Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
Catania, Sezione II
Sentenza 29 luglio 2026, n. 2288

Presidente: Burzichelli - Estensore: Caminiti

FATTO

Con il mezzo di gravame in esame, i ricorrenti hanno impugnato il decreto di esproprio del Comune di Naso n. 3 del 23 febbraio 2026 e, in subordine, hanno sollecitato la disapplicazione degli atti adottati dall'Amministrazione e la condanna del Comune al risarcimento dei danni.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto quanto segue.

I ricorrenti sono comproprietari, per un terzo ciascuno, di un fondo ubicato nella frazione Cresta del Comune di Naso (ME), censito al N.C.T. al Foglio 9, particella 744 (mq 1.570, zona C1 di espansione urbana) e particella 2250 (mq 1.673, zona agricola E1), per una superficie complessiva di mq 3.243, gravata da vincolo idrogeologico. Le particelle confinano a nord con la S.S. n. 116 "Capo d'Orlando-Randazzo", a est con la Via Aria Viana, a sud e ad ovest con altre proprietà.

Con note n. 13916, 13917 e 13919 del 14 giugno 2023, il Comune di Naso comunicava ai ricorrenti l'avvio del procedimento di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio per la realizzazione di un parcheggio a raso funzionale per la Contrada Cresta, ai sensi degli artt. 11 e 16 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

Con deliberazione del Consiglio comunale n. 43 dell'11 dicembre 2023, il Comune approvava il progetto esecutivo dell'opera in variante allo strumento urbanistico, apponeva il vincolo preordinato all'esproprio e dichiarava la pubblica utilità dell'opera.

Il relativo avviso veniva pubblicato sulla GURS n. 7 del 16 febbraio 2024 e il progetto veniva depositato presso la Segreteria comunale.

Con nota del 19 febbraio 2024, i ricorrenti formulavano opposizione e chiedevano l'annullamento in autotutela della deliberazione n. 43/2023.

Con deliberazione consiliare n. 3 del 7 marzo 2024, il Comune rettificava l'illustrazione dell'iter procedimentale conseguente all'approvazione del progetto, chiarendo che, a seguito dell'abrogazione dell'art. 6 della l.r. n. 12/2011 ad opera della l.r. n. 12/2023, il procedimento di variante doveva proseguire ai sensi dell'art. 19 del d.P.R. n. 327/2001, con il necessario coinvolgimento dell'Assessorato regionale al territorio e ambiente. Il contenuto dispositivo della deliberazione n. 43/2023 veniva integralmente confermato. L'avviso veniva pubblicato sulla GURS n. 17 del 6 aprile 2024.

Con note dell'11 e del 13 settembre 2024, il Comune trasmetteva il progetto all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente (ARTA), Dipartimento regionale dell'urbanistica (DRU), chiedendone la pubblicazione ai sensi dell'art. 26, comma 15, della l.r. n. 19/2020. Il DRU comunicava l'avvenuta pubblicazione in data 17 settembre 2024.

Con nota n. 1581 del 30 gennaio 2025, il DRU dichiarava l'improcedibilità dell'istanza sino all'acquisizione di documentazione integrativa. Il Comune provvedeva a trasmettere i documenti richiesti e, successivamente, ad acquisire il parere del Genio civile di Messina (nota n. 33461 del 12 marzo 2025) e il parere favorevole dell'Autorità di bacino (nota n. 15515 del 29 maggio 2025). Con deliberazione n. 17 del 19 giugno 2025, il Consiglio comunale prendeva atto della documentazione integrativa, confermando quanto deliberato in precedenza.

Con D.D.G. n. 214 del 5 settembre 2025, adottato ai sensi dell'art. 19 del d.P.R. n. 327/2001 e pubblicato sulla GURS, parte prima, n. 42 del 26 settembre 2025, il Dirigente generale del DRU dell'ARTA Regione Siciliana autorizzava la variante allo strumento urbanistico del Comune di Naso.

Con deliberazione consiliare n. 31 del 9 ottobre 2025, il Comune prendeva atto dell'approvazione regionale e dichiarava l'efficacia dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio nonché della dichiarazione di pubblica utilità. Con nota prot. n. 19229 del 28 ottobre 2025, notificata ai ricorrenti tramite UNEP ai sensi dell'art. 17, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001, veniva data comunicazione dell'intervenuta efficacia dei suddetti atti.

Con nota prot. n. 20170 dell'11 novembre 2025, il Comune comunicava ai proprietari, ai sensi dell'art. 20 del d.P.R. n. 327/2001, la descrizione sommaria dei beni e l'indennità provvisoria offerta. I ricorrenti non accettavano l'indennità. Con determinazione n. 88 del 12 febbraio 2026 veniva quindi autorizzato il deposito delle somme presso la Ragioneria territoriale dello Stato.

In data 23 febbraio 2026 il Comune adottava il decreto di esproprio n. 3/2026, notificato a S. Maria e S. Benedetta Cona il 26 febbraio 2026 e a S. Angelo il 6 marzo 2026.

In data 16 marzo 2026, alla presenza delle ricorrenti S. Maria e S. Benedetta Cona, nonché del loro tecnico geom. Giovannino M., il Comune procedeva all'immissione in possesso dell'intera particella 744 e di una porzione della particella 2250 (circa mq 710 a titolo di esproprio, oltre a una parte a titolo di occupazione temporanea). Nel corso delle operazioni, le ricorrenti depositavano memoria di opposizione, dichiarando di non accettare l'indennità e contestando l'assenza del requisito della pubblica utilità.

Con ricorso notificato in data 26 aprile 2026 e depositato il giorno successivo, i ricorrenti adivano questo Tribunale chiedendo l'annullamento del decreto di esproprio n. 3/2026, degli atti prodromici e la condanna del Comune al risarcimento dei danni. A sostegno del gravame deducevano le seguenti censure:

I) violazione del principio del contraddittorio e difetto di istruttoria per la mancata comunicazione ai ricorrenti del procedimento svoltosi dinanzi all'ARTA; illegittimità originaria della deliberazione n. 43/2023 per essere stata adottata in base a norma regionale abrogata (art. 6 l.r. n. 12/2011);

II e III) eccesso di potere per totale carenza di pubblica utilità, difetto di motivazione e violazione del principio del minimo sacrificio. Secondo la prospettazione dei ricorrenti, l'opera progettata dal Comune sarebbe priva di reale utilità, trattandosi di frazione prevalentemente residenziale priva di rilevanti attività commerciali e già servita da altra piazza provvista di stalli (Piazza Falcone e Borsellino); in sostanza secondo i ricorrenti risulterebbe assente un interesse pubblico concreto e attuale che giustificasse il sacrificio della proprietà privata;

IV) eccesso di potere per manifesta illogicità ed irragionevolezza, difetto di istruttoria e omesso accertamento dei presupposti. Viene contestata la carenza dei presupposti di fatto per l'esproprio e la mancata motivazione in ordine alla localizzazione dell'opera sul fondo dei ricorrenti rispetto ad altre aree. Inoltre, in sede cautelare, è stata dedotta l'omessa iscrizione dell'opera nel Programma triennale dei lavori pubblici.

Si costituiva in giudizio il Comune di Naso, depositando memoria difensiva ed ampia documentazione, ed eccependo: l'inammissibilità del ricorso per genericità ex art. 40 c.p.a.; l'inammissibilità per omessa impugnazione del D.D.G. n. 214/2025 e per mancata evocazione in giudizio dell'ARTA; la tardività dell'impugnazione degli atti presupposti; nel merito, l'infondatezza di tutte le censure.

Con ordinanza presidenziale n. 135/2026 veniva disposto incombente istruttorio a carico dell'Amministrazione.

Con ordinanza collegiale n. 194/2026 del 12 giugno 2026 veniva respinta l'istanza cautelare per insussistenza del periculum in mora, essendo stato accertato dai Carabinieri che l'attività posta in essere dalla ditta comunale si limitava allo sfalcio delle erbacce e non al concreto avvio dei lavori di costruzione.

All'udienza pubblica del 9 luglio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Sull'inammissibilità delle censure afferenti la fase procedimentale regionale per difetto di contraddittorio.

In via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune di Naso con riferimento ai motivi di ricorso che investono il segmento procedimentale conclusosi con l'emanazione del D.D.G. n. 214 del 5 settembre 2025 del Dipartimento regionale dell'urbanistica dell'ARTA.

L'eccezione è fondata.

Con i motivi sub I e IV, i ricorrenti censurano espressamente il procedimento svoltosi dinanzi all'Assessorato regionale, deducendo la violazione del principio del contraddittorio, la carenza istruttoria nella fase di verifica regionale e l'inidoneità del vaglio compiuto dall'ARTA a sanare i vizi degli atti comunali presupposti.

Giova evidenziare al riguardo che tali doglianze si rivolgono, in sostanza, contro il provvedimento e l'operato dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente, quale amministrazione autrice del provvedimento autorizzativo della variante urbanistica.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, quando le censure investono direttamente la legittimità di un provvedimento adottato da una determinata amministrazione, quest'ultima assume la qualità di parte necessaria del giudizio, poiché il giudice non può pronunciarsi sulla legittimità dell'atto in assenza dell'autorità che lo ha emanato.

Ne consegue che l'omessa notificazione del ricorso all'amministrazione autrice del provvedimento determina l'inammissibilità delle censure ad esso riferite, per difetto di regolare instaurazione del contraddittorio.

In particolare, secondo C.d.S., Sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 928:

- "[...] nel processo amministrativo il contraddittore del ricorrente che non può mai mancare è l'Amministrazione dalla quale proviene l'atto o la condotta ritenuta lesiva e la chiamata in giudizio (vocatio in iudicium) avviene in primo luogo con la notifica del ricorso [...]";

- "[...] Il ricorso deve essere notificato tanto all'organo che ha emesso l'atto impugnato quanto ai controinteressati [...]";

- "[...] Se il ricorso non viene notificato all'Autorità che ha emesso l'atto impugnato, l'effetto principale è che il ricorso è inammissibile [...]";

- "[...] L'aver chiamato in giudizio un'Autorità estranea al procedimento e non quella passivamente legittimata inficia irrimediabilmente l'ammissibilità del ricorso stesso [...];

- "[...] La parte interessata ha eseguito in maniera assolutamente non conforme alla norma processuale un adempimento che mina ab imis fundamentis l'instaurazione del contraddittorio processuale, per cui il giudice non può prendere cognizione del merito della causa [...]".

Il Collegio osserva che, nella fattispecie in esame, l'Assessorato assume la qualità di parte necessaria con riferimento alle censure [che] sono dirette alla demolizione o comunque alla contestazione della legittimità del decreto regionale n. 214/2025 e dell'attività istruttoria posta in essere nella relativa fase procedimentale.

La mancata notificazione del ricorso all'ARTA impedisce, pertanto, l'esame delle doglianze riferite a tale fase procedimentale.

Come già sopra rilevato, l'omessa evocazione in giudizio dell'Amministrazione nei confronti della quale la domanda demolitoria è sostanzialmente rivolta, impedisce l'instaurazione del rapporto processuale e preclude l'esame nel merito delle doglianze.

Poiché il ricorso non risulta notificato all'ARTA - Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente della Regione Siciliana, le censure di cui ai motivi sub I e IV, nella parte in cui contestano il procedimento regionale e il relativo decreto n. 214/2025, devono essere dichiarate inammissibili.

Sull'irricevibilità per tardività dell'impugnazione degli atti presupposti recanti vincolo espropriativo e dichiarazione di pubblica utilità.

Risulta altresì fondata l'eccezione di inammissibilità/tardività formulata dal Comune di Naso con riguardo all'impugnazione degli atti presupposti del procedimento espropriativo e, segnatamente, delle deliberazioni consiliari n. 43 dell'11 dicembre 2023, n. 3 del 7 marzo 2024 e n. 31 del 9 ottobre 2025, nella parte in cui recano apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e dichiarazione di pubblica utilità.

Il procedimento espropriativo (disciplinato dal d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327) si articola in fasi autonome e distinte - apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, dichiarazione di pubblica utilità, determinazione dell'indennità e decreto di esproprio - ciascuna delle quali si conclude con un provvedimento dotato di autonoma e immediata lesività.

Come è noto, ogni atto conclusivo di fase soggiace, in quanto autonomamente impugnabile, all'onere di tempestiva contestazione nel termine decadenziale previsto dalla legge, a far data dalla notificazione, comunicazione o comunque dalla piena conoscenza del provvedimento.

Sul punto, la giurisprudenza è costante nell'affermare che la dichiarazione di pubblica utilità costituisce un provvedimento autonomamente lesivo e non un mero atto preparatorio del decreto di esproprio, con la conseguenza che essa deve essere immediatamente impugnata nel termine decadenziale decorrente dalla notificazione, comunicazione o comunque dalla piena conoscenza.

La mancata tempestiva impugnazione ne determina il definitivo consolidamento e preclude la possibilità di dedurne successivamente i vizi mediante l'impugnazione degli atti successivi del procedimento ablatorio (C.d.S., Sez. IV, 15 marzo 2022, n. 1802; C.d.S., Sez. V, 18 marzo 2002, n. 1562; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IV-ter, 29 gennaio 2026, n. 1806).

La mancata impugnazione nel termine di uno degli atti che scandiscono il procedimento ablatorio determina il definitivo consolidamento dello stesso, con la conseguente preclusione a fare valere, in via derivata, i vizi a esso imputabili attraverso l'impugnazione degli atti successivi.

Nel caso in esame, con la deliberazione del Consiglio comunale n. 43 dell'11 dicembre 2023 sono stati approvati il progetto esecutivo dell'opera, apposto il vincolo preordinato all'esproprio e dichiarata la pubblica utilità.

La deliberazione è stata pubblicata sulla GURS n. 7 del 16 febbraio 2024 e il progetto è stato depositato presso la Segreteria del Comune.

Deve rilevarsi, altresì, che i ricorrenti dimostravano di avere avuto piena conoscenza dell'atto fin dal 19 febbraio 2024, data in cui presentavano formale opposizione e istanza di annullamento in autotutela della medesima deliberazione.

Con la deliberazione consiliare n. 31 del 9 ottobre 2025, il Comune dichiarava l'efficacia del vincolo preordinato all'esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità, a seguito dell'approvazione regionale della variante urbanistica; tale deliberazione veniva formalmente notificata ai ricorrenti a mezzo UNEP in data 28 ottobre 2025, unitamente alla comunicazione prevista dall'art. 17, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001 (da tale data, con cui i ricorrenti avevano piena e formale conoscenza del provvedimento, iniziava a decorrere per i ricorrenti il termine decadenziale per la contestazione giurisdizionale degli atti recanti vincolo e dichiarazione di pubblica utilità).

Ne deriva che l'impugnazione delle deliberazioni consiliari n. 43/2023, n. 3/2024 e n. 31/2025 è stata proposta oltre il termine decadenziale previsto dall'art. 29 c.p.a., con conseguente irricevibilità del gravame sul punto, essendosi ormai consolidati gli effetti degli atti presupposti (ossia delle deliberazioni consiliari n. 43/2023, n. 3/2024 e n. 31/2025) e risultando definitivamente preclusa ogni censura avverso gli stessi in occasione dell'impugnazione degli atti successivi del procedimento espropriativo.

Sulla sorte dell'impugnazione proposta avverso il decreto di esproprio.

La tardiva impugnazione degli atti a monte incide direttamente sul gravame proposto avverso il decreto di esproprio n. 3/2026.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, sono inammissibili le censure relative alla scelta progettuale, alla localizzazione dell'opera e alla sussistenza dell'interesse pubblico quando siano rivolte esclusivamente contro il decreto di esproprio, in difetto della tempestiva impugnazione degli atti con i quali tali scelte sono state definitivamente operate.

In particolare, il Consiglio di Stato ha costantemente affermato che la dichiarazione di pubblica utilità costituisce un provvedimento autonomamente e immediatamente lesivo, sicché grava sul proprietario l'onere di impugnarla tempestivamente. Come chiarito da C.d.S., Sez. V, 18 marzo 2002, n. 1562, "l'atto comportante la dichiarazione di pubblica utilità [...] costituisce un provvedimento dotato di effetti direttamente e concretamente lesivi della sfera giuridica dei destinatari e quindi autonomamente ed immediatamente impugnabile, con la conseguenza che la mancata tempestiva impugnazione della dichiarazione di pubblica utilità determina la preclusione a dedurre, contro gli atti successivi, motivi attinenti ad asseriti vizi della dichiarazione stessa".

Le censure concernenti la localizzazione dell'opera, la sua utilità, la conformazione progettuale, il difetto di istruttoria e la violazione del contraddittorio trovano, pertanto, la loro sede naturale nella fase culminante con la dichiarazione di pubblica utilità, essendo in quel momento che il proprietario è chiamato a far valere le proprie ragioni.

Il successivo decreto di esproprio costituisce, infatti, atto meramente consequenziale rispetto agli atti presupposti e può essere censurato esclusivamente per vizi propri, inerenti al suo contenuto tipico, non già per contestare scelte ormai definitivamente consolidate.

Nel caso di specie, le doglianze formulate dai ricorrenti - violazione del contraddittorio, carenza della pubblica utilità, illogicità della localizzazione dell'opera e difetto di istruttoria - non investono vizi propri del decreto di esproprio n. 3/2026 nei limiti del suo contenuto tipico, ma si risolvono nella deduzione di vizi derivati imputati agli atti presupposti, ormai consolidati per effetto della loro mancata tempestiva impugnazione.

Né vale a superare tale preclusione la formula generica di impugnazione estesa agli atti "prodromici, connessi e consequenziali", la quale, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, non è idonea a sostituire la necessaria specifica impugnazione degli atti autonomamente lesivi né ad impedirne il consolidamento.

Il ricorso proposto avverso il decreto di esproprio deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile nella parte in cui deduce vizi derivati dagli atti presupposti non tempestivamente censurati, essendo ormai preclusa ogni contestazione concernente la dichiarazione di pubblica utilità e gli atti che ne costituiscono il fondamento.

Nel merito.

Per completezza, il Collegio osserva che il ricorso sarebbe comunque infondato nel merito.

Quanto alla dedotta violazione del contraddittorio, dagli atti emerge che i ricorrenti hanno partecipato al procedimento, presentando osservazioni e opposizioni in più occasioni, esaminate dall'Amministrazione comunale e considerate anche nella fase regionale.

Quanto alla lamentata carenza di pubblica utilità, la scelta di realizzare l'opera e di localizzarla in una determinata area costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento.

Nella specie, il Comune ha motivato la scelta richiamando l'espansione della frazione, la presenza di strutture di interesse collettivo, l'esigenza di migliorare la viabilità e la sicurezza della Via Aria Viana, nonché l'inserimento dell'intervento nel programma triennale dei lavori pubblici.

Le deduzioni dei ricorrenti si sostanziano in una diversa valutazione di opportunità dell'intervento e non evidenziano profili di manifesta irragionevolezza.

Anche il dedotto difetto di istruttoria è smentito dall'acquisizione dei pareri richiesti dall'ARTA e dalla successiva approvazione regionale della variante.

Sulla domanda di risarcimento del danno.

La reiezione del ricorso porta al rigetto anche dell'istanza di risarcimento danni. Sebbene, infatti, le domande formulate dalla ricorrente abbiano petitum e causa petendi differenti (annullamento per illegittimità del provvedimento impugnato, la prima, risarcimento del danno per illiceità della condotta dell'Amministrazione, la seconda), la legittimità del provvedimento amministrativo impugnato denota (rectius comprova) la correttezza della condotta dell'Amministrazione, potendosi affermare che, nella fattispecie, non si ravvisano gli estremi di qualunque forma di illecito.

Più precisamente, non sussistono - ad avviso del Collegio - né gli elementi costitutivi dell'illecito aquiliano (ovvero la condotta dell'Amministrazione non iure e contra ius, l'elemento soggettivo, il nesso di causalità tra condotta e danno patito) né tanto meno, per i motivi sopraesposti in narrativa (e di cui si rinvia), gli estremi di una responsabilità da contatto qualificato, da violazione delle garanzie procedimentali, da ritardo o da perdita di chance.

Sulle spese del giudizio.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in applicazione dei parametri di cui al d.m. n. 55 del 2014, come modificato dal d.m. n. 147 del 13 agosto 2022. Al riguardo, il Collegio tiene conto del valore indeterminabile della controversia, della sua limitata complessità e dell'attività difensiva concretamente svolta nelle fasi di studio, introduttiva, cautelare collegiale e decisionale del giudizio, ritenendo congrua la liquidazione del compenso professionale nella misura corrispondente ai valori minimi tabellari, per complessivi euro 4.569,00, oltre rimborso delle spese generali nella misura del 15 per cento, IVA e CPA, se dovute.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara inammissibili le censure di cui ai motivi I e IV del ricorso nella parte in cui investono il procedimento svoltosi dinanzi all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente e il D.D.G. n. 214/2025, per difetto di contraddittorio;

- dichiara irricevibile per tardività l'impugnazione delle deliberazioni del Consiglio comunale di Naso n. 43 dell'11 dicembre 2023, n. 3 del 7 marzo 2024 e n. 31 del 9 ottobre 2025, nella parte recante apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e dichiarazione di pubblica utilità;

- dichiara inammissibile il ricorso proposto avverso il decreto di esproprio n. 3/2026, per deduzione di vizi derivati da atti presupposti consolidati;

- respinge per il resto il ricorso;

- respinge la domanda di risarcimento del danno;

- condanna i ricorrenti, in solido, alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Naso, che liquida in complessivi euro 4.569,00, oltre rimborso delle spese generali nella misura del 15 per cento, IVA e CPA, se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.