendere palese una situazione giuridica già esistente, ai fini dell'opponibilità, senza creare nuovi diritti o obblighi (a differenza della trascrizione costitutiva).

È vero che l'art. 2645-quater c.c., secondo cui "Si devono trascrivere, se hanno per oggetto beni immobili, gli atti di diritto privato, i contratti e gli altri atti di diritto privato, anche unilaterali, nonché le convenzioni e i contratti con i quali vengono costituiti a favore dello Stato, della regione, degli altri enti pubblici territoriali ovvero di enti svolgenti un servizio di interesse pubblico, vincoli di uso pubblico o comunque ogni altro vincolo a qualsiasi fine richiesto dalle normative statali e regionali, dagli strumenti urbanistici comunali nonché dai conseguenti strumenti di pianificazione territoriale e dalle convenzioni urbanistiche a essi relative", non chiarisce se la funzione della trascrizione è di mera notizia o di requisito di opponibilità ai terzi acquirenti. Se, però, la citata trascrizione avesse funzione di mera notizia, come pare sostenere l'appellante, la logica conseguenza sarebbe quella di ritenere la convenzione, i vincoli e gli obblighi che da essa derivano, opponibili automaticamente erga omnes per le loro connotazioni eminentemente pubblicistiche, indipendentemente dalla trascrizione.

In questo senso, ad esempio, si è posta la giurisprudenza della Corte di cassazione intervenuta prima della novella rappresentata dall'art. 2645-quater c.c. (Cass. civ., 14 novembre 2000, n. 14731) che ha ritenuto opponibile il vincolo a parcheggio previsto, ad esempio, dall'art. 18 l. 765 del 1967, senza la necessità della trascrizione.

6.3. Nel caso di specie, tuttavia, data la peculiarità delle obbligazioni che derivano dalla convenzione urbanistica, la trascrizione prevista dall'art. 2645-quater c.c. è necessaria per rendere opponibili le stesse a terzi, e non solo, come sostiene parte appellante, "per la sua efficacia condizionante rispetto ai provvedimenti amministrativi da ottenere per quanto statuito dall'art. 11 della L. 241/1990", non emergendo dalla norma civilistica tale specifica limitazione.

Del resto questo Consiglio di Stato (sent. 30 maggio 2002, n. 30169), ben prima dell'entrata in vigore dall'art. 2645-quater c.c., ha ritenuto necessaria la trascrizione della convenzione urbanistica al fine di rendere opponibili le obbligazioni ai successivi acquirenti.

6.4. Parimenti infondata è la doglianza secondo cui la durata della convenzione (e quindi l'efficacia della sua trascrizione), ai sensi di quanto previsto dall'art. 16 l. n. 1150 del 1942, è decennale e, trascorso questo termine, essa perde di efficacia laddove, come nel caso di specie, non adempiuta.

Come questa Sezione ha già evidenziato, una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica o il diverso termine stabilito dalle parti, l'esercizio di ogni azione legale per l'adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni. In questa diversa prospettiva, le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione - in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini - o con l'ultimazione delle opere medesime - se avvenuta prima di detta scadenza - entro e non oltre il successivo termine decennale di prescrizione (C.d.S., Sez. IV, 17 ottobre 2024, n. 8327; 14 maggio 2019, n. 3216; 16 luglio 2021, n. 5358; Sez. II, 1° dicembre 2021, n. 8006).

La eventuale scadenza della convenzione, dunque, non incide sulle obbligazioni, né tantomeno sulla efficacia della originaria trascrizione, in assenza di una norma che espressamente preveda un termine di efficacia per la trascrizione, non potendosi applicare analogicamente l'art. 2645-bis c.c. che disciplina la diversa e non assimilabile fattispecie della trascrizione del contratto preliminare.

Ne consegue, pertanto, che l'appello è infondato.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Toscana, sez. I, sent. n. 514 del 2023.