Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
Sentenza 4 marzo 2026, n. 122

Presidente: Panzironi - Estensore: Perpetuini

FATTO E DIRITTO

1. Con il gravame in epigrafe la ricorrente agisce per l'annullamento del provvedimento del Nucleo Carabinieri Forestale di Atri (TE) [omissis], comunicato a mezzo PEC in pari data, con cui è stata respinta l'istanza di accesso agli atti formulata dalla ricorrente in data 29 agosto 2025, nonché per l'accertamento del diritto di accesso agli atti amministrativi richiesti.

La ricorrente lamenta la "Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 commi 2, 3 e 7 della Legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell'art. 25 L. 241/1990. violazione degli artt. 7, 8, 10, 10 bis, 22 e 24 della l. n. 241/90. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, motivazione illegittima, apparente, comunque inconferente, perplessa e contraddittoria; per difetto di istruttoria e per sviamento. Violazione artt. 24 e 97 della Costituzione e della legge n. 241/90 e dei principi di buon andamento e imparzialità della P.A.", e la "Violazione del principio di bilanciamento degli interessi. Prevalenza del diritto di difesa (art. 24 Cost.)".

Non si è costituita l'Amministrazione intimata.

Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2026, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. In primo luogo la ricorrente ritiene sussistente l'interesse alla conoscenza dell'autore dell'esposto e al suo contenuto in quanto la società dovrebbe necessariamente tutelare la propria immagine commerciale, soprattutto a fronte delle minime irregolarità riscontrate in sede di ispezione.

In secondo luogo si evidenzia che il provvedimento impugnato fonda il proprio diniego sull'assunto che l'istanza della ricorrente sarebbe finalizzata ad un "controllo generalizzato" sull'operato dell'amministrazione, vietato dall'art. 24, comma 3, della l. 241/1990. Tale motivazione sarebbe frutto di un palese travisamento dei fatti e di una lettura parziale e decontestualizzata dell'istanza di accesso.

Sostiene parte ricorrente che l'interesse risiede nella necessità di acquisire gli elementi (le denunce/esposti) che costituiscono il presupposto indispensabile per esercitare il proprio diritto di difesa in sede giudiziaria, ai sensi dell'art. 24 della Costituzione, contro possibili condotte calunniose o vessatorie.

L'Amministrazione avrebbe, quindi, estrapolato una singola frase dall'istanza ("verificare la legittimità dell'operato amministrativo"), ignorando completamente il nucleo centrale e qualificante della richiesta, ovvero "individuare eventuali condotte persecutorie o calunniose poste in essere da privati" e la precisazione che la conoscenza degli esposti è "presupposto necessario per la tutela giudiziaria".

Il diniego opposto, pertanto, si rivelerebbe illegittimo anche sotto il profilo della violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, avendo sacrificato in modo totale e ingiustificato la posizione giuridica soggettiva della ricorrente.

3. Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

A tal proposito si richiama l'orientamento già espresso recentemente da questo collegio secondo il quale: «... l'esposto costituisce il presupposto dal quale ha origine un'attività amministrativa che si traduce prima in verifiche ispettive, e poi in verbali di accertamento di illeciti amministrativi, a seguito dei quali vengono adottate ordinanze ovvero altri provvedimenti sanzionatori; la segnalazione, pertanto, non può costituire oggetto di accesso agli atti, in quanto non sussiste il requisito della stretta connessione e del rapporto di strumentalità tra la c.d. denuncia scaturente dalla segnalazione e l'atto finale adottato dalla pubblica amministrazione.

La segnalazione è, infatti, meramente sollecitatoria dell'esercizio della funzione amministrativa di controllo e verifica che compete alla P.A.; la conoscenza degli atti relativi a quest'ultima fase soddisfano, di norma, l'interesse conoscitivo del richiedente.

10.1. Pertanto, anche a voler prescindere dalla riservatezza dell'autore della segnalazione (che spesso è un dipendente del soggetto sottoposto ad attività ispettiva, soggetto, quindi, a rischio di ritorsione) emerge la sostanziale carenza di interesse alla conoscenza dell'autore dell'esposto: l'identificazione dell'autore della segnalazione, infatti, non è funzionale all'esigenza difensiva della società appellata.

Risulta quindi condivisibile quanto affermato dalla giurisprudenza dei T.A.R. (cfr. T.A.R. Piemonte, Sez. II, 10 maggio 2012, n. 537; T.A.R. Lazio, Sez. I, 4 febbraio 2016, n. 1657; T.A.R. Emilia-Romagna, Sez. II, 17 ottobre 2018, n. 772) secondo cui allorquando l'accertamento di un illecito amministrativo sia fondato su autonomi atti di ispezione dell'Autorità amministrativa, l'esposto del privato ha il solo effetto di sollecitare il promovimento d'ufficio del procedimento, senza acquisire efficacia probatoria, con la conseguenza che in tali evenienze, di regola, per il destinatario del provvedimento finale non sussiste la necessità di conoscere gli esposti al fine di difendere i propri interessi giuridici, a meno che non siano rappresentate particolari esigenze; ciò, del resto, corrisponde al fatto che, di fronte al diritto alla riservatezza del terzo, la pretesa di conoscenza dell'esposto da parte del richiedente, se svincolata dalla preordinazione all'esercizio del diritto di difesa, acquista un obiettivo connotato ritorsivo che l'ordinamento non può tutelare.

10.2. È opportuno ricordare, infatti, che l'art. 22, comma 1, lett. d), l. n. 241 del 1990 definisce l'interesse legittimante all'accesso, indicandolo in "un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso"; è stato ritenuto in giurisprudenza (cfr. C.d.S., Sez. VI, 30 ottobre 2020, n. 6657) che:

"- la necessità della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all'accesso e la situazione giuridica 'finale', nel senso che l'ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite - in questo senso strumentale - per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica 'finale' controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio;

- tale delibazione è condotta sull'astratta pertinenza della documentazione rispetto all'oggetto della res controversa;

- le qualità dell'interesse legittimante sono pertanto circoscritte a quelle ipotesi che - sole - garantiscono la piena corrispondenza tra la situazione (sostanziale) giuridicamente tutelata ed i fatti (principali e secondari) di cui la stessa fattispecie si compone, atteso il necessario raffronto che l'interprete deve operare, in termini di pratica sussunzione, tra la fattispecie concreta di cui la parte domanda la tutela in giudizio (o che la stessa intende far valere in sede stragiudiziale o preprocessuale) e l'astratto paradigma legale che ne costituisce la base legale;

- il legislatore ha ulteriormente circoscritto l'oggetto della situazione legittimante l'accesso difensivo, esigendo che la stessa, oltre a corrispondere al contenuto dell'astratto paradigma legale, sia anche 'collegata al documento al quale è chiesto l'accesso', in modo tale da evidenziare in maniera diretta ed inequivoca il nesso di strumentalità che avvince la situazione soggettiva finale al documento di cui viene richiesta l'ostensione, e per l'ottenimento del quale l'accesso difensivo, in quanto situazione strumentale, fa da tramite;

- tale esigenza è soddisfatta, sul piano procedimentale, dall'art. 25, comma 2, l. n. 241 del 1990, ai sensi del quale 'la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata';

- con tale previsione il legislatore vuole esigere che le finalità dell'accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell'istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), onde permettere all'amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione 'finale' controversa;

- in questa prospettiva, pertanto, va escluso che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando".

10.3. Nel caso di specie, come ha condivisibilmente rilevato l'appellante dopo aver richiamato alcune pronunce di primo e secondo grado (cfr. T.A.R. Veneto, Venezia, n. 321/2015 e C.d.S., n. 5779/2014), l'esposto presentato alla pubblica amministrazione, da cui trae origine una verifica, un'ispezione o un procedimento di accertamento di illecito, non può essere oggetto di 'accesso agli atti', poiché non è dalla conoscenza del nome del denunciante che dipende la difesa del denunciato: la conoscenza dei fatti e delle allegazioni contestati risulta, infatti, già assicurata dal verbale di accertamento e, dunque, non è necessario risalire al precedente esposto" (C.d.S., Sez. III, 1° marzo 2021, n. 1717).

4. Nel caso specifico, considerata la tipologia di attività esercitata dalla ricorrente, deve ritenersi che il principio della totale accessibilità degli atti, ivi compresi quelli di impulso dell'attività ispettiva - a prescindere dalla effettiva e concreta necessità di conoscenza a fini difensivi - potrebbe avere un impatto negativo sull'attività di controllo, diretto ad assicurare il commercio e la vendita ai consumatori di prodotti [omissis] conformi alle norme, a tutela del bene "salute" costituzionalmente tutelato dall'art. 32 della Costituzione» (T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, sent. n. 177/2025).

4. Per i motivi predetti il ricorso deve essere respinto.

Spese compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e degli artt. 5 e 6 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.