Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 2 ottobre 2025, n. 7698

Presidente: Lopilato - Estensore: Carrano

FATTO E DIRITTO

1. Con distinti ricorsi di primo grado, la sig.ra B. e il sig. Angelo G. hanno chiesto l'accertamento della illegittimità dell'occupazione del terreno di proprietà dei ricorrenti, sito nel Comune di Puglianello, con conseguente condanna alla relativa restituzione, previa rimozione di ogni situazione di illiceità, oltre al risarcimento dei danni in forma specifica mediante rilascio ovvero, in via subordinata, per equivalente monetario, oltre interessi e rivalutazione (ricorso n. 4762 del 2020), nonché l'annullamento della delibera di Consiglio comunale n. 4 del 13 gennaio 2021, affissa all'albo pretorio solo in data 8 marzo 2021 con la quale il Comune di Puglianello ha deliberato di acquisire al patrimonio indisponibile del Comune, ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, la superficie di mq. 7.743 del terreno riportato in catasto al foglio 1, p.lle 632, 537, 538, 626 e 628 di proprietà della signora Maria B. per la quota di 84/108 quale bene personale e la quota di 24/108 in regime di comunione, con ogni adempimento relativo, oltre all'accertamento della illegittimità e/o illiceità della occupazione da parte del Comune di Puglianello del terreno di proprietà dei ricorrenti di circa mq. 9.544, mai restituito ad essi ricorrenti e non compreso nella deliberazione di acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 del Consiglio comunale n. 4 del 13 gennaio 2021 (ricorso n. 1871 del 2021).

2. Con la sentenza impugnata, il T.A.R., previa riunione dei ricorsi, li ha dichiarati in parte inammissibili per difetto di giurisdizione ed in parte li ha respinti in quanto infondati.

2.1. In particolare, il primo giudice ha preliminarmente respinto l'eccezione di sospensione del giudizio per la pendenza di analoga controversia in sede civile (pag. 6 della sentenza impugnata).

2.2. Ciò posto, ha qualificato i ricorsi come contenenti due distinte azioni: i) la richiesta di restituzione della superficie, già oggetto di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 in forza della delibera del Consiglio comunale di Puglianello n. 12/2014, poi annullata dal T.A.R. con sentenza n. 5826 del 2018, in relazione alla quale la parte ricorrente assume di avere ancora interesse, nonostante la riedizione della facoltà acquisitiva ex art. 42-bis con la successiva delibera consiliare n. 4/2021, limitatamente alla porzione di suolo di mq. 9.544 mai restituita, per la quale il Comune non avrebbe inteso esercitare il potere; ii) l'impugnazione di tale ultima delibera consiliare n. 4/2021 per autonomi profili di illegittimità, in ragione della omessa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della l. n. 241/1990 e per erroneità nella determinazione del quantum (pag. 7 della sentenza impugnata).

2.3. Sempre in via preliminare, ha respinto l'eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, in quanto "la delibera consiliare n. 4/2021 si palesa ex se concretamente lesiva della posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti che lamentano l'illegittima apprensione del proprio bene immobile, indipendentemente dalla concreta adozione di un successivo atto dirigenziale esecutivo" (pag. 7 della sentenza impugnata).

2.4. Nel merito, ha respinto la prima domanda (restituzione e risarcimento per occupazione illegittima) proposta dai ricorrenti "in quanto non vi è prova che, all'attualità, il Comune occupi sine titulo una porzione di fondo di proprietà di parte ricorrente in misura eccedente a quella che ha costituito oggetto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001" (pag. 7 della sentenza impugnata), risultando al contrario che "l'occupazione finalizzata alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e dei servizi del comparto I dell'Area P.I.P. ha riguardato, in realtà, solo la superficie di mq. 7.743 mq attualmente utilizzati dal Comune di Puglianello per scopi di interesse pubblico (delibere del Consiglio Comunale n. 12/2014 e n. 4/2021)" (pag. 9 della sentenza impugnata).

2.5. Con riferimento alla seconda domanda (annullamento della delibera n. 4 del 2021), ha preliminarmente accolto l'eccezione di difetto di giurisdizione in riferimento alla prima censura con cui si contesta il quantum dell'indennizzo ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 (pag. 10 della sentenza impugnata).

2.6. Inoltre, ha ritenuto infondata l'ulteriore censura relativa all'omessa comunicazione di avvio del procedimento, in quanto la delibera impugnata costituisce "attività conformativa del giudicato formatosi sulla predetta sentenza di questo T.A.R." n. 5826 dell'8 ottobre 2018, rappresentando "dunque l'epilogo di una vicenda procedimentale e giurisdizionale ben nota ai ricorrenti, con conseguente superfluità dell'incombente procedimentale" (pag. 11-12 della sentenza impugnata).

3. Con atto di appello, i ricorrenti hanno impugnato la sentenza.

4. Con apposita memoria si è costituito il Comune che ha chiesto il rigetto dell'appello.

5. Con memoria difensiva depositata in data 18 luglio 2025, la parte appellante ha ribadito la fondatezza dell'appello richiamando anche le sopravvenute pronunce del Tribunale di Benevento (sentenza del 13 febbraio 2025, n. 198) e della Corte di appello di Napoli (ordinanza del 13 maggio 2025, n. 3284) di opposizione alla stima (pag. 5-11 della memoria del 18 luglio 2025).

6. Con memoria depositata in data 4 agosto 2025, il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario con riferimento alla domanda di restituzione delle aree non occupate (r.g.n. 4762 del 2020 di primo grado).

7. All'udienza pubblica del 18 settembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

8. In via preliminare, deve essere respinta l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune in relazione alla domanda restitutoria.

Invero, come già affermato anche dal giudice ordinario in relazione alla analoga richiesta avanzata in sede civile, sussiste "il difetto di giurisdizione sulla domanda di restituzione del fondo p.lla 103 limitatamente alla porzione di mq. 9.544 non oggetto di acquisizione ex art. 42 bis T.U. 327/2001 e sulle conseguenti pretese risarcitorie, atteso che l'occupazione è divenuta illegittima in seguito alla sopravvenuta declaratoria di inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità in data 30 novembre 2006" (punto 3, pag. 2, della sentenza Trib. Benevento 13 febbraio 2025, n. 198).

Su tale domanda, quindi, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

9. Nel merito, l'appello è fondato nei limiti di seguito indicati.

10. Con il primo motivo di appello (pag. 9-17), i ricorrenti hanno contestato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha ritenuto non dimostrata l'occupazione illegittima della ulteriore porzione di terreno di 9.544 mq.

A tal riguardo, la parte appellante ha richiamato i documenti del giudizio n. 1871 del 2021 (relazione tecnica dell'ing. Basile e suo allegato n. 5 recante il verbale del 1° settembre 2003 con il quale il Comune di Puglianello si è "immesso nel possesso" di circa 17.287 mq della particella 103 del foglio 1, del fondo in questione, previa redazione dello stato di consistenza) precisando che, pur a seguito della formale riduzione delle aree da espropriare (delibera di Giunta comunale n. 69 del 14 settembre 2004 e atto di frazionamento del maggio 2014), il Comune non avrebbe "mai provveduto alla restituzione della restante parte di terreno non interessata dall'intervento" che risulterebbe in ogni caso occupata, giusta verbale di immissione in possesso del 1° dicembre 2003, "né, tantomeno, ha provveduto alla 'erogazione' della relativa indennità di occupazione" (pag. 14 dell'appello), non essendovi "alcun verbale o atto di restituzione e/o rilascio della rimanente parte di terreno (mq. 9.544)" il cui onere probatorio sarebbe in capo all'amministrazione (pag. 15 dell'appello), con conseguente contestazione del criterio della vicinanza della prova utilizzato dal primo giudice per addossare tale onere in capo ai ricorrenti (pag. 16-17 dell'appello).

10.1. Il motivo è fondato.

Risulta pacifico tra le parti che a fronte di una iniziale immissione in possesso di circa 17.287 mq da parte del Comune di Puglianello (verbale di immissione in possesso del 1° dicembre 2003) e della successiva riduzione delle aree da espropriare (delibera di Giunta comunale n. 69 del 14 settembre 2004 e atto di frazionamento del maggio 2014), la rimanente parte residua del terreno pari a 9.544 mq non è mai stata oggetto né di formale restituzione né di acquisizione sanante da parte del Comune.

Orbene, sul punto deve ritenersi che l'onere della prova relativo all'avvenuta restituzione della suddetta parte di terreno gravi in capo al Comune e non già in capo alla parte privata.

A tal riguardo, infatti, deve essere ribadito il principio di diritto secondo cui "In tema di occupazione destinata alla realizzazione di un'opera pubblica, la redazione del verbale di immissione in possesso in favore dell'ente espropriante, in conseguenza della pronuncia di un decreto di occupazione, fa presumere che la P.A., beneficiaria dell'occupazione stessa, si sia effettivamente impossessata dell'immobile e, nel contempo, esonera il proprietario espropriato dall'onere di provare l'avvenuto spossessamento, sicché, una volta accertata l'immissione in possesso dei terreni oggetto della dichiarazione di pubblica utilità, qualora l'immobile sia restituito prima dell'esaurimento temporale del periodo autorizzato, grava sull'Amministrazione la prova di avere provveduto alla sua restituzione" (Cass. civ., Sez. I, 22 maggio 2023, n. 11428).

Nel caso di specie, il Comune di Puglianello non ha fornito alcuna prova in ordine all'avvenuta restituzione in favore dei proprietari della suddetta parte residua di terreno pari a 9.544 mq, con la conseguenza di dover riformare sul punto la sentenza impugnata, in accoglimento del motivo di appello.

11. Da quanto esposto, ne deriva l'accoglimento anche del secondo motivo di appello (pag. 17-19), con cui la parte appellante ha riproposto i motivi di primo grado in relazione alla domanda risarcitoria e restitutoria della restante parte di terreno di circa 9.544 mq.

Invero, venendo in rilievo una fattispecie di occupazione illegittima di un terreno privato da parte di una pubblica amministrazione, deve disporsi la condanna del Comune alla restituzione del bene immobile, previa riduzione in pristino, oppure, in via alternativa, all'adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi del 42-bis del t.u. espropri, con pagamento del relativo indennizzo per il pregiudizio subito, anche per il periodo di occupazione senza titolo.

12. Con il terzo motivo di appello (pag. 19-20), la parte appellante ha contestato la statuizione di difetto di giurisdizione in relazione all'impugnazione della delibera n. 4 del 2021 di acquisizione sanante ex art. 42-bis, essendo stati fatti valere dei vizi di legittimità (difetto di istruttoria e di motivazione) il cui sindacato spetta al giudice amministrativo.

Pertanto, hanno riproposto i motivi di primo grado non esaminati e relativi a: a) violazione del principio della non retroattività dell'acquisizione sanante per avere escluso il periodo successivo al 2014 ai fini della determinazione del danno; b) illegittima esclusione del periodo di occupazione del fondo dal 2014 al 2021 ai fini della determinazione delle relative somme dovute; c) illegittimità della delibera nella parte in cui ha disposto la procedura di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 soltanto dei predetti 7.743 mq mentre il terreno occupato sarebbe pari a circa 9.544 mq (pag. 20-23 dell'appello).

12.1. Il motivo è inammissibile per difetto di specificità dei motivi, ma è anche infondato in quanto con tale motivo si fanno valere questioni relative al quantum dell'indennizzo su cui vi è difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario.

A tal riguardo, per completezza, deve darsi anche atto che, nelle more del presente giudizio di appello, sono intervenute due pronunce del giudice civile.

In particolare, con la sentenza del Tribunale di Benevento del 13 febbraio 2025, n. 198, il giudice civile ha dichiarato la litispendenza in favore della Corte di appello di Napoli in relazione alla domanda di corresponsione dell'indennità da occupazione legittima (proposta con riferimento alla porzione di 7.743 mq (cfr. punto 5, pag. 4-5, della sentenza Trib. Benevento 13 febbraio 2025, n. 198).

La Corte di appello di Napoli, a sua volta, ha determinato l'indennità ex art. 42-bis del terreno oggetto di acquisizione (7.743 mq) in euro 154.860 pari al valore venale del bene, oltre alla riduzione di valore della parte residua (1.692 mq) pari ad euro 28.764, nonché alla indennità per occupazione senza titolo (dal 1° dicembre 2006 al 13 gennaio 2021) pari ad euro 129.684,45 oltre ad euro 15.486 a titolo di danno non patrimoniale, per un totale di euro 328.794,45, oltre interessi legali.

Infine, ha riconosciuto l'indennità di occupazione legittima per il periodo dal 1° dicembre 2003 al 30 novembre 2006 per un importo pari ad euro 25.240,18, precisando che "la superficie di occupazione legittima risulta molto maggiore di quella oggetto di acquisizione sanante, in quanto nel verbale di immissione in possesso si legge che la stessa era di mq. 17.287. In relazione a tale estensione dovrà quindi essere determinata l'indennità di occupazione legittima; non potrà tenersi conto, invece, della riduzione del valore della parte residua, dal momento che la parte poi non acquisita era con tutta probabilità anch'essa occupata" (punto 3, pag. 10 della sentenza di appello).

13. Con il quarto motivo di appello (pag. 23-26), la parte appellante ha reiterato la censura di primo grado relativa all'omessa comunicazione di avvio del procedimento di adozione della delibera n. 4 del 2021.

13.1. Il motivo è inammissibile in quanto non contiene alcuna specifica censura avverso il relativo capo di sentenza impugnato, essendosi la parte limitata a reiterare le medesime censure articolate in primo grado e motivatamente respinte dal T.A.R.

14. In conclusione, quindi, l'appello deve essere accolto nei limiti di cui in motivazione e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado con conseguente condanna del Comune alla restituzione del bene immobile (pari a circa 9.544 mq), previa riduzione in pristino, oppure, in via alternativa, all'adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi del 42-bis del t.u. espropri, con pagamento del relativo indennizzo per il pregiudizio subito, anche per il periodo di occupazione senza titolo.

15. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della parziale reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, in riforma della sentenza di primo grado, condanna il Comune di Puglianello alla restituzione del bene immobile, previa riduzione in pristino, oppure, in via alternativa, all'adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi del 42-bis del t.u. espropri, con pagamento del relativo indennizzo per il pregiudizio subito, anche per il periodo di occupazione senza titolo.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, sez. V, sent. n. 6614/2023.