Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
Sezione III
Sentenza 3 febbraio 2026, n. 278

Presidente: Polidori - Estensore: De Piazzi

FATTO

1. Con istanza del 27 marzo 2023 il promittente datore di lavoro del ricorrente ne richiedeva l'ingresso (al fine di procedere alla sua successiva assunzione) nell'ambito del c.d. «Decreto Flussi 2022». La Prefettura di Venezia - Sportello unico per l'immigrazione (di seguito, breviter, Sportello unico) rilasciava il nulla osta all'ingresso il 26 aprile 2023 ed il ricorrente (ottenuto anche il visto di ingresso) giungeva in data 11 ottobre 2023 sul territorio italiano, ove però non riusciva a contattare il datore di lavoro.

Il ricorrente - dopo avere diffidato, tramite il proprio legale, l'Amministrazione a convocarlo per la sottoscrizione del contratto di soggiorno - apprendeva il 20 gennaio 2025 a seguito di istanza di accesso agli atti che: a) il promittente datore di lavoro era stato convocato per il 2 luglio 2024 presso lo Sportello unico per alcune pratiche di assunzione, compresa quella relativa allo stesso ricorrente, al quale invece nulla era stato comunicato; b) in data 8 novembre 2024 era stata emessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca del nulla osta, non notificata al ricorrente; c) in data 27 novembre 2024 era stato emesso il provvedimento di revoca del nulla osta, parimenti non notificato al ricorrente.

Pertanto il ricorrente - acquisita nel gennaio 2025 la conferma della volontà del promittente datore di lavoro di procedere alla sua assunzione - inoltrava allo Sportello unico un'istanza di riesame della revoca del nulla osta, rimasta senza riscontro.

2. Il ricorrente impugnava quindi il predetto provvedimento di revoca chiedendone l'annullamento.

2.1. In particolare, con il primo motivo il ricorrente affermava preliminarmente che - sebbene l'istanza di rilascio di nulla osta per l'ingresso per motivi di lavoro subordinato di un lavoratore (già nominativamente individuato) sia presentata dal datore di lavoro - il lavoratore è parte del procedimento (essendo egli il destinatario degli effetti del visto di ingresso) e deve beneficiare delle garanzie partecipative, fra cui il diritto di ricevere le comunicazioni e le notificazioni degli atti del procedimento. Deduceva poi il ricorrente di non avere ricevuto la notifica del provvedimento di revoca del nulla osta emesso il 27 novembre 2024, né le comunicazioni degli atti del relativo procedimento, con conseguente lesione del suo diritto di difesa, tutelato (oltre che in via generale dall'art. 24 Cost.) anche dagli artt. 2, comma 6, e 13, comma 7, d.lgs. n. 286 del 1998, a mente dei quali ogni atto che riguarda il cittadino straniero dev'essere comunicato all'interessato mediante notifica di un provvedimento redatto in una lingua da lui comprensibile ovvero in una delle c.d. lingue veicolari.

2.2. Con il secondo motivo il ricorrente contestava l'impossibilità di comprendere quale delle due ragioni alternative indicate nel provvedimento impugnato (sotto le lettere «A» e «B») fosse riferita alla sua situazione.

2.3. Con il terzo motivo il ricorrente imputava la mancata sottoscrizione del contratto di soggiorno all'Amministrazione, che aveva omesso di inviare la prescritta convocazione al ricorrente. malgrado egli avesse eletto domicilio presso il precedente difensore, al quale nulla era pervenuto. Il particolare il ricorrente deduceva che: a) la mancata stipula del contratto di soggiorno non era a lui imputabile, bensì ad omissioni dello Sportello unico e del promittente datore di lavoro; b) se egli fosse stato convocato (unitamente al datore di lavoro, unico destinatario della comunicazione) presso lo Sportello unico, ben avrebbe potuto rappresentare - qualora il datore di lavoro avesse dichiarato di avere perso interesse all'assunzione (volontà in realtà confermata in un momento successivo) - circostanze utili a tutelare il proprio interesse, ivi compresa la richiesta di un permesso di soggiorno per attesa occupazione ovvero l'individuazione di un diverso datore di lavoro.

3. L'Amministrazione intimata non si costituiva in giudizio, malgrado la rituale notifica del ricorso.

Questo Tribunale con ordinanza n. 74/2025 sospendeva l'efficacia del provvedimento impugnato e disponeva il riesame della posizione del ricorrente, avuto riguardo alla violazione delle garanzie del diritto di difesa del ricorrente, all'assenza di responsabilità del ricorrente medesimo in ordine alla mancata stipula del contratto di soggiorno ed alla circostanza (sebbene emersa in un momento successivo all'adozione della revoca) che il datore di lavoro aveva dichiarato (nel gennaio 2025) di essere ancora interessato ad assumere il ricorrente.

4. Con atto denominato «Note rimessione in decisione» (depositato nel rispetto dei termini stabiliti dall'art. 73, comma 1, c.p.a.), il ricorrente rappresentava che - a seguito della ricordata ordinanza - aveva richiesto all'Amministrazione il riesame della propria posizione e la convocazione (insieme al datore di lavoro) per la stipula del contratto di soggiorno, richiesta cui lo Sportello unico rispondeva con nota prot. n. 27231 del 24 marzo 2025, sostenendo che per effettuare il riesame occorreva «preliminarmente ripristinare l'istanza archiviata nell'applicativo SPI 2.0», per cui «si rende necessario che il Ministero del lavoro, per il tramite del locale Ispettorato, provveda a riattivare nel suddetto sistema la quota-lavoro per la successiva emissione del nulla osta in favore del» ricorrente.

Inoltre il ricorrente evidenziava che lo Sportello unico con la successiva nota prot. n. 59163 del 26 giugno 2025, dopo avere confermato «l'avvenuto ripristino nell'applicativo SPI 2.0 della domanda» di nulla osta al lavoro subordinato e precisato che pertanto «il provvedimento di revoca dell'istanza di nulla osta al lavoro subordinato stagionale emesso da questo ufficio in data 27 novembre 2024 avente protocollo n. P-VE/L/Q/2023/103552 è da considerarsi sospeso», rappresentava che «in base a quanto disposto dall'art. 3, commi 2 e 3 D.L. 145/2024, l'efficacia dei n.o. al lavoro già emessi è sospesa fino alla conferma espressa da parte dello S.U.I. del positivo espletamento delle prescritte verifiche di cui all'art. 22 T.U.I. che prevede l'acquisizione dei pareri in merito rilasciati dall'Ispettorato di Area metropolitana di Venezia e della locale Questura».

5. Alla pubblica udienza del 2 luglio 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Possono essere trattati congiuntamente il primo ed il terzo motivo, con i quali il ricorrente lamenta la lesione del diritto di difesa e delle garanzie partecipative, non avendo ricevuto la notifica del provvedimento di revoca del nulla osta e degli atti della relativa sequenza procedimentale (primo motivo), né la convocazione presso lo Sportello unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno (terzo motivo).

2. L'art. 2 d.lgs. n. 286 del 1998 (emblematicamente rubricato "Diritti e doveri dello straniero") prevede al comma 5 che "Allo straniero è riconosciuta parità di trattamento con il cittadino relativamente alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, nei rapporti con la pubblica amministrazione e nell'accesso ai pubblici servizi". In considerazione della "riconosciuta parità di trattamento", espressamente estesa ai "rapporti con la pubblica amministrazione", trovano piena applicazione in favore dello straniero (e quindi del ricorrente) le disposizioni dettate in tema di partecipazione al procedimento amministrativo nel capo III della l. n. 241 del 1990.

Ciò comporta che lo Sportello unico era tenuto, in virtù dell'obbligo sancito nell'art. 7 di detta legge, a notificare al ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla revoca del nulla osta, trattandosi di un atto "destinato a produrre effetti diretti" nei confronti del ricorrente (e non del solo datore di lavoro), in quanto egli è il destinatario diretto degli effetti del nulla osta all'ingresso e del conseguente visto. Del resto tale adempimento non risultava certo difficoltoso per l'Amministrazione, in quanto il ricorrente (come dallo stesso dichiarato) per il tramite di un precedente difensore aveva chiesto allo Sportello unico di convocarlo unitamente al promittente datore di lavoro per la stipula del contratto di soggiorno, ragion per cui ogni comunicazione al riguardo avrebbe potuto essere effettuata al predetto difensore.

Lo Sportello unico, omettendo di comunicare l'avvio del procedimento, ha quindi leso le garanzie procedimentali del ricorrente, privandolo della possibilità di rappresentare le proprie ragioni.

L'omissione delle comunicazioni non può giustificarsi - come tenta di fare l'Amministrazione nella e-mail del 20 gennaio 2025, versata in atti dal ricorrente - sostenendo che «è tutto on line» e che «la comunicazione è fatta attraverso il portale Ali». Infatti, la predisposizione e l'utilizzo di strumenti informatici da parte dell'Amministrazione non può condurre ad una lesione dei diritti partecipativi riconosciuti dalla l. n. 241 del 1990, specie se si considera che lo straniero (al quale tali diritti sono estesi dall'art. 2, comma 5, d.lgs. n. 286 del 1998) non è in grado di accedere al fascicolo informatico che lo riguarda, essendo ciò possibile solo al soggetto titolare delle relative credenziali di accesso.

Inoltre il ricorrente non si è limitato ad allegare l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, ma ha puntualmente indicato gli elementi (incolpevole ignoranza della convocazione per la stipula del contratto di soggiorno) che avrebbe potuto rappresentare all'Amministrazione se avesse partecipato al procedimento, elementi potenzialmente idonei ad orientare diversamente la volontà dell'Amministrazione, ragion per cui la violazione delle garanzie partecipative comporta l'illegittimità dell'atto finale, come da consolidato orientamento giurisprudenziale (C.d.S., Sez. II, 7 aprile 2025, n. 2972).

È quindi fondato il primo motivo di ricorso.

3. Per le stesse ragioni è fondato il terzo motivo, con il quale il ricorrente imputa allo Sportello unico di avere causato la mancata sottoscrizione del contratto di soggiorno.

Come già evidenziato, lo straniero è - alla pari del datore di lavoro - soggetto coinvolto nel procedimento finalizzato all'emissione del nulla osta all'ingresso sul territorio nazionale ed alla stipula del contratto di soggiorno, essendo entrambi atti che producono effetti diretti nella sua sfera giuridica. Pertanto la convocazione per la stipula di detto contratto (costituente presupposto per il rilascio del permesso di soggiorno, come indicato dall'art. 5, comma 3-bis, d.lgs. n. 286 del 1998) dev'essere effettuata nei confronti di entrambe le parti del rapporto, in modo tale da consentire alle stesse di avere effettiva conoscenza di data, luogo ed orario della convocazione.

L'omissione di tale comunicazione, ove comporti l'assenza dello straniero, diviene causa efficiente della mancata stipula del contratto di soggiorno. L'Amministrazione avrebbe quindi dovuto procedere ad una ulteriore convocazione delle parti, verificando il buon esito della relativa comunicazione, adempimento sicuramente esigibile, avendo il ricorrente comunicato allo Sportello unico l'elezione di domicilio presso un precedente difensore.

4. Resta solo da evidenziare che l'Amministrazione non ha correttamente eseguito l'ordinanza disposto di questo Tribunale n. 74/2025.

Difatti il ricorrente ha versato in giudizio le note prot. n. 27231 del 24 marzo 2025 e prot. n. 59163 del 26 giugno 2025 con le quali lo Sportello unico si è limitato ad affermare la necessità di «preliminarmente ripristinare l'istanza archiviata nell'applicativo SPI 2.0», riattivando la relativa quota, nonché di svolgere i controlli cui è subordinata l'efficacia dei nulla osta all'ingresso anche già emessi.

5. In conclusione, il ricorso dev'essere accolto e, per l'effetto, si deve disporre l'annullamento del provvedimento impugnato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione, che dovrà: a) garantire la partecipazione procedimentale del ricorrente, comunicando con mezzi idonei tutti gli atti inerenti la sfera giuridica del ricorrente medesimo; b) considerare che la mancata stipula del contratto di soggiorno non è imputabile al ricorrente; c) considerare altresì la perdurante volontà manifestata dal promittente datore di lavoro (ancora nel gennaio 2025) di assumere il ricorrente alle proprie dipendenze.

L'accoglimento dei suddetti motivi consente di assorbire il secondo, con il quale il ricorrente lamenta il difetto di motivazione del provvedimento impugnato, trattandosi di una violazione attinente la forma dell'atto dal cui accoglimento il ricorrente non potrebbe conseguire una maggiore utilità.

6. Nulla vi è da statuire in ordine alle spese di giudizio in quanto l'ammissione del ricorrente al beneficio del patrocinio a spese dello Stato, disposta con decreto del 24 febbraio 2025 n. 27 della competente commissione, comporta che l'Amministrazione resistente, cui andrebbe addossato l'onere della rifusione secondo il principio della soccombenza virtuale, dovrebbe essere condannata a rifondere le spese di lite con pagamento in favore dello Stato, in applicazione dell'art. 133 d.P.R. n. 115 del 2002, secondo cui "Il provvedimento che pone a carico della parte soccombente non ammessa al patrocinio la rifusione delle spese processuali a favore della parte ammessa dispone che il pagamento sia eseguito a favore dello Stato", ipotesi esclusa dalla giurisprudenza nel caso in cui il soccombente sia un'Amministrazione dello Stato, qual è il Ministero dell'interno (Cass., Sez. I, 26 giugno 2023, n. 18162).

7. Considerato che il difensore del ricorrente, con l'atto denominato «Note rimessione in decisione» ha chiesto la liquidazione del proprio compenso, deve procedersi nel contesto della presente sentenza anche alla liquidazione di tale compenso, con la precisazione che la presente statuizione di liquidazione assume la sostanza di decreto collegiale di liquidazione secondo quanto emerge dal combinato disposto degli artt. 66, comma 4, e 67, comma 5, c.p.a. nonché dell'art. 168 d.P.R. n. 115 del 2002, ed è, pertanto, separatamente opponibile ex art. 170 del citato d.P.R. n. 115 del 2002 (C.d.S., Ad. plen., 6 maggio 2024, n. 10).

7.1. Tanto premesso, il Collegio,

- visto l'art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, che rimette all'autorità giudiziaria la liquidazione dell'onorario e delle spese spettanti al difensore nei limiti dei "valori medi delle tariffe professionali vigenti", tenuto conto della "natura dell'impegno professionale";

- visto l'art. 130 del medesimo d.P.R. n. 115 del 2002 che, in relazione al gratuito patrocinio nel processo amministrativo, dimezza i compensi spettanti ai difensori;

- ritenuto applicabile lo scaglione relativo alle cause di valore indeterminabile di bassa complessità;

- ritenuto che la liquidazione possa essere operata al valore minimo, per le voci «fase di studio della controversia», «fase introduttiva», «fase istruttoria e/o di trattazione», «fase decisionale» e «fase cautelare collegiale»;

- ritenuta congrua, in relazione alla natura della controversia ed all'attività processuale svolta, la somma - a titolo di onorari, diritti e spese per il presente grado di giudizio - pari a euro 2.691,50 oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. come per legge;

liquida complessivamente in favore del difensore del ricorrente la somma di euro 2.691,50 per onorari, diritti e spese relativi al presente grado di giudizio, oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. dovuti come per legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi indicati in motivazione.

Nulla per le spese.

Liquida in favore del difensore del ricorrente, a titolo di gratuito patrocinio, la somma di euro 2.691,50 per onorari, diritti e spese relativi al presente grado di giudizio, oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. dovuti come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e degli artt. 5 e 6 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.