Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 8 luglio 2025, n. 5911

Presidente: Sabbato - Estensore: Addesso

FATTO E DIRITTO

1. Il Comune di Cavallino chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha accolto i motivi aggiunti proposti dal signor Romeo G. avverso il diniego di sanatoria prot. n. 18911 dell'11 dicembre 2019 e l'ordinanza di demolizione n. 1 del 7 gennaio 2020, entrambi relativi a due piccoli depositi e un parcheggio coperto.

2. Con ricorso di primo grado il signor Romeo G. impugnava il provvedimento prot. n. 7136 del 9 maggio 2018 con cui il Comune di Cavallino aveva negato la sanatoria di tre locali di pertinenza della villa di proprietà (due locali adibiti a deposito per mangimi e attrezzi da giardino, a ridosso del muro sud, e un parcheggio coperto, a ridosso del muro nord).

2.1. Nelle more del giudizio, con provvedimento prot. n. 12833 del 31 agosto 2018, il Comune annullava in autotutela il diniego di sanatoria in quanto le opere non ricadevano, come originariamente ed erroneamente ritenuto dal Comune, in area destinata ad "attrezzature sportive" ma in "zona agricola".

2.2. Con successivo provvedimento prot. n. 18911 dell'11 dicembre 2019 il Comune respingeva nuovamente l'istanza di sanatoria in quanto: a) ai sensi delle n.t.a. del programma di fabbricazione (p.d.f.), in "zona agricola" si può edificare entro un indice di fabbricabilità di 0.03 mc/mq e, quindi, per un'area di mq 8100 (qual è la superficie del lotto in questione), il massimo assentibile è 240 mc; b) tale volume è già stato assorbito dalla costruzione assentita con il nulla osta n. 26 del 30 giugno 1972 (cioè il primo titolo edilizio rilasciato al ricorrente) e con la licenza edilizia per variante in corso d'opera n. 60 del 21 agosto 1973; c) in tale ultima variante si precisa che non è possibile un aumento di volume della costruzione già assentita, pari a 810 mc; d) essendo già stato sviluppato tutto il volume ammissibile, non è possibile la sanatoria delle opere aggiuntive.

3. Con ricorso per motivi aggiunti il ricorrente impugnava il nuovo diniego e la conseguente ordinanza di demolizione per le seguenti ragioni:

1) violazione e falsa applicazione art. 36 d.P.R. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione art. 41-quinquies l. n. 1150/1942 introdotto dall'art. 17 l. n. 765/1967; violazione e falsa applicazione artt. 1 e 3 l. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione p.d.f. approvato con decreto del Presidente della G.r. 1° agosto 1972; violazione del giusto procedimento; violazione e falsa applicazione art. 3 d.P.R. n. 380/2001; violazione regolamento edilizio regionale approvato con deliberazione di G.r. n. 2250 del 21 dicembre 2017; difetto di motivazione; eccesso di potere; erroneità dei presupposti di fatto e di diritto; travisamento; sviamento; difetto di istruttoria;

2) violazione e falsa applicazione art. 31 d.P.R. n. 380/2001; eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto; perplessità dell'azione amministrativa nell'esercizio del potere sanzionatorio in materia edilizia.

4. Il T.A.R. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, con sentenza n. 1527 del 31 dicembre 2020: a) dichiarava improcedibile il ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse; b) accoglieva il ricorso per motivi aggiunti in quanto il Comune non aveva adeguatamente tenuto conto, nell'esame dell'istanza di sanatoria, della natura pertinenziale di tali opere e del volume complessivo dalle stesse sviluppato in relazione a quello del fabbricato principale; c) condannava il Comune al pagamento delle spese di lite.

5. Il Comune di Cavallino ha interposto appello, articolando un unico motivo di gravame.

6. Si è costituito in resistenza l'appellato, riproponendo ai sensi dell'art. 101 c.p.a. i motivi di ricorso non esaminati dal T.A.R. in quanto assorbiti.

7. In data 3 dicembre 2024 è intervenuta ad adiuvandum la società S.U.R.L. ARKAG, società proprietaria dell'immobile confinante e autrice dell'esposto da cui è scaturito il procedimento concluso con gli impugnati provvedimenti, lamentando l'inammissibilità del ricorso introduttivo di primo grado per omessa notifica nei suoi confronti.

8. Con ordinanza n. 988 del 7 febbraio 2025 è stata dichiarata l'interruzione del giudizio a seguito del decesso dell'appellato.

9. Il giudizio è stato, quindi, riassunto dal Comune di Cavallino in data 25 febbraio 2025 e in data 19 maggio 2025 si sono costituiti i signori G. Pierangelo, G. Roberto e P. Laura in qualità di eredi del signor G. Romeo.

10. In vista dell'udienza di trattazione tutte le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

11. In data 4 giugno 2025 le parti hanno depositato istanza di rinvio per la pendenza di trattative.

12. All'udienza di smaltimento del 2 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

13. In via preliminare, deve essere respinta l'istanza di rinvio per le seguenti autonome ragioni:

a) stante l'indole eccezionale delle circostanze di fatto che, in base all'art. 73, comma 1-bis, c.p.a., consentono il differimento della trattazione della causa (da ultimo C.d.S., Ad. plen., n. 4 del 2024; Sez. IV, n. 5872 del 2022 e n. 2108 del 2022), circostanze straordinarie che possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite (C.d.S., Sez. V, 2 gennaio 2024, n. 59), non ravvisabili nel caso di specie;

b) tenuto conto dell'obbligo delle parti (sancito dall'art. 2, comma 2, c.p.a.) di cooperare per la ragionevole durata del processo;

c) considerata l'irrilevanza, ai fini della definizione del presente giudizio, della mera pendenza di trattative per la definizione bonaria della controversia che non possono incidere, in via retrospettiva, sulla valutazione di legittimità dei provvedimenti impugnati.

14. Sempre in via preliminare, osserva il collegio che l'interveniente S.U.R.L. ARKAG è controinteressata in senso sostanziale ma non in senso formale, non essendo indicata nei provvedimenti impugnati, e non riveste, di conseguenza, la posizione di contraddittore necessario pretermesso.

14.1. Come chiarito dalla giurisprudenza, il controinteressato sostanziale non è parte necessaria nel processo amministrativo poiché "Nel giudizio di annullamento - come si desume dagli artt. 27, comma 1, 41, comma 2, primo periodo - le parti necessarie sono identificate alla sola stregua dell'atto impugnato... Per i soli controinteressati (anche) formali, ma non intimati, il codice di rito prescrive l'integrazione del contraddittorio come condizione di validità della sentenza" (C.d.S., Sez. II, 6 dicembre 2023, n. 10589).

14.2. Non sussistono, pertanto, i presupposti per l'annullamento della sentenza con rinvio al primo giudice ex art. 105 c.p.a.

15. Premesso quanto sopra, l'appello è fondato.

16. Con un unico motivo di appello, il Comune di Cavallino lamenta "eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza istruttoria e motivazionale; violazione ed erronea applicazione art. 3, comma 1, lett. e.6), d.P.R. n. 380/2001". Il T.A.R. sarebbe incorso in errore nell'affermare che il Comune non ha adeguatamente tenuto conto, nell'esaminare l'istanza di sanatoria, della natura pertinenziale delle opere poiché, per un verso, il provvedimento impugnato è stato adottato sul presupposto della natura abusiva delle opere proprio in quanto non pertinenziali e, per altro verso, il giudice si è fondato sui dati tecnici indicati nella perizia di parte che sono diversi da quelli riportati nella relazione tecnica allegata alla domanda di sanatoria.

17. Il motivo è fondato.

18. La domanda di sanatoria ha ad oggetto due locali per deposito attrezzi da giardino e un locale per parcheggio coperto di auto i quali, pur potendo essere qualificati dal punto di vista civilistico come pertinenza dell'abitazione principale, non sono tali dal punto di vista urbanistico.

19. Per giurisprudenza costante, il concetto di pertinenza urbanistica è, infatti, più ristretto rispetto a quello di pertinenza civilistica, ed è applicabile solo ad opere di modesta entità, accessorie ad un'opera principale, e non anche a quelle che, per dimensioni e finalità, siano connotate da una propria autonomia funzionale e da un autonomo valore di mercato (C.d.S., Sez. VII, 23 maggio 2025, n. 4537; Sez. VI, 29 luglio 2022, n. 6685; 23 maggio 2023, n. 5087; Sez. II, 20 luglio 2022, n. 6371).

20. La pertinenza urbanistica è stata difatti intesa in un'accezione restrittiva, in quanto riferita solo ad opere di modeste dimensioni, quali i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia (cfr. C.d.S., Sez. VI, 19 maggio 2023, n. 5004; 4 gennaio 2016, n. 19; 24 luglio 2014, n. 3952; Sez. V, 12 febbraio 2013, n. 817; Sez. IV, 2 febbraio 2012, n. 615; Sez. VII, 3 aprile 2023, n. 3422), mentre è esclusa con riguardo a fabbricati con autonomia funzionale rispetto all'edificio principale in quanto adibiti a deposito attrezzi, magazzino o a ricovero di autoveicoli (C.d.S., Sez. II, 7 aprile 2025, n. 2973; Sez. VII, 12 dicembre 2024, n. 10040 e 12 gennaio 2024, n. 440).

21. La realizzazione di nuovi volumi, con conseguente incremento del carico urbanistico, integra una nuova costruzione anche laddove si tratti di manufatti che, sul piano civilistico, costituiscono pertinenza dell'edificio principale ai sensi dell'art. 817 c.c.

22. Siffatta circostanza osta in radice all'applicabilità dell'art. 3, comma 1, lett. e.6), d.P.R. 380/2001, poiché i fabbricati in questione non sono pertinenze in quanto assolvono ad un'autonoma funzione - di deposito attrezzi e parcheggio coperto - e rivestono un proprio valore di mercato. Ciò a prescindere dal rispetto del limite volumetrico del 20% del fabbricato principale e fermo restando l'inapplicabilità ratione temporis della disposizione in quanto sopravvenuta rispetto all'epoca dell'edificazione.

23. La sentenza impugnata non è condivisibile laddove ha sovrapposto e confuso la natura di pertinenza civilistica delle opere - riconosciuta nel provvedimento impugnato ma irrilevante sul piano urbanistico ed edilizio - con quella di pertinenza urbanistica, correttamente esclusa dall'amministrazione che ha qualificato le opere come abusive per superamento della volumetria realizzabile nel lotto interessato.

24. A diverse conclusioni non conduce il richiamo della parte appellata al regolamento edilizio tipo approvato dalla Regione Puglia con deliberazione di G.r. n. 2250 del 21 dicembre 2017 poiché successivo non solo all'epoca di realizzazione delle opere, ma anche al momento della presentazione della domanda di sanatoria (29 maggio 2014).

25. I manufatti oggetto della sanatoria costituiscono, quindi, nuove costruzioni realizzate, secondo quanto dichiarato dallo stesso istante nella domanda di sanatoria (cfr. relazione tecnica allegata, pag. 1), negli anni 1973-1974, allorché era già vigente il nuovo programma di fabbricazione che consentiva, per il lotto interessato, una volumetria massima di 240 mc, già interamente assorbita dalla costruzione principale assentita con nulla osta n. 26 del 1972 e licenza edilizia di variante in corso d'opera n. 60 del 1973.

26. Non trova, invece, riscontro sul piano documentale la tesi del ricorrente di primo grado - riproposta anche in grado di appello ai sensi dell'art. 101 c.p.a. - secondo cui i manufatti in questione sarebbero stati edificati antecedentemente all'effettiva entrata in vigore del p.d.f.

27. Premesso che grava sul privato la prova dell'epoca della realizzazione dell'abuso, l'assunto secondo cui i manufatti a uso deposito e parcheggio sarebbero stati edificati prima di ogni altro intervento in quanto funzionali all'attività di cantiere è rimasta una semplice affermazione non supportata da alcun elemento probatorio, oltre che contrastante con quanto dichiarato dallo stesso istante in sede di domanda di sanatoria.

28. Per tali ragioni, l'appello del Comune di Cavallino deve essere accolto, mentre devono essere respinte le censure riproposte dagli appellati [ai] sensi dell'art. 101 c.p.a. (memorie del 27 settembre 2021 e del 30 maggio 2025).

29. In difetto del requisito della c.d. doppia conformità dell'opera, previsto dall'art. 36 d.P.R. 380/2001, infatti, il diniego costituisce un atto vincolato, senza che possa assegnarsi spazio alcuno ai principi di proporzionalità e ragionevolezza.

30. Quanto ai motivi riproposti ex art. 101 c.p.a. avverso l'ordinanza di demolizione - di cui gli appellati lamentano l'illegittimità, sia in via derivata dal diniego di sanatoria sia per vizi propri - è sufficiente osservare che:

a) come sopra chiarito, i manufatti in questione non sono pertinenze urbanistiche, ma nuove costruzioni che necessitano di permesso di costruire (come, peraltro, riconosciuto dall'originario istante che ha chiesto per essi il rilascio del permesso di costruire in sanatoria) e che non sono sanabili perché eccedono la volumetria del lotto;

b) la mancata specificazione, nell'ordinanza di demolizione, della superficie da acquisire o dei criteri per la sua determinazione non integra un vizio di legittimità della medesima poiché è solo il successivo provvedimento di acquisizione che deve obbligatoriamente contenere sia l'esatta indicazione dei beni abusivi da acquisire, sia l'individuazione anche catastale dell'area di sedime e delle ulteriori aree acquisite dall'Amministrazione, costituendo esso titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari (C.d.S., Sez. VII, 7 febbraio 2023, n. 1287; Sez. VI, 30 ottobre 2023, n. 8633).

31. In conclusione, l'appello deve essere accolto con conseguente riforma della sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto i motivi aggiunti di primo grado; devono, invece, essere respinti i motivi riproposti dagli appellati ex art. 101 c.p.a.

32. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge i motivi aggiunti proposti in primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Puglia, Lecce, sez. II, sent. n. 1527/2020.