Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 11 giugno 2025, n. 5063

Presidente: Sabatino - Estensore: Maggio

FATTO E DIRITTO

In data 30 maggio 2016 la Sice s.r.l., divenuta successivamente Immobiliare Marinelli s.r.l., ha presentato al Comune di Salerno una proposta di project financing per la realizzazione di un intervento non inserito nella programmazione triennale dell'ente ("Realizzazione e gestione di un parcheggio a rotazione, riqualificazione urbanistica dell'area ovest di via Ligea ed adeguamento funzionale della struttura turistico ricettiva Lloyd's Baia Hotel").

Con delibera 21 giugno 2023, n. 219 la Giunta municipale di Salerno ha disposto l'archiviazione della suddetta proposta.

Ritenendo illegittime, tra l'altro per incompetenza, la citata delibera e la nota in data 28 agosto 2023, con cui la stessa è stata comunicata, la Immobiliare Marinelli le ha impugnate con ricorso al T.A.R. Campania - Salerno, il quale, con sentenza 10 giugno 2024, n. 1255, lo ha respinto.

Avverso la sentenza ha proposto appello la Immobiliare Marinelli.

Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l'amministrazione appellata.

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 29 maggio 2025 la causa è passata in decisione.

Col primo motivo si denuncia l'errore commesso dal Tribunale nel ritenere sussistente la competenza della Giunta municipale in ordine all'adozione degli atti gravati.

Al contrario, dalle norme di cui agli artt. 42, comma 2, lett. b), e 48, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, 19 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, 153, comma 19, e 97 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, e 183, comma 15, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, si ricaverebbe come la competenza a pronunciare sulle proposte di project financing appartenga al Consiglio comunale.

Del pari viziata da incompetenza risulterebbe la nota con cui la citata delibera è stata comunicata all'odierna appellante.

La doglianza così sinteticamente riassunta va dichiarata inammissibile per quanto rivolta contro il capo di sentenza concernente la nota del 28 agosto 2023.

E invero, il Tribunale, con affermazione sul punto non contestata, ha rilevato come il vizio di incompetenza non fosse configurabile nei confronti della detta nota, per avere la stessa natura di mera comunicazione.

Con riguardo alla delibera n. 219/2023 il motivo è, invece, fondato.

Questa Sezione si è già pronunciata sulla questione concernente l'individuazione dell'organo competente a pronunciare in merito alle proposte di project financing, con sentenza dalla quale il Collegio non ritiene di doversi discostare (cfr. C.d.S., Sez. V, 23 settembre 2024, n. 7717).

Non resta, pertanto, che riprendere le motivazioni della detta pronuncia.

«16.1. Ed invero la previsione dell'art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016 vigente ratione temporis, in termini analoghi alla previsione di cui al previgente art. 153, comma 19, d.lgs. 163/2006, prevede che "Gli operatori economici possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, incluse le strutture dedicate alla nautica da diporto, non presenti negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente. La proposta contiene un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9, primo periodo, e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. (...) L'amministrazione aggiudicatrice valuta, entro il termine perentorio di tre mesi, la fattibilità della proposta. A tal fine l'amministrazione aggiudicatrice può invitare il proponente ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche necessarie per la sua approvazione. Se il proponente non apporta le modifiche richieste, la proposta non può essere valutata positivamente. Il progetto di fattibilità eventualmente modificato, è inserito negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente ed è posto in approvazione con le modalità previste per l'approvazione di progetti; il proponente è tenuto ad apportare le eventuali ulteriori modifiche chieste in sede di approvazione del progetto; in difetto, il progetto si intende non approvato. Il progetto di fattibilità approvato è posto a base di gara, alla quale è invitato il proponente".

16.2. Il rinvio operato dal comma de quo alla normativa vigente in ordine all'approvazione dei progetti ed in ordine all'inserimento negli atti di programmazione, deve condurre all'affermazione della competenza del Consiglio comunale, tanto per l'approvazione del progetto in variante allo strumento urbanistico, quanto per l'inserimento nel programma triennale delle opere pubbliche.

Infatti l'art. 19 del d.P.R. n. 327 del 2001, ai primi due commi, stabilisce che "quando l'opera da realizzare non risulta conforme alle previsioni urbanistiche, la variante al piano regolatore può essere disposta con le forme di cui all'articolo 10, comma 1, ovvero con le modalità di cui ai commi seguenti. L'approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del Consiglio comunale, costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico".

L'art. 42 del d.lgs. 8 agosto 2000, n. 267, al secondo comma, lettera b), affida alla competenza del Consiglio l'approvazione dei "programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie".

Dal disposto dell'art. 183, comma 15, d.lgs. 50 del 2016 si evince peraltro che il modello procedimentale consta di tre fasi: la prima, inerente alla presentazione della proposta di finanza di progetto, in cui si esprime la valutazione dell'interesse pubblico ovvero di fattibilità, di competenza dell'organo di governo; la seconda, ove avviene l'inserimento dell'opera dichiarata di pubblico interesse nella programmazione triennale, con sottoposizione ad approvazione del progetto di fattibilità, sempre a cura dell'organo di governo; l'ultima, che prevede l'indizione di una gara sul progetto approvato, rimessa alla competenza della dirigenza.

Con riferimento all'individuazione dell'organo di governo competente per le prime due fasi, va condivisa la prospettazione della delibera impugnata, dell'individuazione dello stesso nel Consiglio comunale; infatti, ai sensi della normativa del t.u.e.l. è l'assemblea ad essere competente sulla programmazione triennale e sull'elenco annuale delle opere pubbliche, anche in merito all'adozione di pareri, trattandosi, in linea di principio, comunque di un'attività generale e di indirizzo; rispetto a tale ambito non è prevista nessuna eccezione in termini di competenza nella titolarità di altri organi; quindi, in assenza di una norma specifica di attribuzione alla Giunta, ogni valutazione destinata ad incidere sulla programmazione in termini di inserimento di specifici interventi, non potrà che appartenere in via esclusiva al Consiglio comunale, quale titolare della funzione generale de qua.

La competenza del Consiglio va inoltre riconosciuta anche riguardo al potere di approvazione del progetto di fattibilità su cui si fonda la proposta di finanza di progetto, essendo così stabilito dall'art. 19 del citato d.P.R. n. 327/2001 rispetto a varianti allo strumento urbanistico (ex multis C.d.S., Sez. IV, 22 settembre 2014, n. 4762, secondo cui "fatta salva l'ipotesi nella quale l'approvazione del progetto comporti una variante allo strumento urbanistico (di competenza del Consiglio comunale), ai sensi del combinato disposto degli artt. 42 e 48 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 l'approvazione di un progetto preliminare di opera pubblica appartiene alla competenza generale residuale della Giunta municipale (cfr. C.d.S., Sez. IV, 19 giugno 2014, n. 3116; C.d.S., Sez. IV, 30 gennaio 2006, n. 295)» (in termini anche C.d.S., Sez. V, 27 ottobre 2023, n. 9298; contra C.d.S., Sez. V, 22 marzo 2024, n. 2805).

L'accoglimento del motivo concernente il dedotto vizio di incompetenza, preclude al Collegio l'esame delle ulteriori censure prospettate, che restano conseguentemente assorbite, atteso che, in base all'art. 34, comma 2, c.p.a., "In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati" (C.d.S., Sez. V, 11 dicembre 2007, n. 6408; Sez. IV, 4 agosto 2023, n. 7534; Sez. VI, 6 giugno 2023, n. 5524).

L'appello va, pertanto, accolto.

Sussistono eccezionali ragioni per disporre l'integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso di primo grado e conseguentemente annulla, per incompetenza, l'atto con esso impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. n. 1255/2024.