Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 19 gennaio 2026, n. 415

Presidente: Franconiero - Estensore: Tulumello

FATTO E DIRITTO

1. Con sentenza n. 419, pubblicata il 3 marzo 2023, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia ha respinto il ricorso proposto dalle odierne appellanti per l'annullamento della nota prot. n. 70161 del 14 marzo 2018 del Comune di Bari, Ripartizione urbanistica ed edilizia privata, recante il rigetto dell'istanza di sanatoria n. 2430/04 presentata in base al d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326, relativa ad opere di ampliamento di un immobile destinato a civile abitazione.

L'indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalle ricorrenti in primo grado.

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Bari.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all'udienza straordinaria del 14 gennaio 2026.

2. La sentenza gravata ha respinto il ricorso di primo grado in ragione dell'effetto preclusivo rispetto alla pretesa di sanatoria riveniente dalla collocazione dell'immobile in zona soggetta a vincolo paesaggistico.

In punto di fatto va considerato che, come chiarito dalla sentenza impugnata, l'opera in questione consiste nell'ampliamento di mq 5,80 della cucina di una villetta unifamiliare.

Il T.A.R. ha respinto la censura con cui si deduceva l'estraneità dell'area in questione a vincoli ostativi alla concessione del condono e, in particolare ha ritenuto:

- che l'opera fosse ubicata in zona soggetta al vincolo di cui all'art. 51, lett. f), della l.r. n. 56/1980 (che pone un divieto di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare);

- che "dalla documentazione allegata dalle ricorrenti non è possibile evincere, con sufficiente certezza, che l'immobile oggetto della richiesta di condono sia stato ultimato in data anteriore alla imposizione, con la legge regionale n. 56/1980 (successivamente sostanzialmente confermata sul punto dal PUTT Puglia: tutela entro la fascia dei 300 metri) del vincolo di tutela paesaggistica (i.e. inedificabilità assoluta)";

- che alla fattispecie dedotta non è applicabile l'ipotesi di silenzio-assenso prevista dall'art. 32, comma 37, del d.l. n. 269 del 2003, convertito dalla l. n. 326 del 2003, "stante la non sanabilità dell'abuso per la presenza dell'originario vincolo d'inedificabilità";

- che il mancato esame da parte del Comune delle osservazioni al preavviso di diniego tardivamente inviate non comporta annullabilità del provvedimento di diniego, alla luce «dell'articolo 21-octies, comma 2, della legge sul procedimento, nella formulazione applicabile ratione temporis, cioè quella antecedente alla novella di cui all'articolo 12, comma 1, lettera i), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con la legge 11 settembre 2020, n. 120, il quale esclude l'annullabilità dell'atto amministrativo "qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato". Da quanto sopra illustrato, emerge che in effetti il Comune di Bari, senza disporre di alcuna discrezionalità, non poteva che respingere l'istanza di condono».

3. Le appellanti hanno formulato in contrario le seguenti censure:

3.1. "Violazione e malgoverno dall'art. 35, l. 28 febbraio 1985 n. 47 e dell'art. 32 comma 37, d.l. n. 269 del 2003 convertito in l. n. 326 del 2003. Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta".

Parte appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui ritiene che l'art. 32, comma 37, d.l. n. 269 del 2003 convertito dalla l. n. 326 del 2003 ricollega la formazione del silenzio-assenso al decorso, a far data dal 31 ottobre 2005, del termine di 24 mesi, senza che sia avvenuta l'adozione di un provvedimento negativo ma anche al fatto che il procedimento sia stato avviato da una domanda conforme al modello legale previsto dalla disposizione che regola il procedimento di condono e, quindi, che la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi indicati dalla norma stessa.

Secondo la tesi di parte appellante invece l'unico ostacolo alla formazione del silenzio assenso sarebbe la c.d. "inconfigurabilità", vale a dire la completa estraneità della fattispecie concreta al modello astratto previsto dalla legge.

Il mezzo è infondato.

Per pacifica giurisprudenza, recentemente riaffermata (C.d.S., Sez. VII, sentenza n. 8862/2025), «la sussistenza di vincoli sull'area, a prescindere dalla natura assoluta o relativa, comporta ex lege l'insanabilità dei c.d. abusi maggiori e l'inconfigurabilità del silenzio assenso. (...) La non condonabilità ex lege dell'ampliamento di volumetria comporta perciò l'impossibilità che su un'istanza formalmente non corrispondente alla fattispecie legale tipica, quale quella in esame, possa formarsi il titolo abilitativo tacito. (...) Tale impostazione ermeneutica appare essere alla base della recente giurisprudenza (cfr. C.d.S., Sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746, in materia di permesso di costruire) che, aderendo alla concezione c.d. formale dell'istituto, ha ribadito, con un'articolata motivazione, che ove sussistano i requisiti di formazione del silenzio assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge. La medesima pronuncia ha tuttavia chiarito che occorre distinguere i requisiti di validità - il cui difetto non impedisce il perfezionarsi della fattispecie - dall'ipotesi della "radicale inconfigurabilità giuridica dell'istanza: quest'ultima, cioè, per potere innescare il meccanismo di formazione silenziosa dell'atto, deve essere quantomeno aderente al 'modello normativo astratto' prefigurato dal legislatore". Ne deriva che non può formarsi alcun titolo abilitativo tacito in relazione a fattispecie nelle quali la condonabilità è, come nella fattispecie, ex lege preclusa, in considerazione della tipologia degli abusi e del carattere vincolato dell'area sulla quale insistono».

Né può in contrario invocarsi la pure recente sentenza della VII Sezione di questo Consiglio di Stato n. 3051/2025, in quanto relativa a diversa fattispecie, priva dell'elemento ostativo dell'inclusione dell'immobile in area vincolata.

3.2. "Violazione e malgoverno degli artt. 1, 3 e 10 bis della legge n. 241 del 1990. Violazione e malgoverno dell'art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti".

La sentenza impugnata sarebbe erronea nel non considerare integrata la violazione dell'art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241 del 1990 avendo ritenuto che il Comune di Bari, senza disporre di alcuna discrezionalità, non poteva che respingere l'istanza di condono.

Osserva parte appellante che contributo fornito dall'interessato, nonostante sia pervenuto in ritardo, nell'ambito del contraddittorio procedimentale non può essere del tutto ignorato in sede di adozione del provvedimento conclusivo, come invece è avvenuto nel caso di specie.

Il motivo è anzitutto infondato di per sé, in quanto per pacifica giurisprudenza la natura vincolata della scelta dell'amministrazione ha l'effetto di "degradare il dedotto vizio di partecipazione procedimentale a mera irregolarità non invalidante, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 del 1990, posto che quand'anche l'Amministrazione avesse valutato le memorie difensive della cui pretermissione l'appellante si duole in questa sede, il provvedimento finale di diniego dell'istanza di condono avrebbe avuto identico tenore contenutistico, avuto riguardo alla sua natura rigidamente vincolata, in quanto ancorata all'accertamento dei presupposti di legge" (C.d.S., Sez. III, sent. n. 7732/2025).

Esso è, inoltre, infondato quale conseguenza dell'infondatezza del primo motivo.

Il mezzo è infatti prospettato dalla parte appellante nel senso che "il motivo di ricorso va opportunamente riletto alla luce di quanto innanzi dedotto con riferimento al primo motivo di appello, circa l'intervenuto silenzio-assenso sull'istanza di condono presentata dalla sig.ra [omissis], che esclude l'ineluttabilità del rigetto".

Ne consegue che l'infondatezza della prospettazione relativa al silenzio-assenso ha una inevitabile refluenza anche nella infondatezza del motivo in esame.

3.3. "Violazione e malgoverno dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985 e dell'art. 32, commi 26 e 27, della legge n. 326 del 2003. Violazione e malgoverno dell'art. 2 della leg. reg. n. 28 del 2003 e dell'art. 51 della legge n. 56 del 1980. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti".

Il mezzo contesta la sentenza gravata nella parte in cui ha ritenuto la sussistenza di un vincolo ostativo alla condonabilità dell'abuso: sia laddove ha affermato che la parte ricorrente non ha fornito prova della ultimazione dell'opera in questione in data anteriore all'apposizione del vincolo; sia laddove non ha accolto la tesi di parte ricorrente per cui il vincolo posto dalla norma regionale sarebbe transitorio (le appellanti invocano l'isolata pronuncia in tal senso del T.A.R. della Puglia, sezione staccata di Lecce, n. del).

Entrambe le premesse su cui poggia il motivo sono infondate.

La parte appellante insiste (anche in memoria di replica) nel sostenere che "La ricorrente ha prodotto una variazione catastale del 18 gennaio 2000, che, sebbene non dimostri la realizzazione ante 1980, smentisce la datazione al 2003 posta a base del diniego e dimostra un'epoca di realizzazione compatibile con l'applicazione del condono, una volta chiarita la natura non ostativa del vincolo temporaneo".

Tale affermazione - già posta a fondamento del ricorso di primo grado - però non contiene elementi per superare il contrario argomento con cui è stata respinta dalla sentenza impugnata secondo cui "se viene fornito perlomeno un elemento, ovvero la variazione catastale del 18 gennaio 2000, che potrebbe rendere al limite plausibile una datazione dell'ampliamento risalente a quell'anno (arretramento temporale che comunque è irrilevante rispetto all'imposizione del vincolo), non è invece dimostrata in alcun modo l'affermazione che la superficie della cucina sia stata estesa nel 1978".

In secondo luogo, e fermo restando il rilievo dirimente del superiore rilievo fattuale rispetto alla prospettazione di parte appellante, in diritto deve osservarsi che per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (ex multis e da ultimo, Sez. II, sent. n. 5350 del 2025) «il vincolo di inedificabilità assoluta "entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo" previsto dall'art. 51, primo comma, lettera f) della L.R. n. 56 del 1980, pur se di carattere temporaneo, rientra senz'altro tra i vincoli preclusivi del condono, ai sensi dell'art. 33 della L. n. 47 del 1985» (la sentenza ha peraltro ulteriormente precisato che "l'art. 39, comma 20, della l. n. 724/1994, nell'ammettere che le istanze proposte ai sensi del suo comma 1 possano essere accolte, in presenza dei relativi presupposti, anche quando sull'area sia stato violato il vincolo di cui all'art. 1-quinquies del d.l. 312/1985 (convertito in l. 431/1985), non è applicabile alle ipotesi di violazione del vincolo di cui all'art. 51, primo comma, lettera f), della l.reg. Puglia n. 56/1980, che qui rileva").

4. Il ricorso in appello è pertanto infondato e come tale deve essere respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le appellanti, in solido tra loro, al pagamento in favore del Comune di Bari delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Puglia, sent. n. 419/2023.