Corte di giustizia dell'Unione Europea
Decima Sezione
Sentenza 15 gennaio 2026

Presidente: Passer - Relatrice: Arastey Sahún

«Rinvio pregiudiziale - Concorrenza - Articolo 101 TFUE - Divieto di intese - Procedure d'infrazione alle norme del diritto in materia di concorrenza condotte dalle autorità nazionali garanti della concorrenza - Rispetto del termine ragionevole - Termine di chiusura della fase istruttoria della procedura d'infrazione - Normativa nazionale che consente all'autorità nazionale garante della concorrenza di differire unilateralmente tale termine a causa di circostanze che comportano un ampliamento dell'oggetto di tale procedura o del numero delle imprese interessate - Principio generale del diritto ad un buon andamento dell'amministrazione - Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea - Principio di tutela giurisdizionale effettiva - Diritti della difesa delle imprese - Principio di effettività».

Nella causa C-588/24, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell'articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanza del 26 agosto 2024, pervenuta in cancelleria il 10 settembre 2024, nel procedimento Imballaggi Piemontesi Srl contro Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), nei confronti di: DS Smith Holding Italia SpA, Associazione Italiana Scatolifici (ACIS).

[...]

1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'interpretazione degli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (in prosieguo: la «Carta») nonché dell'articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»).

2. Tale domanda è stata presentata nell'ambito di una controversia tra la Imballaggi Piemontesi Srl e l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (Italia) relativamente alle sanzioni irrogate da quest'ultima alla Imballaggi Piemontesi per un'intesa anticoncorrenziale.

Contesto normativo

Diritto dell'Unione

Trattato FUE

3. Ai sensi dell'articolo 101, paragrafo 1, TFUE:

«Sono incompatibili con il mercato interno e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato interno (...)».

La Carta

4. L'articolo 41 della Carta, intitolato «Diritto ad una buona amministrazione», prevede quanto segue:

«1. Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell'Unione [europea].

2. Tale diritto comprende in particolare:

a) il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio;

(...)

c) l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni.

(...)».

5. L'articolo 47 della Carta, intitolato «Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale», enuncia quanto segue:

«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.

Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. (...)

(...)».

Diritto italiano

Legge n. 287/90

6. L'articolo 1 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 - Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (GURI n. 240 del 13 ottobre 1990), nella versione applicabile alla controversia principale (in prosieguo: la «legge n. 287/90»), intitolato «Ambito di applicazione e rapporti con l'ordinamento [dell'Unione]», al comma 4 così dispone:

«L'interpretazione delle norme contenute nel presente titolo è effettuata in base ai principi dell'ordinamento [dell'Unione] in materia di disciplina della concorrenza».

7. L'articolo 12 di tale legge, intitolato «Poteri di indagine», al comma 1 quater prevede quanto segue:

«I procedimenti relativi alle infrazioni degli articoli 101 o 102 del TFUE ovvero degli articoli 2 o 3 della presente legge, incluso l'esercizio dei poteri di cui al presente capo II da parte dell'[AGCM], rispettano i principi generali del diritto dell'Unione Europea e la [Carta]».

8. L'articolo 14 di detta legge, intitolato «Istruttoria», al comma 1 enuncia quanto segue:

«L'[AGCM], nei casi di presunta infrazione degli articoli 101 o 102 del TFUE ovvero degli articoli 2 o 3, svolge l'istruttoria in tempi ragionevoli e ne notifica l'apertura alle imprese e agli enti interessati. I titolari o legali rappresentanti delle imprese ed enti hanno diritto di essere sentiti, personalmente o a mezzo di procuratore speciale, nel termine fissato contestualmente alla notifica ed hanno facoltà di presentare deduzioni e pareri in ogni stadio dell'istruttoria, nonché di essere nuovamente sentiti prima della chiusura di questa».

Decreto del Presidente della Repubblica n. 217/98

9. L'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 - Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato (GURI n. 158 del 9 luglio 1998), nella versione applicabile alla controversia principale (in prosieguo: il «decreto del Presidente della Repubblica n. 217/98»), intitolato «Avvio dell'istruttoria», al comma 3 prevede quanto segue:

«Il provvedimento di avvio dell'istruttoria deve indicare gli elementi essenziali in merito alle presunte infrazioni, il termine di conclusione del procedimento, il responsabile del procedimento, l'ufficio dove si può prendere visione degli atti del procedimento, nonché il termine entro il quale le imprese e gli enti interessati possono esercitare il diritto di essere sentiti di cui all'articolo 14, comma 1, della legge [n. 287/90]».

Procedimento principale e questione pregiudiziale

10. Con delibera del 22 marzo 2017, l'AGCM ha aperto la fase istruttoria di una procedura d'infrazione, ai sensi dell'articolo 14 della legge n. 287/90 (in prosieguo: il «procedimento istruttorio di cui trattasi»), nei confronti di 19 società, tra le quali figurava la Imballaggi Piemontesi, al fine di accertare eventuali violazioni dell'articolo 101 TFUE per la loro partecipazione alla presunta intesa nel mercato dei fogli in cartone ondulato, denominata «intesa fogli». Detta delibera ha fissato il termine di conclusione di tale procedimento istruttorio al 31 maggio 2018.

11. Con delibera del 5 luglio 2017 detto procedimento istruttorio è stato esteso ad altre tre società per la loro partecipazione a tale presunta intesa nonché a quattro società, tra le quali figurava la Imballaggi Piemontesi, per la loro partecipazione a un'altra presunta intesa nel mercato degli imballaggi, denominata «intesa imballaggi», in violazione dell'articolo 101 TFUE.

12. Con delibera del 5 dicembre 2017, il procedimento istruttorio di cui trattasi è stato ancora esteso ad altre due società per la loro partecipazione alla presunta «intesa fogli» nonché ad altre otto società per la loro partecipazione alla presunta «intesa imballaggi».

13. Con delibera del 31 gennaio 2018 il termine per la conclusione di tale procedimento istruttorio, originariamente fissato al 31 maggio 2018, è stato differito al 31 dicembre 2018.

14. Con delibera del 9 maggio 2018, il procedimento istruttorio di cui trattasi è stato esteso ad altre quattro società per la loro partecipazione alla presunta «intesa fogli» e ad altre due società per la loro partecipazione alla presunta «intesa imballaggi».

15. Con delibera del 31 ottobre 2018, da un lato, tale procedimento istruttorio è stato ulteriormente esteso ad altre tre società per la loro partecipazione alla presunta «intesa fogli» e ad altre sei società per la loro partecipazione alla presunta «intesa imballaggi».

16. Dall'altro lato, l'oggetto di detto procedimento istruttorio è stato esteso anche all'accertamento, sotto un primo profilo, di possibili condotte di limitazione o controllo della produzione dei fogli in cartone ondulato, sotto un secondo profilo, di definizione concordata del listino prezzi 2004 nonché, sotto un terzo profilo, con riferimento al mercato degli imballaggi, di ripartizione di clienti nel contesto di eventuali gare da essi indette, in violazione dell'articolo 101 TFUE.

17. Infine, sempre con detta delibera del 31 ottobre 2018 il termine per la conclusione del medesimo procedimento istruttorio è stato differito per la seconda volta e fissato al 19 luglio 2019.

18. Il provvedimento conclusivo del procedimento istruttorio di cui trattasi è stato assunto il 17 luglio 2019. Con tale provvedimento l'AGCM ha accertato che la Imballaggi Piemontesi aveva partecipato all'«intesa fogli» e ha irrogato a tale società una sanzione di EUR 6 147 746.

19. Con sentenza del 24 maggio 2021 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia) ha respinto il ricorso della Imballaggi Piemontesi avverso detto provvedimento.

20. Tale società ha interposto appello avverso tale sentenza dinanzi al Consiglio di Stato (Italia) il quale, con sentenza del 1º marzo 2023, ha parzialmente accolto detto appello e ha accolto il ricorso di primo grado limitatamente alla determinazione della sanzione.

21. La Imballaggi Piemontesi ha proposto, dinanzi al medesimo organo giurisdizionale, un ricorso diretto alla revocazione della sentenza del 1º marzo 2023. È nell'ambito di tale ricorso che il Consiglio di Stato, giudice del rinvio, ha proposto il presente rinvio pregiudiziale.

22. Il giudice del rinvio rileva che il procedimento istruttorio di cui trattasi è stato di eccezionale complessità, dato che ha riguardato l'accertamento di due intese contrarie all'articolo 101 TFUE, vale a dire l'«intesa fogli» e l'«intesa imballaggi», e che sia il numero di imprese interessate da detto procedimento istruttorio sia l'oggetto di quest'ultimo si sono estesi nel corso del tempo. Di conseguenza, è stato necessario differire due volte il termine di conclusione al fine, da un lato, di garantire il corretto, doveroso ed efficace svolgimento dell'attività dell'AGCM a tutela della libertà di concorrenza ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE e, dall'altro, di garantire i diritti della difesa tanto delle imprese originariamente coinvolte da detto procedimento istruttorio quanto di quelle alle quali esso è stato esteso.

23. Detto giudice precisa che nessuna disposizione del diritto dell'Unione o del diritto nazionale prevede un termine perentorio per la conclusione dei procedimenti amministrativi volti all'accertamento dell'esistenza di un'intesa anticoncorrenziale.

24. Per quanto riguarda il diritto nazionale la durata massima del procedimento istruttorio non sarebbe disciplinata in modo fisso. Infatti, l'articolo 6, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 217/98 disporrebbe che il provvedimento di avvio dell'istruttoria deve indicare, tra l'altro, il termine di conclusione del procedimento istruttorio, attribuendo in tal modo all'AGCM un potere discrezionale volto alla fissazione di un autovincolo, in funzione della complessità di ciascun procedimento.

25. Il giudice del rinvio si chiede se il termine di conclusione indicato nel provvedimento di avvio dell'istruttoria debba essere considerato perentorio o se, come tale giudice tende a ritenere, l'AGCM debba poter differire unilateralmente questo termine con atto motivato, al sopravvenire di circostanze che rendano l'istruttoria più complessa rispetto a quanto in origine ipotizzato da detta autorità.

26. A tale riguardo detto giudice rileva, sotto un primo profilo, che l'articolo 6, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 217/98 non qualifica come perentorio il termine di conclusione del procedimento.

27. Sotto un secondo profilo, occorrerebbe condividere la giurisprudenza risultante dalla sentenza del Consiglio di Stato del 29 maggio 2018 secondo la quale, così come l'AGCM ha il potere di autodeterminare caso per caso, lo iato temporale necessario alla conclusione del procedimento istruttorio, essa ha parimenti il potere di rideterminarne la durata del medesimo in corso di accertamento, purché ciò avvenga prima della scadenza del termine di conclusione originariamente fissato e con atto congruamente motivato.

28. In talune sentenze il Consiglio di Stato avrebbe constatato, per quanto riguarda i procedimenti condotti da altre autorità nazionali di garanzia e vigilanza, la natura perentoria dei termini di conclusione fissati dalle normative applicabili a ciascuna di tali autorità. Il giudice del rinvio sottolinea tuttavia che ciò non avviene nel caso dei procedimenti condotti dall'AGCM in materia di concorrenza, per i quali il decreto del Presidente della Repubblica n. 217/98 non prevede un termine entro il quale il procedimento istruttorio debba essere concluso, ma lascia la fissazione di quest'ultimo al giudizio dell'AGCM in funzione della complessità di ciascuna fattispecie.

29. Sotto un terzo profilo, il giudice del rinvio fa riferimento al punto 28 della sentenza del 28 febbraio 2013, Riesame Arango Jaramillo e a./BEI (C-334/12 RX-II, EU:C:2013:134), da cui risulta che, qualora la durata del procedimento non sia fissata da una disposizione del diritto dell'Unione, il carattere «ragionevole» del termine assunto dall'istituzione per adottare l'atto in questione deve essere valutato in funzione dell'insieme delle circostanze proprie di ciascuna causa e, segnatamente, della rilevanza della controversia per l'interessato, della complessità del procedimento e del comportamento delle parti in causa. Esso rileva che, al punto 29 di detta sentenza, la Corte ha altresì dichiarato che il carattere ragionevole di un termine non può essere esaminato facendo riferimento ad un limite massimo preciso, determinato astrattamente, bensì deve essere valutato di volta in volta alla luce delle circostanze del caso di specie.

30. Inoltre, il giudice del rinvio rileva che dal punto 105 della sentenza del Tribunale del 27 giugno 2012, Bolloré/Commissione (T-372/10, EU:T:2012:325), risulta, da un lato, che il superamento di un termine ragionevole può costituire un motivo di annullamento di una decisione che constati la commissione di infrazioni solo qualora sia provato che la violazione di tale principio ha pregiudicato i diritti della difesa delle imprese interessate e, dall'altro lato, che, al di fuori di tale specifica ipotesi, l'inosservanza dell'obbligo di decidere entro un termine ragionevole non incide sulla validità del procedimento amministrativo.

31. In tale contesto, le imprese interessate sarebbero tenute a dimostrare in modo sufficientemente preciso di aver incontrato difficoltà nel difendersi nei confronti delle allegazioni della Commissione europea, precisando quali siano i documenti o le testimonianze che esse non potrebbero più richiedere e le ragioni per le quali ciò sarebbe tale da compromettere la loro difesa.

32. Il giudice del rinvio afferma che, nel caso di specie, non sussiste dubbio alcuno sul fatto che la Imballaggi Piemontesi non ha dimostrato in che modo il differimento del termine di conclusione del procedimento istruttorio di cui trattasi abbia pregiudicato l'esercizio dei suoi diritti della difesa. Al contrario, tale differimento sarebbe stato deciso al fine di consentire il contraddittorio con le imprese interessate e, di conseguenza, il pieno esercizio dei loro diritti della difesa in relazione all'ampliamento soggettivo e oggettivo di detto procedimento, vale a dire alle nuove circostanze emerse nel corso di quest'ultimo. Esso conviene con l'AGCM, la quale considererebbe che il fatto di vietare il differimento del termine di conclusione in origine stabilito comporterebbe, in fattispecie di così elevata complessità, il rischio sistemico che le condotte integranti infrazioni del diritto della concorrenza dell'Unione restino impunite, con conseguente pregiudizio del principio di effettività.

33. In via conclusiva tale giudice pone in rilievo che, anche nell'ipotesi in cui si dovesse ritenere che il termine di conclusione del procedimento istruttorio fissato dall'AGCM nella comunicazione degli addebiti sia perentorio, tale autorità sarebbe decaduta unicamente dal suo potere sanzionatorio, ma non dal suo «potere conformativo», vale a dire il potere di accertare l'intesa e di diffidare le imprese interessate dal porre in essere, in futuro, comportamenti analoghi.

34. Date tali circostanze, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se gli articoli 41 e 47 [della Carta] e l'articolo [6] CEDU ostino ad una disciplina quale quella nazionale che, in materia di vigilanza su intese restrittive della libertà di concorrenza, ai fini dell'esercizio dei poteri sanzionatori e fermo restando l'esercizio dei poteri conformativi, non prevede espressamente la natura perentoria del termine di conclusione del procedimento fissato dall'[AGCM] con la comunicazione di contestazione degli addebiti, consentendo all'Autorità di prorogare unilateralmente il detto temine di conclusione, con atti di proroga motivati, al sopravvenire di circostanze che determinano un ampliamento oggettivo o soggettivo dell'accertamento».

Sulla questione pregiudiziale

35. In via preliminare occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, nell'ambito della procedura di collaborazione fra i giudici nazionali e la Corte istituita dall'articolo 267 TFUE, spetta a quest'ultima fornire al giudice nazionale una soluzione utile che gli consenta di dirimere la controversia con cui è adito (sentenza del 17 luglio 1997, Krüger, C-334/95, EU:C:1997:378, punto 22). In tale prospettiva alla Corte incombe, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte [v. sentenze del 28 novembre 2000, Roquette Frères, C-88/99, EU:C:2000:652, punto 18, e del 4 settembre 2025, C.J. (Esecuzione di una condanna a seguito di un MAE), C-305/22, EU:C:2025:665, punto 88].

36. In primo luogo, occorre rilevare che, nel caso di specie, il giudice del rinvio individua, come disposizioni del diritto dell'Unione che richiedono, a suo avviso, un'interpretazione, gli articoli 41 e 47 della Carta.

37. A tale riguardo occorre ricordare che l'ambito di applicazione della Carta, per quanto riguarda l'operato degli Stati membri, è definito all'articolo 51, paragrafo 1, della medesima, ai sensi del quale le disposizioni della Carta si applicano agli Stati membri nell'attuazione del diritto dell'Unione; tale disposizione conferma la costante giurisprudenza secondo la quale i diritti fondamentali garantiti nell'ordinamento giuridico dell'Unione si applicano in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell'Unione, ma non al di fuori di esse [v. sentenze del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punto 19, e del 6 marzo 2025, D.K. (Revoca dell'assegnazione di procedimenti a un giudice), C-647/21 e C-648/21, EU:C:2025:143, punto 38].

38. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che la controversia principale riguarda una normativa nazionale relativa ai termini applicabili alla fase istruttoria di un procedimento condotto da un'autorità nazionale garante della concorrenza per l'attuazione del diritto della concorrenza dell'Unione, e più in particolare dell'articolo 101 TFUE.

39. In tali circostanze, la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale costituisce attuazione del diritto dell'Unione, ai sensi dell'articolo 51, paragrafo 1, della Carta. Quest'ultima è quindi applicabile alla controversia principale.

40. In secondo luogo, poiché la questione pregiudiziale riguarda anche l'articolo 6 CEDU, occorre ricordare che, pur se, come confermato dall'articolo 6, paragrafo 3, TUE, i diritti fondamentali riconosciuti dalla CEDU fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali e pur se l'articolo 52, paragrafo 3, della Carta impone di dare ai diritti in essa contemplati e corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU lo stesso significato e la stessa portata di quelli conferiti dalla suddetta convenzione, quest'ultima non costituisce, finché l'Unione non vi abbia aderito, un atto giuridico formalmente integrato nell'ordinamento giuridico dell'Unione (sentenza del 18 aprile 2024, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C-716/22, EU:C:2024:339, punto 50 nonché giurisprudenza citata).

41. In tali circostanze, la Corte ha dichiarato che l'interpretazione del diritto dell'Unione e l'esame della validità degli atti dell'Unione devono essere effettuati alla luce dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta (sentenza del 18 aprile 2024, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C-716/22, EU:C:2024:339, punto 51 nonché giurisprudenza citata).

42. Il principio della tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto dell'Unione, attualmente sancito dall'articolo 47 della Carta. Tale articolo 47 garantisce, nell'ordinamento dell'Unione, la tutela conferita dall'articolo 6, paragrafo 1, e dall'articolo 13 CEDU. Occorre, pertanto, riferirsi unicamente a detto articolo 47 (sentenza del 16 maggio 2017, Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, punto 54 e giurisprudenza citata).

43. In terzo luogo, per quanto riguarda l'articolo 41 della Carta, occorre ricordare che risulta chiaramente dal tenore letterale di tale articolo che quest'ultimo è rivolto non agli Stati membri bensì unicamente alle istituzioni, organi e organismi dell'Unione (sentenza del 22 settembre 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e a., C-159/21, EU:C:2022:708, punto 34 nonché giurisprudenza citata).

44. Ciò detto, nella misura in cui il giudice del rinvio si interroga sul rispetto del termine ragionevole nell'ambito dei procedimenti in materia di diritto della concorrenza dell'Unione condotti dalle autorità nazionali garanti della concorrenza, occorre inoltre ricordare che il diritto ad un buon andamento dell'amministrazione, sancito all'articolo 41 della Carta, riflette un principio generale del diritto dell'Unione destinato ad applicarsi agli Stati membri allorché essi attuano tale diritto (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e a., C-159/21, EU:C:2022:708, punto 35 nonché giurisprudenza citata).

45. Dalla giurisprudenza della Corte risulta altresì che l'osservanza di un termine ragionevole nella conduzione dei procedimenti amministrativi in materia di politica della concorrenza costituisce un principio generale del diritto dell'Unione (v., in tal senso, sentenza del 21 settembre 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissione, C-105/04 P, EU:C:2006:592, punto 35 e giurisprudenza citata), che è peraltro ripreso come componente del diritto ad un buon andamento dell'amministrazione dall'articolo 41, paragrafo 1, della Carta.

46. Infine, in quarto luogo, la domanda di pronuncia pregiudiziale evoca anche il principio di effettività.

47. In tali circostanze occorre ritenere che, con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l'articolo 101 TFUE, letto alla luce del principio generale del diritto ad un buon andamento dell'amministrazione, dell'articolo 47 della Carta nonché del principio di effettività, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che, nell'ambito di un procedimento diretto all'accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un'autorità nazionale garante della concorrenza, non prevede espressamente che il termine di conclusione della fase istruttoria del procedimento in parola, fissato da tale autorità nella comunicazione degli addebiti, abbia natura perentoria, cosicché detta autorità può differire unilateralmente tale termine, con atti motivati, al sopravvenire di circostanze che determinino un ampliamento dell'oggetto di detto procedimento o del numero delle imprese in esso coinvolte.

48. A tale riguardo, in assenza di una normativa specifica dell'Unione, che disciplini i termini procedurali in materia di accertamento delle infrazioni al diritto della concorrenza dell'Unione e di imposizione di sanzioni per tali infrazioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza, spetta agli Stati membri adottare e applicare le norme procedurali nazionali in tale settore (v., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2025, Caronte & Tourist, C-511/23; in prosieguo: la «sentenza Caronte & Tourist», EU:C:2025:42, punto 43 nonché giurisprudenza citata).

49. Tuttavia, gli Stati membri devono esercitare tale competenza nel rispetto del diritto dell'Unione. In forza del principio di effettività essi non devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'attuazione del diritto dell'Unione e, per quanto riguarda in particolare il settore del diritto della concorrenza, essi devono assicurarsi che le norme che adottano o applicano non pregiudichino l'effettiva applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE (sentenza Caronte & Tourist, punto 44 nonché giurisprudenza citata).

50. Le norme nazionali che fissano i termini procedurali in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza devono essere concepite in modo da creare un equilibrio tra, da un lato, gli obiettivi di garantire la certezza del diritto e la trattazione dei casi entro un termine ragionevole in quanto principi generali del diritto dell'Unione e, dall'altro, l'attuazione effettiva ed efficace degli articoli 101 e 102 TFUE, al fine di rispettare l'interesse pubblico ad evitare distorsioni nel funzionamento del mercato interno dovute ad accordi o pratiche anticoncorrenziali (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export, C-308/19, EU:C:2021:47, punto 49).

51. Al fine di determinare se una disciplina nazionale in materia di termini rispetti un siffatto equilibrio occorre prendere in considerazione, in particolare, la durata del termine di cui trattasi nonché l'insieme delle modalità della sua applicazione, quali la data a partire dalla quale inizia a decorrere, le modalità adottate per dare inizio al decorso di detto termine nonché quelle che consentono la sua sospensione o la sua interruzione (sentenza Caronte & Tourist, punto 47 nonché giurisprudenza citata).

52. Occorre altresì tener conto delle peculiarità dei casi in materia di diritto della concorrenza e, in particolare, del fatto che tali casi richiedono di norma una complessa analisi materiale ed economica (sentenza Caronte & Tourist, punto 48 nonché giurisprudenza citata).

53. Peraltro, ai fini della fissazione dei limiti temporali ragionevoli che si applicano ai procedimenti condotti dalle autorità nazionali garanti della concorrenza al fine di sanzionare le pratiche anticoncorrenziali, il principio della certezza del diritto impone agli Stati membri di istituire una disciplina in materia di termini sufficientemente precisa, chiara e prevedibile, che consenta a tutti gli attori coinvolti di conoscere con esattezza la portata degli obblighi loro imposti dalle norme di cui trattasi e di regolarsi di conseguenza (sentenza Caronte & Tourist, punto 49 nonché giurisprudenza citata).

54. Inoltre, nel determinare i termini procedurali in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza, gli Stati membri possono prevedere non solo norme generali in materia di prescrizione applicabili alla procedura d'infrazione nel suo complesso ma anche, se del caso, termini che disciplinino lo svolgimento di determinate fasi di tale procedura (v., in tal senso, sentenza Caronte & Tourist, punto 51).

55. Per quanto riguarda detti termini, gli Stati membri possono prevedere che essi non siano determinati in modo astratto e generale, bensì fissati da tali autorità caso per caso, in funzione della complessità di ciascuna procedura d'infrazione, purché le norme nazionali relative ai suddetti termini siano conformi ai requisiti di cui ai punti da 50 a 53 della presente sentenza (v., per analogia, sentenza Caronte & Tourist, punto 51).

56. Quanto alla possibilità di differire il termine di conclusione della fase istruttoria fissato dall'autorità nazionale garante della concorrenza nella comunicazione degli addebiti, occorre ricordare, sotto un primo profilo, che la Corte ha dichiarato che, al fine di adempiere efficacemente il loro obbligo di applicare il diritto dell'Unione in materia di concorrenza, le autorità nazionali garanti della concorrenza devono essere in grado di attribuire un diverso grado di priorità alle denunce ad esse indirizzate, disponendo, a tal fine, di un ampio margine di discrezionalità (sentenza Caronte & Tourist, punto 57 nonché giurisprudenza citata).

57. Orbene, non si può escludere che, in funzione della priorità da accordare a una o a più procedure d'infrazione in corso, un'autorità nazionale garante della concorrenza si veda costretta a differire temporaneamente l'istruttoria di un'altra procedura d'infrazione, e quindi il termine di conclusione della fase istruttoria di quest'ultima.

58. Sotto un secondo profilo, come risulta dal punto 52 della presente sentenza, i casi in materia di diritto della concorrenza dell'Unione richiedono di norma una complessa analisi materiale ed economica. Pertanto, in un numero significativo di casi di maggiore complessità potrebbe rivelarsi indispensabile adottare numerosi atti e misure istruttorie al fine di procedere a una siffatta analisi; tali atti e misure prolungherebbero necessariamente la durata della procedura d'infrazione (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export, C-308/19, EU:C:2021:47, punto 56).

59. Sotto un terzo profilo, la Corte ha dichiarato che un regime nazionale di prescrizione che, per ragioni ad esso inerenti, osti in modo sistematico all'irrogazione di sanzioni effettive e dissuasive per infrazioni al diritto dell'Unione in materia di concorrenza è atto a rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'applicazione delle norme in materia di concorrenza. Di conseguenza, essa non ha considerato conforme al principio di effettività una normativa nazionale che stabiliva un termine di prescrizione la cui applicazione, tenuto conto dell'elevata complessità dei casi in materia di diritto della concorrenza, era idonea a creare un rischio sistemico di impunità per i fatti integranti infrazioni a tale diritto (sentenza Caronte & Tourist, punto 73 nonché giurisprudenza citata).

60. In tale prospettiva, il divieto, per un'autorità nazionale garante della concorrenza, di differire il termine di conclusione della fase istruttoria di una procedura d'infrazione potrebbe essere tale da ostare all'irrogazione di sanzioni effettive e dissuasive per infrazioni all'articolo 101 o 102 TFUE.

61. Invero, un siffatto divieto potrebbe impedire a tale autorità di condurre un'indagine che copra tutti gli aspetti di una pratica anticoncorrenziale, obbligandola ad adottare una decisione sulla base di elementi potenzialmente incompleti, e ciò al fine di non decadere dalla facoltà di sanzionare le imprese alle quali il termine di conclusione sia stato originariamente comunicato. Il risultato sarebbe un rischio di impunità per taluni fatti integranti infrazioni a detti articoli e/o di impunità per le condotte di talune altre imprese che abbiano anch'esse partecipato a dette infrazioni ma che non siano state oggetto della procedura d'infrazione sin dall'inizio di quest'ultima.

62. Ne consegue che le autorità nazionali garanti della concorrenza, qualora ciò risulti necessario per essere in grado di irrogare sanzioni effettive e dissuasive per infrazioni al diritto della concorrenza dell'Unione, devono poter differire il termine di conclusione della fase istruttoria di detta procedura.

63. Tuttavia, un siffatto differimento di tale termine di conclusione non dovrebbe, in linea di principio, avere come conseguenza un superamento del termine ragionevole entro il quale detta fase della procedura d'infrazione deve essere conclusa.

64. A tale riguardo, dalla giurisprudenza della Corte risulta che il carattere ragionevole del termine assunto per adottare un atto deve essere valutato in funzione dell'insieme delle circostanze proprie di ciascun caso e, segnatamente, della rilevanza della controversia per l'interessato, della complessità del procedimento e del comportamento delle parti coinvolte (v., in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2013, Riesame Arango Jaramillo e a./BEI, C-334/12 RX-II, EU:C:2013:134, punto 28 nonché giurisprudenza citata).

65. Ciò detto, l'elencazione di detti criteri non è tassativa e la valutazione del carattere ragionevole del termine non richiede un esame sistematico delle circostanze del caso alla luce di ciascuno di tali criteri quando la durata del procedimento risulti giustificata alla stregua di uno solo di essi. Pertanto, la complessità del caso può essere considerata una valida giustificazione di un termine a prima vista troppo lungo (sentenza del 25 gennaio 2007, Sumitomo Metal Industries e Nippon Steel/Commissione, C-403/04 P e C-405/04 P, EU:C:2007:52, punto 117 nonché giurisprudenza citata).

66. La Corte ha altresì precisato che il carattere ragionevole di un termine non può essere stabilito facendo riferimento ad un limite massimo preciso, determinato astrattamente, bensì deve essere valutato di volta in volta alla luce delle circostanze del caso di specie (sentenza del 28 febbraio 2013, Riesame Arango Jaramillo e a./BEI, C-334/12 RX-II, EU:C:2013:134, punto 29 nonché giurisprudenza citata).

67. Più in generale, un differimento del termine di conclusione della fase istruttoria della procedura d'infrazione non dovrebbe comportare una violazione dei diritti fondamentali delle imprese interessate. Infatti, nell'esercizio della sua autonomia procedurale uno Stato membro deve garantire non soltanto la piena effettività del diritto della concorrenza dell'Unione nonché il perseguimento e la repressione delle violazioni di quest'ultimo, ma anche il rispetto dei diritti fondamentali, segnatamente quello dei diritti della difesa delle imprese oggetto di procedure d'infrazione (v., in tal senso, sentenza Caronte & Tourist, punto 62 nonché giurisprudenza citata).

68. In tale contesto, occorre ricordare che il diritto ad un buon andamento dell'amministrazione comprende l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni (sentenza del 24 novembre 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C-225/19 e C-226/19, EU:C:2020:951, punto 34 nonché giurisprudenza citata), obbligo che costituisce altresì, nella misura in cui mira a consentire all'interessato di comprendere le ragioni del provvedimento individuale che gli arreca pregiudizio, il corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa (v., in tal senso, sentenza dell'8 maggio 2019, PI, C-230/18, EU:C:2019:383, punto 57 e giurisprudenza citata).

69. Di conseguenza, in primo luogo, il differimento del termine di conclusione della fase istruttoria di una procedura d'infrazione, conformemente al principio della certezza del diritto di cui al punto 53 della presente sentenza e al requisito di prevedibilità che ne deriva, deve essere comunicato all'impresa interessata il più presto possibile e, in ogni caso, prima della scadenza del termine di conclusione differito. Inoltre, la decisione di differimento deve fissare il nuovo termine di conclusione di tale fase istruttoria.

70. Al riguardo, dalla giurisprudenza della Corte risulta che il principio di certezza del diritto, che ha come corollario quello di tutela del legittimo affidamento, esige segnatamente che le norme di diritto siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare quando possono avere sugli individui e sulle imprese conseguenze sfavorevoli. Peraltro, il diritto di avvalersi del principio di tutela del legittimo affidamento si estende a ogni soggetto che si trovi in una situazione dalla quale risulti che l'autorità competente, fornendogli precise assicurazioni, abbia fatto sorgere in lui fondate aspettative (sentenza del 17 ottobre 2018, Klohn, C-167/17, EU:C:2018:833, punti 50 e 51 nonché giurisprudenza citata).

71. Nelle sue osservazioni scritte, la Imballagi Piemontesi invoca il principio di tutela del legittimo affidamento per sostenere che l'AGCM non era legittimata a differire il termine di conclusione del procedimento istruttorio di cui trattasi. Orbene, fatta salva una verifica da parte del giudice del rinvio, dal fascicolo a disposizione della Corte non risulta che tale società abbia ricevuto assicurazioni da parte di detta autorità quanto al fatto che il termine di conclusione fissato nella comunicazione degli addebiti non potesse essere differito.

72. In secondo luogo, il differimento del termine di conclusione della fase istruttoria di una procedura d'infrazione deve essere debitamente motivato dal sopravvenire di circostanze, le quali abbiano reso l'istruttoria più complessa rispetto a quanto l'autorità nazionale garante della concorrenza aveva ipotizzato al momento della fissazione di tale termine.

73. Al riguardo, il giudice del rinvio precisa che il procedimento istruttorio di cui trattasi era di eccezionale complessità e che sia il numero di imprese interessate da tale procedimento sia l'oggetto di quest'ultimo si sono ampliati nel corso del tempo. Ciò spiegherebbe il fatto che il termine di conclusione di detto procedimento sia stato differito due volte al fine, da un lato, di garantire l'efficace svolgimento dell'attività dell'AGCM e, dall'altro, di garantire i diritti della difesa tanto delle imprese originariamente coinvolte nello stesso procedimento quanto di quelle alle quali quest'ultimo è stato esteso. Spetta a tale giudice verificare che le delibere di differimento del termine di conclusione del procedimento istruttorio di cui trattasi fossero debitamente motivate dal sopravvenire di tali circostanze.

74. Infine, in terzo luogo, il differimento del termine di conclusione della fase istruttoria di una procedura d'infrazione deve poter essere oggetto, conformemente al principio di tutela giurisdizionale effettiva di cui all'articolo 47 della Carta, di un controllo giurisdizionale al fine di verificare se la delibera che differisce tale termine e che fissa un nuovo termine di conclusione sia stata adottata nel rispetto del principio del termine ragionevole e dei diritti della difesa dell'impresa interessata, il che implica, in particolare, che tale delibera sia stata comunicata a detta impresa in tempo utile e che sia stata debitamente motivata dal sopravvenire di circostanze, le quali abbiano reso l'istruttoria più complessa rispetto a quanto l'autorità nazionale garante della concorrenza aveva ipotizzato al momento della fissazione del termine differito.

75. Nel caso di specie, l'esistenza di un siffatto controllo giurisdizionale sembra dimostrata, come risulta tanto dall'ordinanza di rinvio quanto dalle osservazioni scritte della Imballaggi Piemontesi, la quale ricorda di aver contestato dinanzi agli organi giurisdizionali italiani i due differimenti del termine di conclusione del procedimento istruttorio di cui trattasi.

76. Occorre inoltre aggiungere che, anche se, in un determinato caso, un siffatto differimento dovesse violare il principio del rispetto del termine ragionevole, da una giurisprudenza costante risulta che la violazione di tale principio può giustificare l'annullamento di una decisione, adottata in esito a un procedimento amministrativo basato sugli articoli 101 o 102 TFUE, soltanto qualora essa comporti altresì una violazione dei diritti della difesa dell'impresa interessata (sentenza del 4 ottobre 2024, Ferriere Nord/Commissione, C-31/23 P, EU:C:2024:851, punto 150 nonché giurisprudenza citata) e che, in tale contesto, spetta a detta impresa dimostrare in modo giuridicamente adeguato che, per effetto dell'eccessiva durata del procedimento amministrativo, essa ha incontrato difficoltà per difendersi contro le allegazioni dell'autorità garante della concorrenza (v., per analogia, sentenza del 29 marzo 2011, ArcelorMittal Luxembourg/Commissione e Commissione/ArcelorMittal Luxembourg e a., C-201/09 P e C-216/09 P, EU:C:2011:190, punto 118 nonché giurisprudenza citata).

77. Orbene, il giudice del rinvio precisa che, nella controversia principale, la Imballaggi Piemontesi non ha dimostrato che il differimento del termine di conclusione del procedimento istruttorio di cui trattasi abbia pregiudicato l'esercizio dei suoi diritti della difesa.

78. Infine, occorre precisare che la facoltà di differire il termine di conclusione delle procedure d'infrazione agli articoli 101 e 102 TFUE condotte dalle autorità nazionali garanti della concorrenza resta, in ogni caso, soggetta al limite massimo del termine assoluto di prescrizione la cui determinazione spetta agli Stati membri, fatto salvo il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export, C-308/19, EU:C:2021:47, punto 37).

79. In considerazione dell'insieme dei punti della motivazione sin qui esposti, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l'articolo 101 TFUE, letto alla luce del principio generale del diritto ad un buon andamento dell'amministrazione, dell'articolo 47 della Carta nonché del principio di effettività, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che, nell'ambito di un procedimento diretto all'accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un'autorità nazionale garante della concorrenza, non prevede espressamente che il termine di conclusione della fase istruttoria del procedimento in parola, fissato da tale autorità nella comunicazione degli addebiti, abbia natura perentoria, cosicché detta autorità può differire unilateralmente tale termine, con atti motivati sottoposti a controllo giurisdizionale, al sopravvenire di circostanze che determinino un ampliamento dell'oggetto di detto procedimento o del numero delle imprese in esso coinvolte, a condizione che un siffatto differimento non abbia come conseguenza un superamento del termine ragionevole entro il quale tale fase istruttoria deve essere conclusa.

Sulle spese

80. Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

P.Q.M.
la Corte (Decima Sezione) dichiara:

L'articolo 101 TFUE, letto alla luce del principio generale del diritto ad un buon andamento dell'amministrazione, dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea nonché del principio di effettività, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che, nell'ambito di un procedimento diretto all'accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un'autorità nazionale garante della concorrenza, non prevede espressamente che il termine di conclusione della fase istruttoria del procedimento in parola, fissato da tale autorità nella comunicazione degli addebiti, abbia natura perentoria, cosicché detta autorità può differire unilateralmente tale termine, con atti motivati sottoposti a controllo giurisdizionale, al sopravvenire di circostanze che determinino un ampliamento dell'oggetto di detto procedimento o del numero delle imprese in esso coinvolte, a condizione che un siffatto differimento non abbia come conseguenza un superamento del termine ragionevole entro il quale tale fase istruttoria deve essere conclusa.