Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
Sezione II
Sentenza 22 gennaio 2026, n. 102
Presidente: Bellucci - Estensore: Fardello
FATTO
1. Con ricorso notificato in data 24 maggio 2025, le associazioni ed i cittadini cuneesi meglio identificati in epigrafe hanno impugnato la delibera della Giunta comunale n. 88 del 25 marzo 2025 di approvazione del progetto esecutivo di riqualificazione della Piazza Europa, che prevede, tra le altre cose, l'abbattimento di dieci cedri attualmente presenti sulla predetta piazza.
2. Espongono, in estrema sintesi, i ricorrenti che tale intervento di riqualificazione urbana risulta beneficiario dei fondi statali di cui all'art. 1, comma 974, della l. 208/2015 e del d.P.C.m. 25 maggio 2016 ed inizialmente prevedeva, oltre al rifacimento superficiale della piazza, anche la realizzazione di un parcheggio interrato. Il Comune, ottenuto in data 10 ottobre 2023 l'assenso della Presidenza del Consiglio dei ministri, ha tuttavia deciso di rimodulare l'intervento e di limitarlo alla riqualificazione superficiale della piazza, eliminando la previsione del parcheggio interrato. Con delibera di Giunta comunale n. 237 del 29 agosto 2024, l'Amministrazione ha quindi approvato il relativo progetto di fattibilità tecnico-economica dell'intervento. A fronte di ciò, gli odierni ricorrenti hanno depositato, in data 30 gennaio 2025, un ricorso ex art. 700 c.p.c. innanzi al Tribunale ordinario di Cuneo, chiedendo di sospendere e/o disapplicare predetta delibera giuntale e di ordinare al Comune di non abbattere i dieci cedri presenti sulla piazza da riqualificare. Con ordinanza n. 3211/2025 del 14 aprile 2025, il giudice ordinario ha tuttavia dichiarato il proprio difetto di giurisdizione sulla domanda cautelare proposta. Il Comune, con la gravata delibera della Giunta comunale n. 88 del 25 marzo 2025, ha quindi proceduto ad approvare anche il progetto esecutivo di riqualificazione della piazza, che conferma l'abbattimento dei cedri in questione.
3. Avverso la predetta delibera gli esponenti, dopo aver premesso la propria legittimazione ed il proprio interesse a ricorrere, formulano cinque motivi di ricorso così rubricati e sintetizzabili:
"1) Violazione di legge: artt. 9 e 32 della Costituzione": la delibera impugnata si porrebbe in contrasto con la tutela dei diritti costituzionalmente garantiti dell'ambiente e della salute;
"2) Violazione di legge della normativa internazionale e comunitaria in tema di protezione e tutela ambientale": il gravato provvedimento sarebbe, in particolare, in contrasto con l'art. 191 del TFUE, con il regolamento europeo n. 2021/119 del 30 giugno 2021 e le altre convenzioni internazionali sul cambiamento climatico, con l'art. 37 della Carta europea dei diritti fondamentali e con gli artt. 2 e 8 della CEDU;
"3) Eccesso di potere nelle figure sintomatiche di illogicità irragionevolezza incoerenza (pertinenza e congruità a fronte dello scopo perseguito)": l'abbattimento dei cedri esistenti non sarebbe necessario, ragionevole e proporzionale rispetto agli obiettivi di riqualificazione della piazza stabiliti dalla stessa Amministrazione comunale;
"4) Eccesso di potere per difetto di istruttoria": il Comune non avrebbe valutato le funzioni ecosistemiche degli attuali alberi, il loro valore paesaggistico, storico, sociale ed economico; allo stesso modo, non avrebbe adeguatamente indagato l'idoneità e sufficienza delle nuove piante previste dal progetto a garantire gli stessi benefici dei predetti cedri;
"5) Difetto di motivazione rilevante sotto il profilo della violazione di legge ex art. 3 l.p. nonché sotto il profilo dell'eccesso di potere": il provvedimento impugnato non motiverebbe sulla necessità di procedere all'abbattimento dei cedri, non avendo nemmeno effettuato un'adeguata istruttoria sul loro stato di salute, pur trattandosi di tipologie di albero di particolare pregio naturalistico che avrebbero anche i requisiti per essere classificati quali alberi monumentali ai sensi dell'art. 7 della l. 10/2013.
4. Si è costituita in giudizio l'Amministrazione comunale, la quale, oltre a replicare alle censure avversarie, ha eccepito il difetto di legittimazione dell'Associazione di Piazza in Piazza nonché l'inammissibilità del ricorso per difetto di interesse di tutti i ricorrenti in ragione della mancata previa impugnazione del progetto di fattibilità tecnico-economica dell'intervento.
5. Con ordinanza n. 301 del 10 luglio 2025 questo Tribunale ha rigettato l'istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato, che invece il Consiglio di Stato ha accolto con ordinanza n. 3594 del 3 ottobre 2025.
6. In vista dell'udienza di trattazione del merito del ricorso, le parti hanno depositato ulteriori documenti e scritti difensivi ai sensi dell'art. 73, comma 1, c.p.a.
7. All'udienza pubblica del 16 dicembre 2025, esaurita la discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
8. Il Collegio ritiene che sia fondata l'eccezione preliminare dell'Amministrazione resistente di inammissibilità del ricorso avverso il progetto esecutivo di riqualificazione della Piazza Europa per mancata previa tempestiva impugnazione anche del progetto di fattibilità tecnica ed economica del predetto intervento.
9. Occorre, infatti, muovere dalla ricostruzione dell'iter procedurale che ha portato all'approvazione del progetto esecutivo oggetto della presente impugnativa.
Tale progetto rientra tra una serie di interventi per i quali il Comune di Cuneo ha ottenuto, a suo tempo, l'ammissione a finanziamento statale nell'ambito del "Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia" (art. 1, commi 974 e ss., della l. 208/2015; d.P.C.m. 25 maggio 2016). L'originaria proposta progettuale relativa a Piazza Europa, condivisa dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, prevedeva, oltre al rifacimento della stessa in superficie, anche la realizzazione di un parcheggio interrato. Rispetto a tale ipotesi progettuale (per la cui realizzazione veniva inizialmente ipotizzato il ricorso alla finanza di progetto: cfr. doc. 4 parte resistente, pag. 2), il Comune aveva approvato un progetto di fattibilità tecnico-economica (delibera di Giunta comunale n. 134 del 13 aprile 2018), successivamente oggetto di revisione ed aggiornamento (delibera di Giunta comunale n. 31 dell'11 febbraio 2021). All'esito di apposita gara pubblica, lo sviluppo dei successivi livelli di progettazione era stato affidato ad un raggruppamento temporaneo di professionisti (determinazione dirigenziale n. 1243 del 10 agosto 2021: doc. 3 parte resistente), che aveva redatto nel 2022 il progetto definitivo dell'intervento (al quale si fa riferimento anche a pag. 10 della relazione generale del progetto esecutivo impugnato: doc. 6 parte ricorrente). Tale progetto definitivo aveva registrato un aumento del costo totale dell'intervento, che è risultato insostenibile per il Comune alla luce degli esiti insoddisfacenti della procedura pubblica frattanto espletata nel 2023 per l'alienazione dei futuri box e posti auto del parcheggio interrato. Ciò ha determinato l'Amministrazione comunale a richiedere alla Presidenza del Consiglio dei ministri, in data 30 giugno 2023, la rimodulazione del progetto inizialmente proposto, eliminando il parcheggio interrato con mantenimento della sola riqualificazione superficiale della piazza e realizzazione altrove di un parcheggio di scambio (doc. 4 parte resistente). Ottenuta l'autorizzazione in tal senso da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri (doc. 5 parte resistente), l'Amministrazione comunale ha quindi concordato con i progettisti già individuati con la precedente gara pubblica di rettificare parzialmente il loro incarico ai fini dello sviluppo della nuova ipotesi progettuale (determinazione dirigenziale n. 277 del 23 febbraio 2024: doc. 6 parte resistente). I predetti professionisti hanno così redatto il nuovo progetto di fattibilità tecnico-economico, approvato con delibera di Giunta comunale n. 237 del 29 agosto 2024 (doc. 12 parte resistente), e successivamente il progetto esecutivo, approvato con la gravata delibera di Giunta comunale n. 88 del 25 marzo 2025 (doc. 22 parte resistente).
10. Dalla predetta ricostruzione dei fatti emerge, quindi, che l'intervento di sola riqualificazione superficiale della piazza è stato oggetto, prima che dell'impugnato progetto esecutivo, di un progetto di fattibilità tecnico-economica redatto dagli stessi professionisti già incaricati per lo sviluppo della progettazione definitiva ed esecutiva della precedente ipotesi progettuale.
Il nuovo progetto è stato quindi sviluppato (ed approvato dall'Amministrazione comunale) nella vigenza del nuovo codice dei contratti pubblici, che ha ridotto i livelli di progettazione delle opere pubbliche, passando dai tre livelli di cui all'art. 23 del d.lgs. 50/2016 (progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo) ai due livelli individuati dall'art. 41 del d.lgs. 36/2023 (progetto di fattibilità tecnica ed economica e progetto esecutivo). In sostanza, nella logica di semplificazione del nuovo codice, il progetto di fattibilità tecnica ed economica ha assorbito il contenuto del progetto definitivo (cfr., in particolare, il comma 6 dell'art. 41 del d.lgs. 36/2023 ed i commi 5 e 7 del d.lgs. 50/2016), perdendo la connotazione di progetto preliminare che assumeva nel precedente codice.
Si ripropone, quindi, tra l'attuale progetto di fattibilità tecnico-economica ed il progetto esecutivo lo stesso rapporto prima sussistente tra quest'ultimo ed il soppresso progetto definitivo. Era infatti il progetto definitivo (ed è ora il progetto di fattibilità tecnico-economica) ad individuare compiutamente le caratteristiche dell'opera e la sua localizzazione, contenendo già tutti gli elementi necessari al rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni. Il progetto esecutivo continua a recare, invece, specificazioni operative ed integrative, sviluppando la progettazione ad un livello che consente di individuare, nel dettaglio, i lavori da realizzare e la funzione, i requisiti, la qualità ed il prezzo di ogni elemento, rendendo, così, "cantierabili" tali lavori. Il che non significa che il progetto esecutivo non possa apportare alcuna modifica al precedente livello progettuale, ben potendo, al contrario, prevedere puntualizzazioni o anche variazioni atte ad incrementare l'efficienza dell'opera o a ridurre i costi in termini di sacrificio di valori giuridici protetti dall'ordinamento, ovvero inevitabili ottimizzazioni che non possono che interessare la fase esecutiva (cfr. C.d.S., Sez. IV, 26 ottobre 2020, n. 6514). Ciò, tuttavia, senza introdurre modifiche sostanziali all'opera pubblica (cfr. C.d.S., Sez. VI, 17 maggio 2022, n. 3853) e senza arrivare ad uno smantellamento dei suoi tratti essenziali come definiti dal precedente livello progettuale, rispetto al quale il progetto esecutivo deve comunque restare coerente (cfr. C.d.S., Sez. IV, 24 marzo 2025, n. 2418).
Per tali ragioni, è al progetto definitivo (e pertanto, oggi, al progetto di fattibilità tecnico-economica) che va attribuita portata immediatamente lesiva, con conseguente onere per gli interessati che ne siano incisi di impugnarlo tempestivamente. Al contrario, il progetto esecutivo non è autonomamente impugnabile, salvo che sia esso stesso ad incidere immediatamente e direttamente sulla posizione degli interessati, per un'eventuale alterazione dell'iter procedimentale (cfr. C.d.S., Sez. VI, 17 maggio 2022, n. 3853; C.d.S., Sez. IV, 26 ottobre 2020, n. 6514) oppure a causa delle modifiche apportate rispetto al precedente livello progettuale. Di conseguenza, deve ritenersi inammissibile l'impugnazione dell'atto di approvazione del progetto esecutivo che contenga la contestazione di previsioni già chiaramente contenute nel precedente progetto definitivo non tempestivamente impugnato (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. II, 30 novembre 2023, n. 712; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 3 marzo 2022, n. 641).
11. Ebbene, nel caso di specie, all'abbattimento dei cedri già si faceva riferimento nella "Relazione opere a verde" allegata al progetto di fattibilità tecnico-economica (doc. 29 ricorrenti) e tale previsione è stata confermata anche nella "Relazione opere a verde" allegata al progetto esecutivo (doc. 26 parte resistente), il cui contenuto è stato semplicemente ampliato con alcune indicazioni meramente operative e di dettaglio. Anche la relazione generale del progetto esecutivo è sostanzialmente identica a quella del progetto di fattibilità tecnico-economica (rispettivamente, docc. 25 e 13 parte resistente), la quale già individuava chiaramente (con tavole grafiche e rendering) l'aspetto della nuova piazza, quindi anche l'abbattimento dei cedri, il cui mantenimento era incompatibile con la riconfigurazione della stessa e con le nuove installazioni e sistemazioni previste. Le variazioni del progetto esecutivo rispetto al progetto di fattibilità tecnico-economica attengono, infatti, ad aspetti marginali e non incidono sugli elementi essenziali della prevista riqualificazione della piazza, in particolare, per quanto di interesse, sull'abbattimento delle piante esistenti (cfr. paragrafo 6.1.1 a pag. 16 della relazione generale al progetto esecutivo). D'altra parte, gli stessi ricorrenti attestano, a pag. 16 del proprio ricorso, che la delibera di approvazione del progetto esecutivo "conferma" l'abbattimento dei dieci cedri presenti in Piazza Europa già prevista nel progetto di fattibilità tecnico-economica. L'immediata lesività di tale precedente progetto era stata, peraltro, chiaramente percepita dagli odierni esponenti, i quali, a seguito della sua approvazione da parte del Comune, hanno prima inviato diffide stragiudiziali (docc. 13 e 16 ricorrenti) e poi, in data 30 gennaio 2025, hanno proposto innanzi al Tribunale ordinario di Cuneo un ricorso ex art. 700 c.p.c. per ottenere la sospensione/disapplicazione della relativa delibera giuntale (doc. 18 parte ricorrente), dichiarato tuttavia inammissibile per difetto di giurisdizione (doc. 20 parte ricorrente).
12. Non può condividersi nemmeno l'assunto difensivo dei ricorrenti secondo cui la presente impugnazione del progetto esecutivo sarebbe comunque ammissibile, perché l'abbattimento dei cedri non costituirebbe un elemento essenziale della riqualificazione della piazza, che potrebbe essere rivista mantenendo i predetti alberi.
Come già detto, non è infatti escluso che il progetto esecutivo possa apportare delle modifiche rispetto al precedente livello progettuale, tra l'altro anche eventualmente al fine di "ridurre i costi in termini di sacrificio di valori giuridici protetti dall'ordinamento" (cfr. C.d.S., Sez. VI, 17 maggio 2022, n. 3853), tra cui possono senz'altro annoverarsi l'ambiente e la salute. Tuttavia, tali modifiche debbono riguardare aspetti di dettaglio ed esecutivi e non possono incidere su elementi essenziali dell'opera pubblica per come già delineata nel precedente progetto definitivo (o, nella vigenza del nuovo codice dei contratti pubblici, nel progetto di fattibilità tecnico-economica).
Nel caso in esame, il mantenimento degli attuali cedri (alla luce del loro numero, della loro dimensione e della loro dislocazione su tutta la piazza) non consentirebbe di realizzare un intervento di riqualificazione della Piazza Europa coerente con il concreto assetto del territorio già definito nel progetto di fattibilità tecnico-economica approvato dal Comune di Cuneo con la delibera giuntale n. 237 del 29 agosto 2024. Servirebbe, piuttosto, un completo ripensamento del predetto progetto di riqualificazione della piazza, incompatibile con la fase della progettazione esecutiva e che dovrebbe passare per una rivalutazione dell'interesse pubblico da parte dell'Amministrazione comunale, non coercibile in sede giurisdizionale in assenza della mancata tempestiva impugnazione dell'atto di approvazione del precedente progetto di fattibilità tecnico-economica dell'intervento.
13. Da qui, il difetto di interesse dei ricorrenti all'annullamento dell'attuale progetto esecutivo (il quale non assume autonomi effetti lesivi) e la conseguente inammissibilità del ricorso.
14. La particolarità della vicenda induce comunque il Collegio a disporre l'integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
