Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
Catania, Sezione II
Sentenza 10 luglio 2025, n. 2205

Presidente: Burzichelli - Estensore: Consoli

FATTO E DIRITTO

La ricorrente ha impugnato l'ordine di demolizione del Comune di Lipari n. 41 in data 6 giugno 2023.

Nel ricorso, in sintesi, si rappresenta in fatto e diritto quanto segue: a) la ricorrente è proprietaria di un immobile oggetto di concessione edilizia in sanatoria n. 23/2000 e in relazione al quale, nell'anno 2008, è stato presentato un progetto relativo ad opere pertinenziali, autorizzate dalla Soprintendenza e, per silenzio-assenso, dal Comune; b) ciononostante, il Comune ha adottato il provvedimento in questa sede impugnato, contestando l'asserita difformità delle opere rispetto alla concessione edilizia in sanatoria n. 23/2000 e senza dar conto del progetto del 2008; c) va, in primo luogo, eccepita l'incompetenza del Comune di Lipari in relazione alla ritenuta violazione delle norme antisismiche, posto che la materia è di esclusiva spettanza del Genio civile ai sensi degli artt. 21 e 29 della l. n. 64/1974; d) inoltre, l'adozione di un ordine di demolizione in materia antisismica deve seguire la definizione del procedimento penale e il relativo accertamento tecnico, che nel caso di specie non è intervenuto; e) l'Amministrazione non ha attivato e rispettato il corretto procedimento in autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, nonostante il silenzio-assenso che si era perfezionato sull'istanza risalente all'anno 2008; f) è stata, altresì, omessa la prescritta comunicazione di avvio del procedimento e tale omissione non può essere giustificata nella specie dal carattere vincolato del provvedimento, né può farsi applicazione dell'art. 21-octies della l. n. 241/1990; g) ad ogni buon conto, le opere sanzionate avrebbero richiesto, al più, una comunicazione di inizio lavori, non il permesso di costruire, sicché il Comune ha applicato erroneamente l'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, anziché il successivo art. 37; h) molte delle opere, più esattamente, ricadono nell'ambito della cosiddetta edilizia libera (come nel caso della traslazione di vani interni) ed è stata, tra l'altro, erroneamente indicata l'esistenza di un terrazzo sul lato sud dell'immobile; i) l'Amministrazione non ha distinto tra opere soggette a titolo edilizio e opere di edilizia libera; l) il provvedimento impugnato difetta di adeguata motivazione in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione delle opere e alla mancata attivazione del procedimento in autotutela dopo l'intervenuta formazione del silenzio-assenso; m) è stata, altresì, erroneamente contestata la violazione delle norme antisismiche per opere che non richiedevano l'autorizzazione del Genio civile, trattandosi di interventi di minima rilevanza (come nel caso dello spostamento di tramezzi e della realizzazione di modesti muretti).

Mediante motivi aggiunti, notificati in data 27 dicembre 2023, la ricorrente ha impugnato: a) la nota del Comune n. 41063 in data 3 novembre 2023, con cui è stata comunicata l'inottemperanza all'ordine di demolizione; b) il verbale di contestazione di inottemperanza all'ordine di demolizione n. 40503 del 28 ottobre 2023; c) ove occorra, il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale delle opere abusive; d) ove occorra, il silenzio-rigetto sull'istanza in sanatoria, ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, n. 35485 in data 20 settembre 2023.

Oltre a ribadire le censure di cui al ricorso introduttivo, la ricorrente ha osservato che: a) la presentazione di un'istanza di sanatoria determina la sospensione automatica degli effetti dell'ordine di demolizione; b) l'Amministrazione ha invece illegittimamente proceduto con l'accertamento dell'inottemperanza, a dispetto della domanda di accertamento di conformità presentata in data 20 settembre 2023; c) il tacito rigetto sull'istanza di sanatoria, oltre che immotivato, costituisce l'esito di un'istruttoria sommaria; d) il Comune, inoltre, non aveva contemplato l'acquisizione nell'ordine di demolizione e la condotta dell'Amministrazione appare in contrasto con i principi di economicità e proporzionalità dell'azione amministrativa.

Con memoria in data 17 aprile 2025 la ricorrente ha rappresentato, in particolare, quanto segue: a) il Comune ha avviato il procedimento per l'esame della sanatoria (con nota del 17 ottobre 2023), ma ha anche comunicato l'inottemperanza all'ordine di demolizione (con nota del 3 novembre 2023); b) sono nel frattempo intervenuti i seguenti atti: accertamento della compatibilità paesaggistica da parte della Soprintendenza (n. 60100 del 30 aprile 2024); parere istruttorio favorevole del Comune di Lipari (n. 42591 in data 8 novembre 2024); nulla-osta relativo al vincolo idrogeologico (n. 17694 del 18 febbraio 2025); pagamento della sanzione pecuniaria ex art. 167 del d.lgs. n. 42/2004; c) manca, invece, il provvedimento definitivo del Genio civile; d) si sollecita un rinvio della decisione in vista della positiva definizione della domanda di sanatoria e, in subordine, si insiste per l'accoglimento del ricorso.

Il Comune intimato non si è costituito in giudizio.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente, non può essere accolta l'istanza di rinvio della decisione, considerato che oggetto del presente giudizio è la legittimità o meno dell'ordine di demolizione e del successivo accertamento di inottemperanza, a prescindere dai successivi sviluppi della vicenda nella sede amministrativa.

Peraltro, la giurisprudenza ha chiarito che, accertato l'abuso, il Comune deve immediatamente adottare l'ordine di demolizione, essendo del tutto ininfluente che il privato possa conseguire il titolo abilitativo in sanatoria, e che la domanda di accertamento di conformità determina un arresto dell'efficacia dell'ordine di demolizione, che opera in termini di mera sospensione, cosicché, in caso di rigetto dell'istanza di sanatoria, l'ordine di demolizione riacquista la sua efficacia (cfr. C.d.S., Sez. VI, 5 giugno 2017, n. 2681).

Nel merito, il Collegio osserva quanto segue.

La circostanza che le opere realizzate siano state autorizzate dal Comune (per silenzio-assenso) nell'anno 2008 è allegata ma in alcun modo provata, essendo stati versati agli atti soltanto la relazione tecnica illustrativa del progetto e gli elaborati grafici con indicazione dell'autorizzazione paesaggistica con condizioni da parte della Soprintendenza.

Del resto, non si spiegherebbe, altrimenti, perché sia stata presentata istanza di accertamento di conformità delle predette opere.

L'intervento edilizio realizzato va valutato unitariamente e nella specie l'ingiunzione di demolizione impugnata si fonda sulle risultanze di un accertamento tecnico condotto in data 29 maggio 2023, dal quale è emersa, in relazione all'immobile di proprietà della ricorrente, la realizzazione di opere in assenza o totale difformità dai titoli abilitativi edilizi, sicché, a prescindere dai profili antisismici, deve ritenersi legittimo l'ordine di demolizione impartito dal Comune per gli aspetti urbanistico-edilizi.

Va osservato, quanto al rilievo della ricorrente secondo cui alcune opere o modifiche sarebbero sostanzialmente irrilevanti dal punto di vista urbanistico ed edilizio, che la circostanza che una o più opere non necessitino di titolo edilizio o siano sanabili non può assumere rilievo allorquando esse si inseriscano nell'ambito di un più complesso intervento abusivo. A tale ultimo riguardo è stato, infatti, precisato che, qualora le opere abusive siano tra loro connesse, dando luogo ad un intervento unitario, deve procedersi all'integrale ripristino dello stato dei luoghi, mediante la demolizione e rimozione di tutte le opere accertate come abusive dall'Amministrazione, ovvero può presentarsi istanza di sanatoria, qualora possibile, riferita al complessivo intervento abuso unitariamente considerato (sul punto, cfr. C.d.S., Sez. VI, 18 gennaio 2021, n. 515).

Non è, quindi, possibile distinguere fra interventi abusivi, sanabili o di edilizia libera, dovendo farsi riferimento alla complessiva edificazione abusiva.

La valutazione dell'abuso edilizio presuppone, infatti, una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, dovendosi valutare l'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio e non il singolo intervento (cfr. C.d.S., Sez. II, 14 ottobre 2022, n. 8778; C.d.S., Sez. VI, 26 luglio 2018, n. 4568).

Tale orientamento, da ritenersi maggioritario, è condiviso dal Collegio.

Ciò comporta che singole opere, ancorché passibili di sanzione meno severa della demolizione, qualora inserite in un più ampio contesto che ne valorizzi la coerenza funzionale con altri abusi perpetrati sul medesimo immobile, non possano che essere assoggettate alla misura della demolizione dovendosi applicare il regime edilizio sanzionatorio derivante dall'unitarietà delle opere realizzate e non quello astrattamente applicabile per gli interventi atomisticamente valutati.

Nel caso di specie, sono stati realizzati, tra gli altri interventi: due terrazzi in stile eoliano, uno dei quali con chiusura parziale mediante muratura intonacata ed elementi di alluminio e vetri, per la formazione di un locale cucina; un muro di contenimento in conglomerato cementizio; una scala in muratura; un prefabbricato con massetto in cemento.

I lavori e le opere suddette - i quali, per quanto già osservato, vanno considerati unitariamente sotto il profilo dell'impatto sull'immobile interessato e sull'assetto del territorio - necessitavano del permesso di costruire, trattandosi di interventi dai quali è derivata una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio con durevole modifica dello stato dei luoghi, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr. C.d.S., Sez. II, 9 gennaio 2020, n. 212, che ha affermato la necessità del permesso di costruire per i muri di contenimento; C.d.S., 4 ottobre 2021, n. 6613, in riferimento alla realizzazione di scala esterna che modifica la sagoma e il prospetto dell'edificio).

Pertanto, trova applicazione l'art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001, il quale prevede, per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, la sanzione della demolizione e della riduzione in pristino.

Come osservato dalla giurisprudenza, in tali casi, "attesa la gravità dell'abuso, nella valutazione del legislatore, unico rimedio per il ripristino dell'equilibrio urbanistico violato è l'eliminazione dell'opera abusiva" (C.d.S., Sez. VI, 30 marzo 2017, n. 1484).

In relazione alle ulteriori censure, il Collegio, richiamandosi ad orientamenti giurisprudenziali ampiamenti consolidati, osserva che nel procedimento di repressione degli abusi edilizi vengono in rilievo atti vincolati (cfr. C.d.S., Sez. VI, 7 novembre 2023, n. 9572), che non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale in ordine all'intervento repressivo, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile del privato alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (sul punto, cfr., fra le tante, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, n. 3110/2020; C.d.S., Sez. II, n. 3485/2020, n. 1765/2020, n. 549/2020; C.d.S., Sez. VI, n. 7793/2019 e n. 3685/2019; nonché C.d.S., Ad. plen., 17 settembre 2017, n. 9).

Il carattere vincolato dei provvedimenti sanzionatori in materia di abusi edilizi rende anche superflua la comunicazione di avvio del procedimento, dal momento che, salvo ipotesi del tutto residuali, non è possibile alcun utile apporto partecipativo dell'interessato, come pure risulta inutile una specifica motivazione, risultando sufficiente l'individuazione degli abusi commessi (sul punto, cfr., fra le più recenti, C.d.S., Sez. VI, 30 ottobre 2023, n. 9335; 11 maggio 2022, n. 3707; T.A.R. Campania, Napoli, II, n. 2842/2020; T.A.R. Campania, Napoli, III, n. 78/2020; T.A.R. Campania, Napoli, VIII, n. 4765/2020; T.A.R. Liguria, Genova, I, n. 723/2019).

Sono, invece, fondate le censure che afferiscono all'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione.

Invero, l'ordine di demolizione è stato comunicato il 22 giugno 2023, per cui il termine di 90 giorni per provvedere alla demolizione scadeva il 20 settembre 2023, giorno in cui la ricorrente ha presentato l'istanza per l'accertamento di conformità, alla quale è conseguita la sospensione dell'efficacia dell'ordine di demolizione e, quindi, del termine per demolire (cfr. C.d.S., 6 ottobre 2023, n. 8702).

Il silenzio-diniego sull'istanza di accertamento di conformità si è formato decorso il termine di 60 giorni dalla sua presentazione, quindi in data 19 novembre 2023.

Pertanto, l'accertamento di inottemperanza, di cui all'impugnata nota n. 41603 del 3 novembre 2023, è stato comunicato dal Comune quando era ancora pendente il termine per ottemperare, con conseguente illegittimità dello stesso.

Per quanto precede, il ricorso va parzialmente accolto, con annullamento dell'accertamento dell'inottemperanza di cui alla menzionata nota n. 41603 del 3 novembre 2023.

Le spese processuali possono essere compensate tra le parti in ragione della reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso: a) annulla l'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, di cui alla nota n. 41603 del 3 novembre 2023; b) respinge, nel resto, il ricorso; c) compensa tra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.