Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
Sezione III
Sentenza 10 novembre 2025, n. 2049

Presidente: Polidori - Estensore: De Col

FATTO E DIRITTO

1. La società ricorrente in data 5 maggio 2025 ha presentato al Comune di Lendinara un'istanza di accesso ad informazioni e documenti, ai sensi dell'art. 10 del d.lgs. n. 267/2000, dell'art. 5 del d.lgs. n. 33/2013 e dell'art. 22 della l. n. 241/1990, chiedendo:

«1. di conoscere quanti avvisi di pagamento per il canone unico patrimoniale di occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria per messaggi pubblicitari all'interno degli impianti utilizzati per manifestazioni sportive dilettantistiche, il Comune di Lendinara abbia emesso negli ultimi dieci anni (al netto degli avvisi emessi nei confronti della società UNION VIS LENDINARA S.R.L. SSD);

2. di conoscere in quali occasioni e nei confronti di quali soggetti l'Amministrazione comunale abbia emesso i predetti avvisi di pagamento;

3. il rilascio di copia della documentazione comprovante le predette informazioni».

2. Nella medesima istanza la ricorrente ha precisato che «le informazioni richieste risultano necessarie ai fini della tutela della Società UNION VIS LENDINARA S.R.L. SSD in tutte le sedi consentite in relazione all'adozione da parte di codesta Amministrazione degli avvisi di pagamento e di accertamento per il canone unico patrimoniale nei confronti della società sportiva per gli anni 2021, 2022 e 2025».

3. Il Segretario generale del Comune di Lendinara con nota prot. n. 12647 del 3 giugno 2025 ha invitato la società ricorrente a riformulare l'istanza, osservando che: A) «appare innanzitutto necessario precisare se l'istanza di accesso fosse formulata ai sensi dell'art. 5 del D.lgs. 33/2013 o dell'art. 22 della L. 241/1990 in quanto i due istituti presentano un diverso regime giuridico»; B) «qualora l'accesso sia effettuato ai sensi dell'art. 22 ss. L. 241/1990 è necessario indicare una congrua motivazione che non può consistere in una mera tutela della società UNION VIS LENDINARA S.R.L. SSD in quanto il contenzioso verte sulla debenza o meno del canone unico patrimoniale da parte della Società a nulla rilevando eventuali avvisi di accertamento in precedenza emessi nei confronti di altri soggetti»; C) «l'istanza di accesso deve essere rivolta al Responsabile pro tempore dell'Ufficio Tributi».

4. Ritenendo tale risposta illegittima, la ricorrente in data 17 giugno 2025 ha presentato ricorso al Garante regionale dei diritti della persona - Difensore civico regionale del Veneto (d'ora in avanti, solo il "Difensore civico"), chiedendone il riesame ai sensi dell'art. 25, comma 4, della l. n. 241/1990.

5. Il Difensore civico con provvedimento del 14 luglio 2025, pur riconoscendo la fondatezza delle censure relative all'erroneità dell'invito a precisare la normativa di riferimento e all'obbligo del Comune di trasmettere l'istanza all'ufficio competente, ha confermato il diniego di accesso, perché l'istanza non era motivata, né evidenziava il nesso di strumentalità necessaria tra le informazioni e i documenti richiesti e la situazione sostanziale da tutelare.

6. Successivamente la ricorrente ha presentato in data 18 luglio 2025 all'Ufficio tributi del Comune di Lendinara una seconda istanza, questa volta nella sola forma dell'accesso civico "generalizzato" ex art. 5, comma 2, d.lgs. n. 33/2013, chiedendo le stesse informazioni e gli stessi documenti sopra descritti.

7. Il Responsabile del Servizio tributi con provvedimento prot. n. 18906 del 19 agosto 2025 ha respinto anche tale istanza, affermando che la società non aveva interesse alla divulgazione delle informazioni richieste che, se conosciute, avrebbero comportato la diffusione di dati afferenti a posizioni tributarie di soggetti terzi in violazione del diritto alla riservatezza.

8. Dei suddetti provvedimenti comunali, nonché della decisione del Difensore civico, la società ricorrente ha chiesto l'annullamento deducendo i seguenti motivi:

8.1. Eccesso di potere per illogicità e per violazione dell'art. 22 della l. n. 241/1990.

L'Amministrazione ha illegittimamente escluso l'interesse all'accesso sul presupposto che la richiesta riguardasse avvisi di pagamento emessi verso soggetti diversi dalla ricorrente, trascurando che, come precisato nell'istanza, le informazioni richieste erano necessarie alla tutela della società in tutte le sedi competenti, con riferimento agli avvisi di pagamento e di accertamento per il canone unico patrimoniale relativi agli anni 2021, 2022 e 2025. Tale finalità integra pienamente i requisiti dell'art. 22, comma 1, lett. b), della l. n. 241 del 1990 e risponde all'esigenza di verificare la corretta applicazione del regolamento comunale in materia, nonché di accertare eventuali disparità di trattamento tra soggetti in situazioni analoghe, in attuazione dei principi di eguaglianza e imparzialità dell'azione amministrativa di cui agli artt. 3 e 97 Cost.

8.2. Violazione dell'art. 10 del d.lgs. n. 265/2000 sull'accesso agli atti e alle informazioni degli enti locali. Eccesso di potere per illogicità manifesta.

La decisione del Comune, confermata dal Difensore civico, è erronea anche nella parte in cui ha ritenuto che l'accesso ex art. 10 del d.lgs. n. 267/2000 coincida, per natura e limiti, con quello documentale di cui all'art. 25 della l. n. 241/1990 e che l'ostensione fosse comunque preclusa dalla tutela della riservatezza dei terzi. In realtà, l'art. 10 del d.lgs. n. 267/2000 riconosce ai cittadini e alle formazioni sociali un diritto di accesso più ampio e autonomo, non subordinato al requisito dell'interesse qualificato richiesto dalla l. n. 241/1990.

Inoltre, il Comune non ha svolto alcuna effettiva valutazione comparativa tra l'interesse alla trasparenza e la riservatezza dei terzi, né ha dato comunicazione dell'istanza agli eventuali controinteressati, in violazione dell'art. 3 del d.P.R. n. 184/2006. In ogni caso, il richiamo alla tutela della privacy è inconferente per la parte dell'istanza concernente il numero complessivo degli avvisi di pagamento, trattandosi di un dato meramente quantitativo e dunque pienamente accessibile («conoscere quanti avvisi di pagamento siano stati emessi negli ultimi dieci anni»).

8.3. Violazione dell'art. 5 d.lgs. n. 33/2023 in termini di interesse all'accesso civico del richiedente e di concreto pregiudizio alla riservatezza di terzi derivante dall'accesso richiesto.

La decisione del Responsabile del Servizio tributi del Comune assunta il 19 settembre 2025 ha ignorato che l'accesso civico "generalizzato" mira a garantire una trasparenza oggettiva e diffusa sull'attività amministrativa, non subordinata alla titolarità di un interesse qualificato, ma solo ai limiti espressamente previsti dalla legge. In ogni caso, anche volendo considerare la presenza di dati riferiti a terzi, l'istanza era volta in larga parte ad ottenere dati aggregati e quantitativi, non idonei a identificare persone fisiche o imprese, e l'Amministrazione, se necessario, ben avrebbe potuto procedere all'oscuramento selettivo dei dati, anziché opporre un rigetto totale dell'istanza.

La ricorrente chiede conclusivamente a questo Tribunale di Tribunale di accogliere le domande formulate, consentendo «l'accesso alle informazioni e ai documenti detenuti dal Comune di Lendinara (RO) inerenti gli avvisi di pagamento per il canone unico patrimoniale di occupazione del suolo pubblico e di esposizione per messaggi pubblicitari all'interno degli impianti utilizzati per manifestazioni sportive dilettantistiche».

9. Il Comune di Lendinara non si è costituito in giudizio.

10. Il Difensore civico si è invece costituito in giudizio con il ministero della Avvocatura regionale, eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso, nella parte avente ad oggetto la decisione di conferma del diniego comunale all'accesso, per: A) violazione dell'art. 40 c.p.a., mancando una chiara distinzione tra esposizione in fatto e motivi di impugnazione; B) carenza di interesse, non avendo l'atto del Difensore civico natura provvedimentale; C) carenza di interesse sotto altro profilo, non essendo stato censurato il capo della decisione del Difensore civico che dichiarava la non impugnabilità del riesame; D) sopravvenuta carenza di interesse, poiché la ricorrente ha successivamente presentato una nuova istanza di accesso, rigettata con un separato provvedimento del Comune. Nel merito, il Difensore civico ha chiesto il rigetto del ricorso, in quanto infondato.

11. In vista della discussione, le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

12. Alla camera di consiglio del 29 ottobre 2025 la causa è passata in decisione.

13. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall'esame delle eccezioni preliminari e dei primi due motivi di ricorso, stante la fondatezza e il carattere assorbente del terzo motivo, incentrato sulla violazione dell'art. 5-bis del d.lgs. n. 33/2013.

14. Ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, "Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis".

La disposizione riconosce a chiunque, senza necessità di dimostrare un interesse qualificato, il diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria.

Ai sensi dell'art. 5-bis del medesimo decreto legislativo l'accesso può essere limitato o escluso solo qualora l'ostensione arrechi un "pregiudizio concreto" alla tutela di interessi pubblici o privati specificamente indicati, tra cui - al comma 2, lett. a) - "la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia".

Si configura, quindi, una regola generale di accessibilità dei dati e dei documenti pubblici, temperata da eccezioni di carattere relativo, la cui applicazione presuppone un'attività valutativa da parte dell'Amministrazione, secondo la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra i contrapposti interessi.

Come precisato dalle linee guida ANAC n. 1309 del 28 dicembre 2016, l'Amministrazione deve accertare che il pregiudizio derivante dall'ostensione sia: A) concreto, e non meramente ipotetico o eventuale; B) attuale, cioè riferibile a una situazione effettiva e non potenziale; C) causalmente connesso alla divulgazione delle informazioni richieste.

Tale principio è costantemente ribadito dalla giurisprudenza (ex multis, C.d.S., Sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 179), secondo la quale l'Amministrazione non può negare l'accesso civico in via preventiva o presuntiva, ma deve motivare in modo circostanziato le ragioni del pregiudizio concreto all'interesse tutelato.

15. Ciò posto, il Collegio osserva che il diniego opposto dal Comune di Lendinara con la nota del 19 agosto 2025 è motivato con riferimento, da un lato, all'asserita irrilevanza dell'interesse del richiedente («la richiesta è chiaramente connessa alla posizione di avvocato difensore della società sportiva... nella causa dalla stessa proposta contro questo Comune, la quale verte sulla debenza o meno del canone unico patrimoniale») e, dall'altro, alla tutela della riservatezza di soggetti terzi («l'ostensione del dato richiesto comporterebbe la conoscenza di posizioni tributarie di soggetti terzi che hanno il diritto - tutelato - alla riservatezza delle informazioni che li riguardano»).

15.1. L'argomento, addotto dal Comune, secondo cui la conoscenza dei dati sarebbe irrilevante poiché lo scrivente avvocato è il «difensore della società sportiva in una causa contro il Comune», non è condivisibile.

L'accesso civico generalizzato, disciplinato dall'art. 5, comma 2, d.lgs. n. 33/2013, non presuppone la titolarità di un interesse qualificato o differenziato, essendo esercitabile da "chiunque", senza oneri motivazionali e indipendentemente dalla titolarità di posizioni giuridiche soggettive. L'istituto è, infatti, finalizzato a garantire il controllo diffuso sull'attività delle pubbliche amministrazioni e a promuovere la partecipazione democratica dei cittadini alla gestione della cosa pubblica.

Come affermato dalla giurisprudenza (C.d.S., Sez. IV, n. 179/2025, cit.), l'accesso civico generalizzato è svincolato da ogni correlazione con la tutela di interessi individuali, costituendo strumento di trasparenza oggettiva e di accountability dell'Amministrazione.

Ne consegue che l'asserita irrilevanza soggettiva dell'interesse non può costituire causa di esclusione o limitazione del diritto di accesso civico.

15.2. Nemmeno la seconda motivazione addotta dal Comune, incentrata sul rischio di divulgazione di "posizioni tributarie" di soggetti terzi, è idonea a giustificare il diniego all'accesso.

In primo luogo, l'accesso richiesto non riguarda procedimenti tributari in senso stretto, bensì l'attività amministrativa connessa al canone unico patrimoniale, che, come noto, ha natura non tributaria, essendo istituto di natura patrimoniale ai sensi dei commi 816-836 dell'art. 1 l. n. 160/2019. Non trovano pertanto applicazione i limiti all'accesso previsti per gli atti impositivi o di accertamento fiscale.

In secondo luogo, l'Amministrazione si è limitata ad un richiamo generico alla "riservatezza dei terzi", senza fornire alcuna specificazione del pregiudizio concreto che l'ostensione avrebbe determinato.

Secondo una condivisibile giurisprudenza, «il pregiudizio idoneo a limitare l'accesso "deve essere concreto quindi deve sussistere un preciso nesso di causalità tra l'accesso e il pregiudizio. L'amministrazione, in altre parole, non può limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, ma dovrà: a) indicare chiaramente quale - tra gli interessi elencati all'art. 5, co. 1 e 2 - viene pregiudicato; b) dimostrare che il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell'informazione richiesta; c) dimostrare che il pregiudizio conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile" (cfr. "Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013" emanate dall'A.N.A.C.)» (in questi termini T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 25 novembre 2024, n. 21109). Il rischio di pregiudizio deve, dunque, essere puntualmente dimostrato, indicando l'interesse concretamente pregiudicato, il nesso di causalità tra l'ostensione e il pregiudizio e la probabilità elevata che il pregiudizio si verifichi.

Nel caso di specie, tali elementi non risultano in alcun modo evidenziati, né il Comune ha dimostrato in che modo la conoscenza del numero complessivo degli avvisi di pagamento o dei nominativi delle associazioni sportive destinatarie possa ledere la sfera privata o economica dei soggetti interessati. Si tratta, al contrario, di dati oggettivi e neutri, relativi all'attività amministrativa di un ente locale, che non implicano la divulgazione di elementi patrimoniali o sensibili.

Il numero complessivo degli avvisi di pagamento costituisce un dato di natura puramente quantitativa e aggregata, non idoneo a rivelare informazioni personali, e dunque integralmente ostensibile.

Quanto ai nominativi dei soggetti destinatari, la richiesta riguarda associazioni e società sportive dilettantistiche, cioè persone giuridiche, e pertanto le relative informazioni non costituiscono "dati personali" ai sensi dell'art. 4, par. 1, n. 1, del reg. (UE) n. 2016/679.

Inoltre, il Comune avrebbe dovuto applicare il bilanciamento caso per caso indicato dalle citate linee guida ANAC (n. 1309/2016) e avallato dalla giurisprudenza amministrativa (C.d.S., Sez. III, 21 marzo 2022, n. 2019), verificando se fosse possibile un accesso parziale/anonimizzato invece del rigetto totale.

16. In definitiva, il diniego di accesso civico si pone in contrasto con gli artt. 5 e 5-bis del d.lgs. n. 33/2013, perché l'Amministrazione comunale non ha fornito alcuna concreta dimostrazione di un pregiudizio specifico alla riservatezza o ad altri interessi protetti.

17. Ne consegue che il ricorso: A) dev'essere accolto limitatamente alla domanda di annullamento del provvedimento del Responsabile del Servizio tributi del Comune di Lendinara prot. n. 18906 in data 19 settembre 2025 e di accertamento del diritto della società ricorrente a ottenere copia delle informazioni e della documentazione richiesta con l'istanza di accesso civico del 18 luglio 2025, con assorbimento degli altri motivi di ricorso; B) dev'essere dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, quanto alla domanda di annullamento del provvedimento d[e]l Segretario generale del Comune di Lendinara prot.n. 12647 in data 3 giugno 2025 e del provvedimento del Garante regionale dei diritti della persona - Difensore civico regionale del Veneto in data 14 luglio 2025.

Per l'effetto si deve ordinare al Comune di Lendinara di consentire - nel termine di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente sentenza - l'accesso della ricorrente alle informazioni e ai documenti richiesti con l'istanza del 19 agosto 2025, necessari per conoscere «quanti avvisi di pagamento per il canone unico patrimoniale di occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria per messaggi pubblicitari all'interno degli impianti utilizzati per manifestazioni sportive dilettantistiche, il Comune di Lendinara abbia emesso negli ultimi dieci anni», nonché «in quali occasioni e nei confronti di quali soggetti l'Amministrazione comunale abbia emesso i predetti avvisi di pagamento», con eventuale oscuramento dei soli dati personali non pertinenti.

18. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo nei confronti del solo Comune di Lendinara, mentre possono compensarsi nei confronti del Difensore civico regionale, in ragione dei contrasti giurisprudenziali sull'impugnabilità del provvedimento adottato dal Difensore civico ai sensi dell'art. 25, comma 4, l. n. 241/1990 (per la soluzione affermativa T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Bolzano, 27 febbraio 2025, n. 59; contra, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 23 luglio 2018, n. 4862).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l'effetto, annulla il provvedimento del Responsabile del Servizio tributi del Comune di Lendinara prot. n. 18906 in data 19 settembre 2025 e ordina al Comune di Lendinara di consentire l'accesso della ricorrente alle informazioni e ai documenti richiesti con l'istanza del 19 agosto 2025 entro il termine pure indicato in motivazione.

Condanna il Comune di Lendinara al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese del presente giudizio che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, e al rimborso del contributo unificato, ove versato, mentre le compensa nei confronti del Garante regionale dei diritti della persona - Difensore civico regionale del Veneto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.