Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 27 aprile 2026, n. 3275

Presidente: Contessa - Estensore: Manca

FATTO E DIRITTO

1. Con l'appello in trattazione, la signora Iole R. chiede la riforma della sentenza 8 marzo 2022, n. 394, con la quale il T.A.R. per la Calabria, sede di Catanzaro, ha accolto in parte il ricorso proposto dall'odierna appellante, accertando l'illegittimità dell'occupazione del fondo di sua proprietà, con conseguente condanna della Società Aeroporto Sant'Anna di Crotone s.p.a. (delegata per l'esproprio), nel frattempo fallita, alla restituzione del bene con riduzione in pristino dello stato dei luoghi, salva la facoltà di adottare il provvedimento di acquisizione sanante di cui all'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001.

1.1. Inoltre, il giudice di primo grado:

- ha condannato il Fallimento Società Aeroporto Sant'Anna di Crotone s.p.a. al pagamento in favore della ricorrente dell'indennità per l'occupazione illegittima del bene;

- ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione sia la domanda di condanna al pagamento dell'indennità per il periodo di occupazione legittima, sia la domanda di condanna al risarcimento dei danni relativi al medesimo periodo di tempo;

- ha respinto, ritenendola non provata, la domanda risarcitoria relativa ai danni asseritamente subiti limitatamente alla porzione di fondo estranea all'occupazione.

1.2. In fatto, come emerge dalla motivazione della sentenza, la signora Iole R. - in qualità di unica erede del sig. Pasquale R. - è proprietaria di un fondo sito nel Comune di Isola di Capo Rizzuto (KR), censito al catasto terreni al foglio 2, particella n. 823, di estensione pari a mq 7.800. Il fondo veniva interessato da una procedura espropriativa avviata nel 2008 dalla Società Aeroporto S. Anna s.p.a., alla quale l'E.N.A.C. aveva delegato l'esercizio del potere ablatorio nell'ambito degli interventi infrastrutturali relativi all'aeroporto di Crotone. Con deliberazione del Consiglio di Amministrazione della Società delegata datata 6 marzo 2008, veniva disposta l'occupazione d'urgenza dell'area, seguita dall'immissione in possesso del fondo in data 3 aprile 2008. La procedura espropriativa non veniva portata a compimento, non essendo mai stato adottato il decreto di esproprio nei termini di legge.

Decorso il termine quinquennale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, l'occupazione del fondo proseguiva in assenza di un valido titolo giustificativo.

1.3. Faceva seguito il ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, che la sentenza qui appellata ha deciso nei termini sopra riassunti.

2. L'appellante impugna la sentenza sia nella parte in cui non ha esaminato la domanda di condanna al risarcimento del danno proposta anche nei confronti dell'Ente nazionale per l'aviazione civile (ente delegante), essendosi il primo giudice limitato a condannare il solo Fallimento Società Aeroporto Sant'Anna s.p.a.; sia nella parte in cui non ha liquidato il danno risarcibile, limitandosi a indicare i criteri per la quantificazione del danno; sia nella parte in cui ha respinto la domanda risarcitoria relativa ai danni asseritamente subiti in relazione alla porzione di fondo estranea all'occupazione.

3. Resiste in giudizio l'E.N.A.C., chiedendo il rigetto dell'appello.

4. All'udienza straordinaria dell'11 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo motivo, l'appellante deduce l'erroneità della sentenza per aver violato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, poiché avrebbe omesso l'esame e la decisione in ordine alla domanda di condanna formulata nei confronti dell'E.N.A.C., pur se l'ente è stato regolarmente evocato in giudizio ed è stata richiesta la sua condanna sia alla restituzione dei suoli che al risarcimento dei danni. Il primo giudice, secondo l'appellante, ha di fatto considerato come unica parte resistente la Società Aeroporto S. Anna s.p.a., poi fallita, ignorando la posizione dell'E.N.A.C. quale autorità delegante del potere ablatorio. Tale omissione renderebbe la pronuncia inutiliter data, poiché la Società fallita non sarebbe in grado né di restituire i suoli né di corrispondere le somme dovute, e neanche di adottare il provvedimento di acquisizione sanante di cui all'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001. Da ciò la dedotta violazione dell'art. 112 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo per il rinvio disposto dall'art. 39 del c.p.a., con conseguente necessità di riforma della sentenza e di esame espresso delle domande proposte nei confronti dell'E.N.A.C., riproposte in appello ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a.

Né tale omissione sarebbe priva di conseguenze pratiche, atteso che dalla verificazione espletata in corso di causa (con ordinanza collegiale del Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 novembre 2024, n. 9194) sarebbe emerso che il compendio è attualmente nella disponibilità di S.A.CAL. s.p.a., quale gestore aeroportuale operante nell'ambito della concessione E.N.A.C., circostanza che confermerebbe la perdurante riferibilità del potere restitutorio e dell'eventuale potere di acquisizione sanante in capo all'ente delegante.

6. Con il secondo motivo, formulato in via subordinata, l'appellante censura la sentenza nella parte in cui ha escluso ogni responsabilità dell'E.N.A.C., nonostante la procedura espropriativa fosse stata svolta dalla Società concessionaria in forza di una delega conferita dall'E.N.A.C. ai sensi dell'art. 6, comma 8, del d.P.R. n. 327 del 2001. Secondo l'appellante, l'E.N.A.C. - quale ente delegante - avrebbe dovuto vigilare sul corretto e tempestivo completamento della procedura espropriativa. La sua inerzia e il mancato esercizio dei poteri di controllo e impulso integrerebbe, quantomeno, una responsabilità omissiva, idonea a fondare una corresponsabilità solidale con il soggetto delegato.

L'appellante ritiene la sentenza illogica e contraddittoria anche laddove ipotizza l'adozione del provvedimento di acquisizione sanante (art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001) o di accordi transattivi da parte della Curatela fallimentare della Società Aeroporto S. Anna s.p.a., che peraltro sarebbe priva di poteri pubblicistici e della disponibilità del bene. La decisione, escludendo l'E.N.A.C. dal novero dei responsabili, vanificherebbe in concreto la tutela giurisdizionale, rendendo ineseguibile la condanna restitutoria e risarcitoria.

7. Con il terzo motivo, l'appellante censura la sentenza per omessa pronuncia in ordine alla quantificazione del danno riconosciuto per il periodo di occupazione illegittima. Pur avendo ritenuto fondata la domanda risarcitoria, il primo giudice si sarebbe limitato ad indicare i criteri astratti di liquidazione (richiamando analogicamente il citato art. 42-bis), senza procedere alla determinazione del quantum. Secondo l'appellante, il giudice disponeva di tutti gli elementi necessari per quantificare il danno, anche mediante la nomina di un C.T.U., espressamente richiesta e mai motivatamente disattesa. La mancata liquidazione, inoltre, renderebbe impraticabile anche la prospettata insinuazione al passivo fallimentare, poiché un credito non determinato nel suo preciso ammontare non potrebbe essere ammesso alla procedura. Ribadisce, infine, che la condanna risarcitoria dovrebbe essere estesa all'E.N.A.C.

8. Con il quarto motivo, l'appellante censura la sentenza nella parte in cui ha rigettato la domanda risarcitoria relativa ai danni subiti dalla porzione di fondo non direttamente occupata per la realizzazione dell'opera pubblica. Il T.A.R. ha ritenuto tali danni non provati, nonostante i fatti fossero stati dettagliatamente allegati nel ricorso introduttivo e nella perizia di parte, e non fossero stati specificamente contestati dalle parti resistenti. L'appellante denuncia, pertanto, la violazione dell'art. 64, secondo comma, del codice del processo amministrativo, che impone di porre a fondamento della decisione i fatti non contestati. L'E.N.A.C., infatti, si sarebbe limitato a chiedere il rigetto del ricorso senza prendere posizione sui fatti dedotti, mentre la Curatela non si è costituita.

9. Infine, l'appellante impugna il capo di sentenza che ha disposto la compensazione tra le parti delle spese del giudizio «atteso che, alla luce dei motivi di appello con cui sono stati evidenziati i numerosi errori della sentenza, ben diverso sarebbe dovuto esser il suo esito».

10. Passando al vaglio dei motivi d'appello, le questioni principali poste dall'appellante possono essere riassunte nei seguenti termini:

- la estensione all'E.N.A.C. (quale ente delegante della procedura espropriativa e quindi responsabile in solido) della condanna al risarcimento dei danni da occupazione illegittima;

- la liquidazione dei predetti danni da occupazione illegittima in base alla relazione del verificatore nominato con l'ordinanza collegiale del Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 novembre 2024, n. 9194 (con riguardo sia al fondo utilizzato per la realizzazione dell'opera pubblica sia al fondo attiguo, non oggetto della procedura espropriativa ma inutilizzabile a seguito della occupazione della parte destinata a sedime aeroportuale), in luogo della condanna generica basata sui criteri (ai sensi dell'art. 34, quarto comma, c.p.a.) pronunciata dal primo giudice.

10.1. In ordine alla prima questione, le censure sono fondate.

Come risulta dalla stessa sentenza appellata, il fondo di proprietà dell'appellante è stato oggetto della procedura ablatoria avviata dalla Società Aeroporto S. Anna s.p.a. con la nota del 13 marzo 2008, che ha dato avviso dell'immissione in possesso in esecuzione dell'occupazione d'urgenza disposta ai sensi dell'art. 22-bis, commi 1 e 4, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, sulla base della delega dei poteri ablatori da parte di E.N.A.C., al quale era stata demandata - in virtù della decisione della Commissione europea C/2001 n. 2050 del 1° agosto 2000 (concernente l'approvazione del Q.C.S. per le regioni del c.d. Obiettivo 1) e della decisione C/2001 n. 2162 del 14 settembre 2001 (approvazione del P.O.N. Settore Trasporti 2000/2006) - con l'Accordo di programma quadro per il trasporto aereo stipulato con la Regione Calabria il 29 luglio 2002, la responsabilità della realizzazione degli interventi sul sistema aeroportuale della Regione e la responsabilità della gestione dei fondi messi a disposizione al fine di realizzare detti interventi.

10.2. La delega dei poteri espropriativi, ai sensi dell'art. 6, comma 8, del citato testo unico espropriazioni (d.P.R. n. 327 del 2001), comporta - secondo la consolidata giurisprudenza da cui, nel caso di specie, non vi è ragione per discostarsi - la responsabilità in solido per i danni derivanti dall'illecito consistente nell'occupazione di immobile sine titulo «tra l'amministrazione pubblica committente dell'opera e il soggetto (pubblico o privato) al quale, unitamente alla realizzazione dell'opera, sia stata affidata, in virtù di delega anche il potere di gestire, in nome e per conto del delegante, il procedimento espropriativo e di emanare il decreto di espropriazione. Anche in presenza di un rapporto concessorio (pur se previsto per legge), resta sempre fermo il potere-dovere di vigilanza dell'amministrazione concedente sull'attività del concessionario, con particolare riguardo all'esercizio di poteri pubblici - e dunque anche del potere espropriativo - da parte di questi» (in termini, ex multis, C.d.S., Sez. IV, 2 novembre 2022, n. 9483 ed ivi ulteriore giurisprudenza conforme: C.G.A.R.S., n. 255 del 2019; C.d.S., Sez. IV, n. 4488 del 2020; n. 1332 del 2019).

10.3. Pertanto, la sentenza va riformata nella parte in cui non ha condannato, in solido, anche E.N.A.C. (nella sua qualità di autorità espropriante che ha delegato i propri poteri ablatori alla Società Aeroporto S. Anna s.p.a.) al risarcimento dei danni per il periodo di occupazione illegittima del fondo espropriato e per i danni riflessi cagionati per l'inutilizzabilità della restante parte del fondo, come meglio si preciserà in sede di esame del terzo e quarto motivo d'appello.

11. Ferma restando la statuizione della sentenza dichiarativa della inammissibilità, per difetto di giurisdizione, delle domande di indennizzo per il periodo di occupazione legittima (statuizione non impugnata e quindi passata in giudicato), vanno accolte in parte le censure con le quali l'appellante deduce l'ingiustizia della sentenza per non aver liquidato il danno per l'occupazione illegittima dell'immobile destinato alla realizzazione dell'opera pubblica e per aver respinto la domanda di risarcimento del danno per il mancato sfruttamento della porzione di terreno residua non espropriata, ritenendo non provato il danno (in particolare la ricorrente non avrebbe fornito alcun elemento che dimostrasse che il bocchettone dell'acqua utilizzata per l'irrigazione del terreno fosse operativo al momento dell'occupazione e successivamente ad essa).

11.1. Su questi punti la citata ordinanza del 15 novembre 2024 ha reputato necessario procedere a una verificazione tecnica, ai sensi dell'art. 66 c.p.a., disponendo che il verificatore dovesse rispondere ai seguenti quesiti:

«1. descriva il verificatore il fondo oggetto di causa, occupato dalla Società Aeroporto Sant'Anna s.p.a. in bonis, meglio indicato nell'avviso di immissione in possesso (doc. 1 del primo grado di giudizio) e nel relativo verbale (doc. 2 depositato in primo grado), precisando quale sia l'utilizzo concreto cui detto fondo risulta attualmente destinato;

2. chiarisca il verificatore quale sia il soggetto che attualmente detiene materialmente il terreno de quo, precisando altresì se esso sia stato appreso alla massa fallimentare del Fallimento Società Aeroporto di S. Anna s.p.a. e, in tale eventualità, se esso sia stato alienato nell'ambito dell'attività di liquidazione, posto che il fallimento è stato dichiarato chiuso per compiuta ripartizione dell'attivo, con decreto del Tribunale di Crotone del 23 novembre 2023;

3. provveda il verificatore alla quantificazione del preciso ammontare dell'indennità dovuta per l'occupazione illegittima del bene in questione, utilizzando i criteri indicati dal T.a.r. Calabria - Catanzaro al punto 7.4.3.3 della sentenza impugnata;

4. impregiudicata ogni valutazione del Collegio circa la sussistenza del diritto al risarcimento del danno riferito alla porzione di terreno che non è stata interessata dal procedimento espropriativo (rispetto alla quale l'appellante ha, per l'appunto, prospettato la sussistenza di ulteriori danni risarcibili), il verificatore:

4.1. dica se i bocchettoni per il rifornimento d'acqua della porzione di terreno estranea all'occupazione potevano essere ritenuti funzionanti al momento dell'occupazione illegittima e, comunque, se essi risultavano indispensabili alla coltivazione del fondo stesso, oppure se era, viceversa, configurabile una soluzione tecnica alternativa che consentisse il rifornimento d'acqua, eventualmente anche tramite collegamenti da effettuarsi ai predetti bocchettoni;

4.2. in ogni caso, quantifichi - secondo i valori medi riferibili ai terreni delle medesime dimensioni e della medesima collocazione di quello per cui è causa - l'utile netto (detratti quindi i costi di esercizio) che sarebbe potuto derivare dalla coltivazione della porzione di terreno che non è stata interessata dal procedimento espropriativo per il periodo di occupazione illegittima relativo alla restante parte del fondo».

Nella relazione finale di verificazione (depositata in data 8 agosto 2025), il verificatore ricostruisce lo stato del terreno al momento dell'occupazione (risalente al 3 aprile 2008), accerta l'attuale disponibilità del terreno in capo alla Società Aeroportuale Calabrese (S.A.CAL.) s.p.a. e, in applicazione dei criteri dettati dal primo giudice con la sentenza appellata, procede alla quantificazione dell'indennità dovuta per l'occupazione illegittima della porzione del fondo di proprietà dell'appellante destinata a sedime aeroportuale (pari a mq 7.800), determinata in euro 12.200,70, oltre a euro 151,63 per lucro cessante.

11.2. La quantificazione va condivisa, considerato che essa si basa sulle caratteristiche oggettive del terreno (riassunte nella tabella 1, p. 21 della relazione di verificazione: buona fertilità, accesso sufficiente, forma regolare, pianeggiante, ubicazione normale e ampiezza media) e su ipotesi ragionevoli (la qualificazione del fondo come "seminativo irriguo").

11.3. Quanto alla porzione di terreno non occupata (accertata pari a 9.000 mq), il quesito posto al verificatore richiedeva di determinare (non il valore di mercato del fondo, ma) l'utile netto che sarebbe potuto derivare dalla coltivazione di tale porzione di terreno. Il verificatore, muovendo dalla premessa che alla data dell'occupazione (3 aprile 2008) era disponibile l'impianto irriguo e che la zona agricola è caratterizzata dalla coltivazione del finocchio e del mais (le quali «rappresentano coltivazioni tipiche della zona e garantiscono un rendimento agricolo adeguato», p. 34 della relazione) ha ritenuto di poter calcolare l'utile netto complessivo rivalutato al 2025 pari a euro 315.325,81 (a cui vanno aggiunti gli interessi legali maturati, pari a euro 3.918,74 per un totale di euro 319.244,55).

11.4. Tuttavia, a tali conclusioni non è possibile accedere, non tanto perché siano inesatte le ipotesi in base alle quali è stata effettuata la verificazione, ma per ragioni di carattere processuale.

Nel caso di specie, infatti, come peraltro già rilevato dal primo giudice, la ricorrente in primo grado (odierna appellante), alla quale, trattandosi di danno extracontrattuale, ai sensi dell'art. 2697 c.c. spetta l'onere della prova del danno risarcibile sia per quanto concerne l'an che il quantum, non ha introdotto in giudizio la prova della sussistenza dei fatti principali sui quali si fonda la domanda di liquidazione del danno. In particolare, non risulta provato né il fatto che il terreno fosse coltivato nell'aprile 2008 (data della immissione in possesso e della occupazione legittima), né che fosse coltivato alla data di inizio dell'occupazione illegittima (3 aprile 2013), non essendoci nemmeno la prova che il terreno potesse utilizzare l'acqua fornita dal consorzio di bonifica per esercitare un'attività agricola nei termini ipotizzati dal verificatore. Tale dimostrazione non è data dall'appellante neanche in via presuntiva (attraverso, per esempio, la produzione di fatture o altri documenti che dimostrino lo svolgimento dell'attività agricola, o la esibizione delle bollette emesse dal consorzio di bonifica per il consumo dell'acqua per l'irrigazione).

11.5. Per sopperire al mancato adempimento dell'onere della prova non è possibile nemmeno ricorrere alla liquidazione equitativa del danno, ai sensi dell'art. 1226 c.c., dato che - secondo la costante giurisprudenza della Corte di cassazione - essa ha natura sussidiaria, in quanto presuppone l'esistenza di un danno oggettivamente accertato, e non sostitutiva, e quindi ad essa non può farsi ricorso per sopperire alle carenze istruttorie in cui le parti fossero incorse, in assenza degli indefettibili presupposti per l'applicazione dell'art. 1226 c.c. costituiti, da un lato, dalla dimostrata esistenza d'un danno certo (e non soltanto eventuale od ipotetico) e, dall'altro, dalla oggettiva impossibilità (o la rilevante difficoltà) della esatta stima dello stesso, non dipendente dall'inerzia della parte gravata dall'onere della prova (in termini, ex multis, cfr. Cass., terza sezione civile, ord. 28 luglio 2025, n. 21607).

11.6. Pertanto, la domanda risarcitoria, avente per oggetto i danni relativi alla inutilizzabilità del fondo riferito alla porzione di terreno che non è stata interessata dal procedimento espropriativo, va respinta perché infondata, come correttamente deciso dal primo giudice.

12. Va rigettato, altresì, il motivo con cui l'appellante contesta la decisione del primo giudice di compensare tra le parti le spese del giudizio di primo grado. Compensazione che appare pienamente giustificata dalla soccombenza reciproca: la ricorrente, infatti, è rimasta soccombente sia in punto di giurisdizione (in relazione alla domanda di condanna al pagamento dell'indennità per il periodo di occupazione legittima del bene e alla domanda di condanna al risarcimento danni per il medesimo periodo), sia con riguardo al rigetto della domanda di risarcimento dei danni per la porzione di fondo estranea all'occupazione.

13. In conclusione, l'appello va accolto solo in parte e, in riforma della sentenza, l'E.N.A.C. va condannato, in solido con la Curatela del fallimento della Società Aeroporto S. Anna s.p.a., al pagamento dell'indennità per l'occupazione illegittima del terreno di proprietà dell'appellante liquidata in euro 12.352,33, oltre interessi legali dal deposito della presente sentenza e fino al soddisfo.

Nel resto la sentenza va confermata.

14. Per completezza va, infine, precisato che in capo alla Società aeroportuale che attualmente ha la disponibilità del bene (la Società Aeroportuale Calabrese s.p.a., secondo quanto accertato dal verificatore) rimane la possibilità, in alternativa a quanto sin qui statuito, di valutare se acquisire il fondo in questione, ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, nell'esercizio della propria discrezionalità, determinando le somme da corrispondere, secondo i parametri indicati dalla citata disposizione di legge sia quanto all'indennità di esproprio sia quanto al ristoro del pregiudizio per il periodo di occupazione illegittima.

15. Quanto al compenso dovuto al verificatore, appare equo stabilirlo nell'importo di euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge, da porre a carico di E.N.A.C., in solido con la Curatela del fallimento della Società Aeroporto S. Anna s.p.a.

16. Le spese giudiziali del grado di appello vanno integralmente compensate tra le parti, stante la reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l'effetto, in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, Sezione Prima, 8 marzo 2022, n. 394, condanna in solido l'E.N.A.C. e la Curatela del fallimento della Società Aeroporto S. Anna s.p.a., al pagamento in favore dell'appellante Iole R. dell'indennità per l'occupazione illegittima liquidata in euro 12.352,33, oltre interessi legali dal deposito della presente sentenza e fino al soddisfo.

Condanna in solido l'E.N.A.C. e la Curatela del fallimento della Società Aeroporto S. Anna s.p.a. al pagamento del compenso dovuto al verificatore, che liquida in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge.

Compensa tra le parti le spese di lite per il grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Calabria, sez. I, sent. n. 394/2022.