Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna
Sezione I
Sentenza 28 gennaio 2026, n. 142

Presidente: Carpentieri - Estensore: Falferi

FATTO E DIRITTO

Con ricorso depositato in data 7 agosto 2025 e munito di istanza cautelare, M.V. ha impugnato il provvedimento, meglio descritto in epigrafe, con cui la Questura di Ravenna ha dichiarato irricevibile la domanda, dal medesimo presentata in data 19 aprile 2024, diretta ad ottenere la duplicazione del titolo di soggiorno in suo possesso.

Il provvedimento impugnato è stato fondato sul rilievo che il titolo di soggiorno in questione risultava scaduto alla data del 4 dicembre 2021 e che il rinnovo del permesso di soggiorno, ai sensi dell'art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 286/1998, deve essere chiesto almeno 60 giorni prima della sua scadenza; inoltre, è stato richiamato anche l'art. 13, comma 2, lett. b), del medesimo t.u.i., relativamente alla disciplina sull'espulsione.

Il ricorrente, in estrema sintesi, con il primo motivo di ricorso ha lamentato che il termine per la presentazione della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno non avrebbe natura perentoria, come affermato dalla giurisprudenza sia del giudice ordinario che amministrativo; l'Amministrazione dovrebbe valutare unicamente la sussistenza dei presupposti per l'ottenimento del titolo di soggiorno; il ricorrente, non gravato da precedenti penali, sarebbe regolarmente occupato con reddito congruo e il ritardo nella presentazione dell'istanza sarebbe dipeso da problematiche nel paese d'origine; con il secondo motivo di ricorso è stata denunciata la violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell'interno con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 264, assunta alla camera di consiglio del 4 settembre 2025, è stata accolta, ai fini del riesame, l'istanza di sospensione cautelare, evidenziando che «parte ricorrente, oltre a censure di carattere sostanziale inerenti la non perentorietà del termine entro cui richiedere il rinnovo del titolo di soggiorno, ha lamentato anche la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, preavviso che, effettivamente, non risulta essere stato trasmesso dall'Amministrazione», che «il comma 2 dell'art. 21 octies della legge n. 241 del 1990 dispone che "Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis"» e che «il termine entro il quale presentare domanda di rinnovo del titolo di soggiorno, secondo la giurisprudenza prevalente (da ultimo Consiglio di Stato n. 1410/2025), non ha natura perentoria, per cui è necessaria una valutazione della complessiva situazione del richiedente al fine della verifica della sussistenza dei presupposti per la concessione del chiesto titolo, attività che riveste carattere discrezionale», riten[en]do, pertanto, «anche in considerazione del mancato contraddittorio con la parte ricorrente, che il provvedimento gravato presenti profili di illegittimità, con la conseguenza che l'Amministrazione dovrà riesaminare la complessiva situazione del ricorrente, previa instaurazione di formale contraddittorio con l'interessato».

Con memoria depositata in data 15 dicembre 2025 il ricorrente ha evidenziato che, a seguito della suddetta ordinanza cautelare, la Questura ha riesaminato l'istanza presentata, rilasciando ricevuta della richiesta di permesso di soggiorno, ma che, allo stato, l'istanza non risulta ancora definita; per tale ragione ha, quindi, insistito per l'accoglimento del ricorso.

Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Come sopra ricordato parte ricorrente ha denunciato, tra l'altro, la violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, lamentando la mancata comunicazione del preavviso di rigetto. In ragione di tale censura formale e di altri elementi attinenti al merito della vicenda, con la ricordata ordinanza n. 364/2025 questo Tribunale, stante la fondatezza della dedotta violazione dell'art. 10-bis, ha disposto il riesame a carico dell'Amministrazione, tenuto conto dell'orientamento della giurisprudenza prevalente in ordine alla natura del termine in questione e della necessità di effettuare una valutazione della complessiva situazione del richiedente al fine della verifica della sussistenza dei presupposti per la concessione del chiesto titolo.

L'Amministrazione, però, ha omesso di ottemperare - allo stato - a quanto disposto con la suddetta ordinanza e non ha (ancora) effettuato il riesame.

In considerazione di quanto sopra il ricorso va accolto sulla base delle medesime argomentazioni sommariamente esposte nell'ordinanza cautelare di riesame.

Giova ricordare che la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che l'introduzione nell'ordinamento, con l. 11 febbraio 2005, n. 15, del preavviso di rigetto ha segnato l'ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta "anticipare" l'esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all'interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l'amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all'accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale. L'istituto del c.d. "preavviso di rigetto" ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell'istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell'interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante, appunto, dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti (ex multis, C.d.S., Sez. III, 8 ottobre 2021, n. 6743).

Il mancato rispetto dell'obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda, imposto dal menzionato art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, determina, pertanto, l'annullamento del provvedimento discrezionale, senza che sia consentito all'Amministrazione dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello in concreto adottato. Infatti, in seguito alla novella introdotta con l'art. 12, comma 1, lett. i), del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con l. 11 settembre 2020, n. 120, è stata esclusa l'operatività dell'art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241 del 1990, laddove il provvedimento sia stato adottato in violazione del menzionato art. 10-bis.

Nel caso in esame, come già anticipato in sede di delibazione sommaria, spetta all'Amministrazione una valutazione di tipo discrezionale, tenuto conto del fatto che, secondo la giurisprudenza prevalente (da ultimo C.d.S., n. 1410/2025), il termine entro il quale presentare domanda di rinnovo del titolo di soggiorno non ha natura perentoria, per cui è necessaria una valutazione della complessiva situazione del richiedente al fine della verifica della sussistenza dei presupposti per la concessione del chiesto titolo di soggiorno, attività che, come detto, ha indubbiamente natura discrezionale.

In conclusione, il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, fermo restando il potere/dovere dell'Amministrazione, in sede di esercizio del potere, di valutare, nell'ambito di una completa istruttoria e di un effettivo contraddittorio, tutti gli elementi ritenuti rilavanti ai fini della definizione del procedimento avviato con l'istanza presentata dal ricorrente.

Sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.