Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
Brescia, Sezione II
Sentenza 18 novembre 2025, n. 1043

Presidente: Pedron - Estensore: Cappelli

FATTO

1. Con ricorso introduttivo del presente giudizio, la ricorrente L. Zamira ha impugnato il silenzio serbato dal Comune di Carpenedolo e dalla Prefettura di Brescia sull'istanza del 26 marzo 2025, avente ad oggetto "diffida alla conclusione del procedimento di vigilanza urbanistica e all'esecuzione dell'ordinanza di demolizione n. 189/2024", affinché esercitassero, ciascuno per quanto di competenza, i poteri di vigilanza edilizia ai sensi dell'art. 27 e 41 del d.P.R. n. 380/2001.

2. La vicenda amministrativa può essere così sinteticamente ricostruita.

2.1. L. Zamira è proprietaria di un immobile sito in Comune di Carpenedolo, identificato al NCT, foglio 1, mappale 502, sub. 3, sul cui confine insiste un'area identificata con il mappale 200, foglio 1, NCT del Comune di Carpendolo, e un fabbricato identificato al foglio 1, mappale 200, subalterni 3, 4, 7, 11 e 12, intestata a N. Antonella e V. Manuel.

2.2. Nel gennaio 2023, la ricorrente veniva contattata dai vicini confinanti per la richiesta di assenso all'edificazione a confine, consenso che negava ritenendo pregiudizievole la realizzazione di nuovi manufatti sul confine.

2.3. In data 23 febbraio 2023, la ricorrente, preso atto dell'inizio dei lavori, avanzava istanza di vigilanza edilizia al Comune di Carpenedolo, segnalando l'avvio di una costruzione a confine con il proprio immobile non autorizzata.

2.4. In assenza di riscontro da parte del Comune, in data 29 novembre 2023, la ricorrente chiedeva di avere copia dei titoli abilitativi della costruzione a confine, ritenendo di essere lesa dalle opere realizzate.

Dall'esame della documentazione richiesta, emergeva come il Comune di Carpendolo avesse avviato il procedimento di vigilanza urbanistica nei confronti dei controinteressati, a cui aveva fatto seguito il deposito, da parte loro, di una SCIA, che l'Amministrazione aveva sospeso per mancanza dell'accordo con la ricorrente in relazione all'edificazione a confine.

2.5. In data 30 aprile 2024, il Comune di Carpenedolo adottava nei confronti dei controinteressati, a repressione dell'abuso denunciato dalla ricorrente, l'ordinanza di demolizione n. 189, con cui veniva ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi nel termine di legge di novanta giorni.

2.6. In data 20 marzo 2025, l'Amministrazione trasmetteva copia della comunicazione di accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, con conseguente irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria pari ad euro 2.000.

Il Comune, richiamata la disposizione di cui all'art. 41 del d.P.R. n. 380/2001, avvertiva inoltre che, essendo decorsi 180 giorni dall'adozione dell'ingiunzione di ripristino, gli atti sarebbero stati trasmessi alla Prefettura al fine di provvedere alla demolizione delle opere abusive.

2.7. La comunicazione, tuttavia, non conteneva l'accertamento dell'acquisizione al patrimonio comunale dell'opera abusiva, del sedime, nonché di un'area pari alla superficie necessaria alla realizzazione di opere analoghe, ai sensi dell'art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001.

2.8. Alla luce di quanto sopra, la ricorrente trasmetteva, in data 26 marzo 2025, diffida al Comune di Carpenedolo alla conclusione del procedimento di vigilanza edilizia e accertamento e trascrizione dell'acquisizione del bene e di una superficie pari a quella occupata al patrimonio comunale, chiedendo di essere tenuta parte del procedimento.

Allo stesso tempo, preso atto della tesi comunale secondo cui l'inerzia dell'ente avrebbe determinato il trasferimento di competenza all'esecuzione dell'ordine di demolizione in capo alla Prefettura di Brescia, ai sensi dell'art. 41 del d.P.R. n. 380/2001, si invitava la Prefettura di Brescia a provvedere per quanto di competenza.

2.9. In data 7 aprile 2025, il Comune di Carpenedolo riscontrava l'istanza di cui sopra, asserendo di aver già provveduto secondo la legge alla repressione dell'abuso per quanto di competenza. Nessun riscontro, invece, perveniva dalla Prefettura di Brescia.

3. Con ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente chiede accertarsi l'obbligo del Comune di Carpendolo di provvedere sull'istanza della ricorrente del 26 marzo 2025, avente ad oggetto la conclusione del procedimento di vigilanza urbanistica per l'esecuzione dell'ordinanza di demolizione n. 189/2024, con condanna dell'ente ad emanare, ai sensi dell'art. 31, comma 3, e 34, comma 1, lett. c), c.p.a., nel termine di trenta giorni, il provvedimento di acquisizione richiesto, previo accertamento della nullità della comunicazione del 7 aprile 2025, connotata dall'intento di eludere l'obbligo di provvedere rispetto all'istanza della ricorrente.

Secondo la prospettazione della ricorrente, in particolare, l'art. 41 del d.P.R. n. 380 del 2001 sarebbe una norma applicabile esclusivamente alla fase materiale demolitoria, sicché l'esercizio del potere trasferito alla Prefettura - sebbene se ne discuta la natura sostitutiva o concorrente - presupporrebbe l'obbligo del Comune di adottare i propedeutici atti amministrativi, ivi compreso l'atto di acquisizione dell'opera abusiva e del relativo sedime. Conseguentemente, la comunicazione del 7 aprile 2025 del Comune di Carpenedolo costituirebbe atto elusivo dell'obbligo di provvedere e come tale illegittimo e inidoneo ad impedire l'azione avverso il silenzio.

4. Si sono costituiti in giudizio la Prefettura di Brescia con il Ministero dell'interno nonché il Comune di Carpenedolo insistendo per l'infondatezza del ricorso.

5. Alla camera di consiglio riconvocata del 5 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Il ricorso è in parte inammissibile e in parte fondato per i motivi di seguito esposti.

7. Nel processo amministrativo, presupposto, ai sensi dell'art. 117 c.p.a., della condanna dell'Amministrazione per il silenzio dalla stessa illegittimamente serbato sull'istanza dell'interessato, è che al momento della pronuncia del giudice perduri l'inerzia dell'Amministrazione inadempiente e che dunque non sia venuto meno il relativo interesse ad agire; di conseguenza, l'adozione da parte della stessa di un provvedimento esplicito, in risposta all'istanza dell'interessato o in ossequio all'obbligo di legge, rende il ricorso o inammissibile per carenza originaria dell'interesse ad agire (se il provvedimento intervenga prima della proposizione del ricorso) o improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (se il provvedimento intervenga nel corso del giudizio all'uopo instaurato); permane invece la situazione di inerzia colpevole, e dunque il corrispondente interesse ad agire ex art. 117 c.p.a., se l'Amministrazione non conclude il procedimento (quale ne sia il contenuto) nel termine di riferimento, ovvero se adotta un atto infraprocedimentale o meramente soprassessorio, atteso che una tale attività non dà vita ad un autentico provvedimento ultimativo del procedimento che l'Amministrazione ha l'obbligo di concludere, ma un rinvio sine die.

7.1. Svolte queste premesse, con riferimento alla posizione del Comune di Carpenedolo, preme evidenziare che alla comunicazione del 7 aprile 2025 non può attribuirsi la natura di atto meramente soprassessorio, in quanto esso non può dirsi meramente strumentale al superamento dell'inerzia e finalizzato a procrastinare l'interesse dell'istante ad ottenere un provvedimento.

Al contrario, esso si pone come provvedimento espresso in ordine alla richiesta conclusione del procedimento in materia di vigilanza edilizia, una volta decorso il termine di 180 giorni previsto dall'art. 41 d.P.R. 380 del 2001, seppur dal contenuto lato sensu declinatorio del potere repressivo in favore dell'investitura della Prefettura, peraltro già preannunciata con comunicazione del 20 marzo 2025.

Tale provvedimento si pone pertanto come ultimativo del procedimento di spettanza comunale, non traducendosi in un rinvio sine die della soddisfazione dell'interesse del privato alla conclusione del procedimento amministrativo, bensì come spostamento di competenza

Provvedimento ultimativo della cui illegittimità l'interessata può eventualmente dolersi nell'ambito di un giudizio impugnatorio.

Pertanto, essendo il provvedimento del Comune pervenuto prima della proposizione del giudizio, il ricorso va dichiarato inammissibile in parte qua per difetto di interesse.

8. Diversamente è a dirsi con riferimento alla posizione dalla Prefettura dovendosi ritenere l'inerzia dell'amministrazione lesiva per l'interessata.

8.1. Al riguardo, in punto di diritto vanno formulate le seguenti premesse.

8.1.1. L'art. 41 del testo unico dell'edilizia, come modificato dall'art. 10-bis del d.l. n. 76 del 2020 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 120 del 2020), ha attribuito al Prefetto il nuovo potere di procedere all'esecuzione alle demolizioni delle opere abusive in sostituzione degli uffici comunali che, dopo averle ordinate, non abbiano proceduto ai conseguenti abbattimenti entro il termine di 180 giorni dall'accertamento dell'abuso.

La norma, introdotta in sede di conversione del decreto-legge, è entrata in vigore il 15 settembre 2020 e non ha subito ulteriori modifiche o integrazioni.

12. La vigente formulazione dell'art. 41, comma 1, del d.P.R. 380/2001 è la seguente: "In caso di mancato avvio delle procedure di demolizione entro il termine di centottanta giorni dall'accertamento dell'abuso, la competenza è trasferita all'ufficio del Prefetto che provvede alla demolizione avvalendosi degli uffici del comune nel cui territorio ricade l'abuso edilizio da demolire, per ogni esigenza tecnico-progettuale. Per la materiale esecuzione dell'intervento, il Prefetto può avvalersi del concorso del Genio militare, previa intesa con le competenti autorità militari e ferme restando le prioritarie esigenze istituzionali delle Forze armate".

L'art. 41, comma 2, d.P.R. 380/2001 prevede inoltre che "Entro il termine di cui al comma 1, i responsabili del comune hanno l'obbligo di trasferire all'ufficio del Prefetto tutte le informazioni relative agli abusi edilizi per provvedere alla loro demolizione".

8.1.2. Nel sistema normativo che disciplina la sanzione edilizia della demolizione si rinviene, dunque, un elemento di chiusura, introdotto nell'art. 41 d.P.R. 380/2001, come modificato dal d.l. n. 76/2020, in base al quale, nel caso in cui l'amministrazione comunale ometta di avviare la procedura di demolizione entro il termine di centottanta giorni dall'accertamento dell'abuso, la relativa competenza è attribuita all'ufficio del Prefetto, che provvede alla demolizione, avvalendosi degli uffici del Comune nel cui territorio ricade l'abuso edilizio da demolire.

8.1.3. L'attuale formulazione è visibilmente indirizzata a garantire l'effettività delle sanzioni edilizie e la loro concreta attuazione, dando certezza ai tempi delle demolizioni.

Il presupposto necessario della competenza statale attribuita alle Prefetture è costituito, ora, dall'inerzia dell'amministrazione comunale, protratta oltre il termine di centottanta giorni.

8.1.4. Sotto questo aspetto, quindi, la nuova disciplina risulta in linea con i parametri delineati dalla Corte costituzionale, correlati all'esigenza primaria di rispettare le autonomie territoriali.

Infatti, il potere amministrativo assegnato all'amministrazione statale ha una evidente funzione sostitu[t]iva e mira a porre rimedio alle persistenti omissioni degli enti locali, senza menomare le loro attribuzioni istituzionali.

8.1.5. Nella presente vicenda contenziosa non occorre stabilire se l'art. 41 d.P.R. n. 380/2001 attribuisca al Prefetto una competenza alternativa e sostitutiva, che priva il Comune del potere di attuare le demolizioni o se, viceversa, la norma introduca una competenza concorrente, che si affianca, senza sopprimerle, alle attribuzioni degli organi comunali.

Infatti, è comunque certo che, in presenza delle condizioni indicate dalla disposizione, il Prefetto diventa competente alla demolizione, e il suo potere è caratterizzato dalla nota della doverosità.

Come sostenuto dalla recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. C.d.S., Sez. VII, n. 6962 del 6 agosto 2025), cui questo Tribunale ritiene di aderire, l'intervento sostitu[t]ivo del Prefetto è previsto anche nell'ipotesi (verificatasi nella presente vicenda contenziosa) in cui il Comune abbia adottato l'ordinanza di demolizione, ma questa non sia stata eseguita.

8.2. Nella specie, la Prefettura di Brescia aveva tutte le informazioni necessarie ad agire atteso che per legge le ordinanze di demolizione sono trasmesse e notificate anche alla Prefettura.

Peraltro, tutta la documentazione era stata allegata all'istanza trasmessa alla Prefettura dalla stessa ricorrente in data 26 marzo 2025.

Risulta sostanzialmente non contestato che il Comune abbia adottato un ordine di demolizione inoppugnato, che è rimasto totalmente ineseguito.

Alcun dubbio, quindi, può nutrirsi in merito alla sussistenza dell'obbligo della Prefettura a provvedere nel caso concreto.

8.3. Pertanto, l'effetto conformativo della presente sentenza consiste nell'accertamento dell'obbligo della Prefettura di provvedere sull'istanza formulata dalla ricorrente, nei seguenti termini:

- la Prefettura dovrà stabilire, in primo luogo, se sussistano o meno, in concreto, i presupposti fattuali per l'attivazione del procedimento di cui all'art. 41 d.P.R. n. 380/2001;

- nell'ipotesi in cui risulti accertata la sussistenza di un ordine di demolizione rimasto inattuato in relazione a uno specifico immobile, la Prefettura dovrà indicare agli uffici comunali le misure ritenute più idonee per realizzare il risultato dell'effettiva demolizione delle opere abusive, definendo anche i relativi tempi di attuazione,

- spetta inoltre alla Prefettura il compito di dare indicazioni agli uffici comunali per l'adozione degli ulteriori provvedimenti in materia di vigilanza edilizia ai sensi dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, rimettendo al Comune la valutazione degli interessi pubblici a livello locale;

- quanto ai costi, la Prefettura dovrà definire gli oneri economici della demolizione e dell'attività tecnico-amministrativa complementare, con imputazione, totale o parziale, al Comune, tenendo conto della collaborazione degli uffici comunali e della complessità degli adempimenti necessari.

9. Ricapitolando, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile quanto alla domanda proposta nei confronti del Comune, come sopra specificato, mentre deve essere accolto relativamente alla domanda proposta nei confronti della Prefettura. Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimità del silenzio serbato dalla Prefettura, la quale è conseguentemente tenuta a provvedere nei sensi indicati in motivazione.

Per la conclusione del procedimento da parte della Prefettura è fissato il termine ragionevole di 120 giorni dal deposito della presente sentenza.

10. In considerazione delle peculiarità della vicenda, sussistono i presupposti per la compensazione delle spese processuali tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile in parte, nei sensi di cui in motivazione.

Lo accoglie per il resto, e per l'effetto dichiara l'illegittimità del silenzio serbato dalla Prefettura, e accerta l'obbligo della stessa di provvedere con le modalità indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.