Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
Sezione I
Sentenza 20 novembre 2025, n. 2144

Presidente: Pasanisi - Estensore: Dallari

FATTO E DIRITTO

1. Con bando pubblicato in data 1° ottobre 2025, la Provincia di Verona (in seguito, la Provincia) ha indetto una procedura aperta, ai sensi del d.lgs. n. 36/2023, per la conclusione di un accordo quadro inerente all'affidamento dei lavori di manutenzione straordinaria della rete stradale provinciale - CIG: B871A006CA CUP: D67H25001300008, da aggiudicarsi con il criterio del minor prezzo, per un importo complessivo di euro 9.992.090,97.

1.1. Per quanto di interesse, nell'elenco prezzi allegato alla legge di gara si precisa che "In accordo alle indicazioni contenute nelle premesse dell'elenco prezzi regionale è stata applicata una percentuale di riduzione del 20% per ripetitività delle lavorazioni e l'entità dimensionale dell'opera, significativamente superiore alle condizioni medie assunte, nelle voci riguardanti la fornitura e stesa del conglomerato bituminoso e la fresatura meccanica dei conglomerati bituminosi".

Inoltre nella determina a contrarre e nel disciplinare di gara (par. 23) viene specificato che "ai sensi dell'articolo 110, comma 1, del Codice, sarà valutata la congruità delle offerte che presentano un ribasso superiore al 25% come stabilito dalla determinazione citata nelle premesse.

In caso di attivazione del subprocedimento di anomalia le offerte sono assoggettate alla verifica dell'anomalia ai sensi dell'art. 110 del Codice".

In sintesi la legge di gara chiarisce che è stata applicata una riduzione del 20%, rispetto al prezzario regionale, per due voci significative dell'appalto e inoltre è stata prevista l'attivazione del procedimento di valutazione dell'anomalia per l'ipotesi in cui l'offerta proponga un ribasso superiore al 25%.

2. Con il ricorso in esame UCSI - Unione dei Consorzi Stabili Italiani (in seguito, UCSI) e il Consorzio stabile Energos (in seguito, Energos) hanno impugnato gli atti di indizione di tale procedura sulla base dei seguenti motivi.

I) Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 97 Cost. e dell'art. 1, comma 1, e 3 della l. n. 241/1990, con precipuo riferimento ai principi di buon andamento, economicità ed efficacia dell'azione amministrativa. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 41, comma 13, d.lgs. 26/2023. Violazione dei principi di favor partecipationis ed effettività della concorrenza. Eccesso di potere sotto i concorrenti profili sintomatici del difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta.

Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente censura la scelta della Provincia di applicare una riduzione del 20% rispetto al prezzario regionale.

Tale riduzione sarebbe in contrasto con le disposizioni sopra richiamate che obbligherebbero la stazione appaltante a porre a base di gara prezzi adeguati ed aggiornati alle reali condizioni di mercato e ai prezzi normalmente praticati nel territorio regionale in cui deve essere eseguito l'intervento.

Diversamente da quanto sostenuto dalla Provincia, tale scelta, oltre a non essere consentita dal codice dei contratti pubblici, non troverebbe riscontro nelle premesse del prezzario regionale.

Le ragioni dedotte dalla Provincia - la "ripetitività delle lavorazioni e l'entità dimensionale dell'opera" - non sarebbero idonee a giustificare l'applicazione di tale riduzione in quanto nell'ambito dell'accordo quadro le prestazioni da eseguire dipenderebbero dai singoli ordinativi e non sarebbero in concreto determinabili. Inoltre la tenuta economica dell'operazione sarebbe esposta a diverse variabili sia quantitative sia anche qualitative, quali "la dimensione ed estensione spazio-temporale dei singoli contratti applicativi, la effettiva qualità e consistenza delle prestazioni concretamente dedotte nei futuri contratti applicativi, la difficile prevedibilità dello stato di fatto dei luoghi di intervento (intera Provincia di Verona) e delle criticità riscontrabili".

I prezzi posti a base di gara dalla Provincia non sarebbero quindi "sostenibili per qualunque (serio e consapevole) operatore del settore, se non a costo di non garantire la corretta esecuzione dell'appalto e la qualità delle opere" e la stazione appaltante avrebbe introdotto "una inaccettabile barriera all'ingresso per la totalità dei potenziali concorrenti".

Sotto altro profilo, gli atti impugnati sarebbero illegittimi in quanto in modo contraddittorio, da un lato, affermerebbero che l'elenco prezzi è stato redatto sulla base dell'ultimo elenco prezzi regionale, dall'altro lato, applicherebbero invece una percentuale di riduzione del 20% su detti prezzi.

II) Nullità ed illegittimità del paragrafo 23 del disciplinare, dell'art. 21 del disciplinare e della determina a contrarre n. 2999 del 30 settembre 2025 in relazione alla predeterminazione percentuale di una soglia di anomalia delle offerte per illegittima, immotivata e sproporzionata compressione/appiattimento della concorrenza, per introduzione di una clausola che rende la partecipazione incongruamente ed estremamente difficoltosa/impossibile, nonché per conseguente impossibilità di formulare un'offerta conveniente e sostenibile. Violazione e falsa applicazione del par. 18 del disciplinare. Violazione e falsa applicazione dell'art. 108 e dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione degli artt. da 1 a 5 del d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 Costituzione. Violazione e falsa applicazione delle direttive comunitarie in materia di affidamento di contratti pubblici. Violazione e falsa applicazione della l. n. 241/1990. Violazione e/o erronea applicazione del d.lgs. n. 36/2023. Violazione e/o erronea applicazione della lex specialis. Violazione di legge, difetto di motivazione, erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, perplessità, irragionevolezza, ingiustizia grave e manifesta. Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione e parità di trattamento, correttezza, economicità, efficacia, proporzionalità, tempestività, trasparenza e pubblicità e risultato. Eccesso di potere sotto i concorrenti profili sintomatici del difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta.

Con il secondo motivo parte ricorrente contesta la disposizione della determina a contrarre e del disciplinare (art. 23) che prevede l'attivazione del procedimento di valutazione dell'anomalia per l'ipotesi in cui l'offerta proponga un ribasso superiore al 25%.

Tale disposizione, limitandosi a prevedere una soglia fissa, priva di motivazione, per l'attivazione del procedimento di valutazione dell'anomalia, si porrebbe in contrasto con l'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 che richiederebbe invece alla stazione appaltante di individuare specifici elementi di non sostenibilità delle offerte.

Tale scelta della stazione appaltante indurrebbe i concorrenti a formulare un ribasso pari e non superiore al 25%, appiattendo e neutralizzando il confronto concorrenziale. Sotto altro profilo la combinazione, della riduzione del 20% dei prezzi del preziario regionale e della previsione della soglia del 25% per l'attivazione del procedimento di anomalia, imporrebbe ai concorrenti di offrire un ribasso complessivo del 45% rispetto ai valori regionali, rendendo impossibile formulare un'offerta sostenibile.

Tale situazione sarebbe ulteriormente aggravata dal disposto dell'art. 21 del disciplinare che in caso di parità prevede la presentazione di offerte migliorative e successivamente il sorteggio.

III) Violazione dei principi di buona fede e correttezza. Violazione del principio di buon andamento e imparzialità. Irragionevolezza ed eccesso di potere.

Con il terzo motivo parte ricorrente sostiene che la condotta della stazione appaltante, la quale avrebbe indetto una procedura di gara insostenibile e successivamente non avrebbe provveduto al riesame della stessa in autotutela, nonostante i rilievi svolti da diversi operatori economici, costituirebbe una evidente violazione dei principi di correttezza e buona fede e integrerebbe un'ipotesi di responsabilità precontrattuale.

3. La Provincia e la Presidenza del Consiglio dei ministri si sono costituiti in giudizio e hanno eccepito in via preliminare l'inammissibilità del ricorso, in quanto collettivo e privo della necessaria indicazione della relazione intercorrente tra i due ricorrenti, e per carenza di interesse, in quanto non sarebbe stata dimostrata la natura escludente delle disposizioni impugnate.

Nel merito la Provincia ha in particolare evidenziato:

- in relazione al primo motivo, che il paragrafo 2.4 del preziario regionale prevede espressamente la possibilità di introdurre una riduzione del 20% in presenza di situazioni particolari e che tale disposizione non è stata oggetto di specifica impugnazione. Inoltre anche in precedenti affidamenti era stata prevista la medesima riduzione e alla procedura avevano partecipato in media più di 250 operatori economici;

- in relazione al secondo motivo, che la relazione al d.lgs. n. 36/2023 ha chiarito che l'art. 110 ha rimesso alle singole stazioni appaltanti la valutazione circa l'indicazione della soglia di anomalia;

- in relazione al terzo motivo, che la condotta della stazione appaltante sarebbe giustificata dagli esiti delle precedenti procedure.

4. Alla camera di consiglio del 12 novembre 2025, le parti sono state avvertite della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, ai sensi degli artt. 60 e 120, comma 5, c.p.a., e la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In applicazione dei principi di economia processuale e della ragione più liquida (C.d.S., Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5, capo 5.3), si può prescindere dall'esame delle eccezioni preliminari proposte dalle parti resistenti, stante l'infondatezza nel merito delle censure proposte dai ricorrenti.

6. È infatti infondato il primo motivo con cui parte ricorrente sostiene che gli atti impugnati violerebbero l'art. 41, comma 13, del d.lgs. n. 36/2023 perché non rispetterebbero il preziario regionale, prevedendo una riduzione del 20% rispetto ai valori dallo stesso indicati.

6.1. In base all'art. 41, comma 13, del codice dei contratti pubblici, "Per i contratti relativi a lavori, il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni è determinato facendo riferimento ai prezzi correnti alla data dell'approvazione del progetto riportati nei prezzari aggiornati predisposti annualmente dalle regioni e dalle province autonome o adottati, dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti che, in base alla natura e all'oggetto dell'appalto, sono espressamente autorizzati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a non applicare quelli regionali".

E, per quanto di interesse, in base al par. 2.4. dell'allegato A "Relazione illustrativa" del "Prezzario Regionale dei lavori pubblici, Aggiornamento anno 2025", "Nel determinare i vari prezzi, dovendo questi costituire un riferimento valido per tutta la Regione Veneto, si è fatto riferimento a condizioni ambientali e operative normali e medie. Eventuali situazioni particolari dovranno essere necessariamente prese in considerazione in sede progettuale dal progettista che, con decisione adeguatamente motivata, potrà applicare alle singole voci un aumento o una riduzione del ± 20%". In definitiva, lo stesso preziario regionale prevede espressamente la possibilità per le stazioni appaltanti di applicare - "alle singole voci" - una riduzione del 20% sui valori dallo stesso indicati in presenza di motivate "situazioni particolari".

La Provincia, nel prevedere una riduzione del 20% con riferimento alle voci riguardanti "la fornitura e stesa del conglomerato bituminoso" e "la fresatura meccanica dei conglomerati bituminosi", ha quindi determinato il costo di tali lavorazioni in conformità alle previsioni del prezzario regionale e pertanto non risulta avere posto in essere alcuna violazione dell'art. 41 del d.lgs. n. 36/2023.

6.2. Sia il riferimento alle "premesse dell'elenco prezzi regionale", contenuto nel par. 1.2 dell'elenco prezzi del progetto, sia i riferimenti "all'art. 2.3 dell'allegato A" del prezzario regionale, contenuto nelle note 3 e 4 dell'analisi prezzi, costituiscono meri refusi, riconoscibili e privi di effetti invalidanti.

In entrambi i casi, la Provincia si riferiva al par. 2.4 dell'allegato A del prezzario regionale che, come già evidenziato, prevede la possibilità di applicare una riduzione del 20%.

6.3. Quanto alle ragioni dell'applicazione della contestata riduzione, la Provincia nell'elenco prezzi (par. 1.2) ha precisato che la stessa è "legata alla ripetitività delle lavorazioni e all'entità dimensionale degli interventi".

E tale motivazione non presenta profili di irragionevolezza né di inattendibilità.

Da un lato, infatti, l'istituto dell'accordo quadro è finalizzato a consentire all'Amministrazione sia di semplificare le procedure di affidamento dei contratti applicativi, sia di beneficiare delle economie di scala derivanti dall'aggregazione degli acquisti pubblici (v. considerando 59 e 60 della direttiva 2014/24/UE).

E nella fattispecie l'accordo quadro ha ad oggetto la manutenzione di circa 1350 km. di rete stradale, realizzando una aggregazione della domanda tale da rendere ragionevolmente prevedibile una significativa riduzione dei costi degli interventi.

Dall'altro lato, la stazione appaltante ha circoscritto tale riduzione alle lavorazioni maggiormente ripetitive e standardizzate "la fornitura e stesa del conglomerato bituminoso" e "la fresatura meccanica dei conglomerati bituminosi", le quali costituiscono le principali operazioni previste dal progetto.

La motivazione della Provincia dà quindi correttamente atto degli specifici elementi che nella fattispecie giustificano l'applicazione della riduzione prevista dal preziario regionale.

6.4. Il fatto che l'individuazione delle specifiche prestazioni da eseguire dipenda dai singoli contratti applicativi non risulta significativo, in quanto le caratteristiche e l'entità media complessiva delle lavorazioni devono comunque ritenersi desumibili, sia pure in linea di massima, dai dati relativi ai precedenti affidamenti e sulla base dell'esperienza degli operatori professionali del settore.

6.5. Quanto agli esempi riportati da parte ricorrente, la Provincia ha dato atto che gli stessi si riferiscono a voci differenti del prezzario, con diverse caratteristiche.

Pertanto non costituiscono un corretto parametro di riferimento.

6.6. Fermo quanto sopra, la sostenibilità della riduzione applicata risulta adeguatamente valutata e motivata dall'Amministrazione anche alla luce dei precedenti analoghi affidamenti degli ultimi tre anni, ai quali, nonostante l'applicazione della medesima riduzione del 20% per le principali prestazioni oggetto di gara, hanno partecipato alla procedura oltre duecentocinquanta operatori economici e i lavori risultano essere stati regolarmente eseguiti.

7. È altresì infondato il secondo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente contesta la disposizione della determina a contrarre e del disciplinare (par. 23) che prevede l'attivazione del procedimento di valutazione dell'anomalia per l'ipotesi in cui l'offerta proponga un ribasso superiore al 25%.

7.1. In base all'art. 110, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023, infatti, "Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l'avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione".

La relazione di accompagnamento al nuovo codice dei contratti pubblici, inoltre, chiarisce che "il legislatore non ha predeterminato una soglia di valutazione ex ante di anomalia, ma ha rimesso la relativa indicazione alle stazioni appaltanti, le quali nella loro discrezionalità potranno pertanto utilizzare, nei limiti in cui siano compatibili con le altre disposizioni dell'articolo del codice, i criteri previsti dal decreto legislativo n. 50 del 2016 ovvero i criteri e i parametri previsti all'allegato II.12 bis, ovvero ancora i diversi e nuovi criteri o parametri individuati dalle stesse stazioni appaltanti...", precisando che "qualunque sia il criterio scelto dalla stazione appaltante è comunque necessario seguire il procedimento descritto all'art. 110 e, in particolare, la regola in base alla quale l'esclusione dell'operatore economico potrà avvenire solo ed esclusivamente nel rispetto del contraddittorio procedimentale ivi previsto, in conformità con le previsioni di diritto europeo".

Diversamente dal d.lgs. n. 50 del 2016, che predeterminava in modo puntuale le modalità attraverso le quali doveva essere individuata la soglia di anomalia delle offerte, il nuovo codice dei contratti pubblici rimette tale valutazione alla discrezionalità delle stazioni appaltanti, le quali devono provvedervi tenendo conto dei risultati di gara, del mercato di riferimento e di ogni altro elemento che possa essere ritenuto utile.

7.2. Nella fattispecie in esame la scelta della Provincia, di sottoporre a valutazione di anomalia le offerte che presentano un ribasso superiore al 25% della base di gara, non presenta alcun profilo di irragionevolezza, risultando peraltro del tutto coerente con gli esiti delle procedure precedenti, da cui emerge che i diversi lotti sono stati aggiudicati sulla base di ribassi eterogenei, compresi tra il 9,82% e il 24,56%.

7.3. Non è condivisibile l'assunto secondo cui la soglia fissa indurrebbe i concorrenti a formulare un ribasso pari e non superiore a tale soglia, appiattendo e neutralizzando il confronto concorrenziale.

La scelta compiuta dall'Amministrazione infatti non impedisce la presentazione di offerte con un ribasso inferiore o superiore a tale soglia e l'assunto di parte ricorrente risulta in definitiva una mera ipotesi soggettiva - priva di elementi di riscontro - in ordine al possibile comportamento dei concorrenti.

7.4. Per le medesime ragioni sopra esposte non può essere condiviso anche il rilievo di parte ricorrente secondo cui la combinazione, della riduzione del 20% dei prezzi del preziario regionale con la previsione della soglia del 25% per l'attivazione del procedimento di anomalia, imporrebbe ai concorrenti di offrire un ribasso complessivo del 45% rispetto ai valori regionali, rendendo impossibile formulare un'offerta sostenibile.

L'assunto di parte ricorrente, oltre a essere privo di ogni elemento di riscontro e ad essere smentito dagli esiti dei precedenti affidamenti, risulta anche contraddittorio rispetto alle censure proposte con il primo motivo di ricorso con cui si sostiene che a fronte dell'introduzione di una riduzione del 20% rispetto al prezzario regionale, non sarebbe possibile presentare un'offerta.

7.5. È inammissibile la censura, con cui parte ricorrente lamenta l'illegittimità della disposizione di cui all'art. 21 del disciplinare, che prevede per le ipotesi [di] parità - non ancora verificatesi - la presentazione di offerte migliorative e successivamente il sorteggio.

7.5.1. Tale disposizione, essendo applicabile nelle sole ipotesi in cui in concreto si verifichi una situazione di parità, non ha carattere escludente e non risulta immediatamente lesiva.

Pertanto parte ricorrente è priva di interesse e di legittimazione alla sua impugnazione.

7.5.2. La censura è comunque anche infondata.

L'art. 21 del disciplinare è sostanzialmente riproduttivo dell'art. 77 del r.d. n. 827 del 1924, che è una norma tuttora applicabile (C.d.S., Sez. III, 30 dicembre 2020, n. 8537) e da ritenersi conforme ai principi costituzionali ed eurounitari di imparzialità, buon andamento e concorrenza (C.d.S., Sez. III, 30 dicembre 2020, n. 8537; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 15 marzo 2021, n. 255; T.A.R. Veneto, Sez. I, 12 novembre 2021, n. 1382).

Inoltre non risulta e comunque non è stato in alcun modo dimostrato che la sua applicazione contribuisca a rendere impossibile la presentazione di un'offerta sostenibile.

8. È infine infondato il terzo motivo di ricorso con cui parte ricorrente lamenta la violazione dei principi di correttezza e buona fede.

8.1. Come già evidenziato gli atti impugnati risultano conformi alle disposizioni del preziario regionale e comunque, alla luce degli esiti degli affidamenti precedenti, le disposizioni della legge di gara - quantomeno sulla base di una valutazione ex ante - non risultano in alcun modo preclusive della presentazione di offerte sostenibili.

9. Il ricorso deve pertanto essere respinto.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo, tenuto conto delle peculiarità della fattispecie e delle difese svolte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di lite in favore della Provincia di Verona, che liquida nella somma complessiva di euro 3.000,00 (tremila), oltre accessori di legge, da ripartire pro quota al 50% a carico di ciascuno.

Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di lite in favore della Presidenza del Consiglio dei ministri, che liquida nella somma complessiva di euro 1.000,00 (mille), oltre accessori di legge, da ripartire pro quota al 50% a carico di ciascuno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.