Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
Sezione IV
Sentenza 9 settembre 2026, n. 4188

Presidente: Cozzi - Estensore: Lanzafame

FATTO E DIRITTO

1. Con l'atto introduttivo del giudizio, la Nardi Personal s.p.a. ha gravato le delibere del Consiglio comunale di Tradate con cui l'ente locale ha prima adottato e poi approvato la variante generale n. 9 al proprio Piano di Governo del Territorio inserendo l'area di proprietà della società ricorrente fra gli «ambiti di trasformazione e completamento», disciplinandola come area a destinazione «produttiva flessibile» (con possibilità di destinazioni commerciali fino alla media struttura di vendita, con limite di mq 600, ed esclusione di attività industriali diverse dall'esistente), soggetta a «piano attuativo/programma integrato di intervento», con vincolo alla «realizzazione strada di collegamento interna al lotto verso via marone», e specifica indicazione della «nuova strada che attraversa in lunghezza la proprietà ... dividendo l'area cortilizia del compendio produttivo e separando gli edifici attualmente esistenti, con l'eliminazione degli spazi di sosta e di manovra» (cfr. ricorso, pag. 2 e 3, e schede di piano AT06 e AT06bis).

1.1. A sostegno delle proprie pretese la società ricorrente ha innanzitutto notato:

- di essere una storica azienda del settore automobilistico, con sede nel Comune di Tradate, nata nel 1932, fornitrice di volanti e di altri elementi di finitura delle vetture di alta gamma, per importanti case automobilistiche;

- di essere proprietaria di un complesso immobiliare (formato da due capannoni fronteggianti, che ospitano uffici e spazi produttivi - uno dei quali sede storica della società - separati tra loro da un cortile aziendale, con funzione di parcheggio e spazio di manovra dei mezzi pesanti) nel predetto Comune di Tradate, con ingresso da via Vittorio Veneto n. 85, catastalmente identificato al NCEU foglio 12 particelle 2219, 4444, 4446, nonché dell'area catastalmente identificata al foglio 12 particelle 4448 e 1080;

1.2. Tanto chiarito, la ricorrente ha poi osservato:

- che nel Piano di Governo del Territorio del Comune di Tradate approvato con deliberazione del Consiglio comunale, n. 16/2014, il compendio immobiliare di sua proprietà era stato inserito per la quasi totalità della sua estensione nell'ambito di trasformazione e di completamento "AT06" «assimilabile alle zone D1-D3, produttive, lasciando fuori dal perimetro dell'ambito solo parte delle particelle 4448 e 1080, sulle quali insiste una porzione della strada vicinale denominata via Vittorio Alfieri, che dà accesso ... alla proprietà Nardi e a diversi edifici residenziali»;

- che la regolazione originariamente prevista dal suindicato piano per la predetta area prevedeva «la destinazione produttiva come prevalente, con possibilità di insediamento di altre funzioni (da commerciale a ludica, da direzionale/terziaria ad alberghiera) da attuarsi mediante pianificazione attuativa ("Piano/Programma") e con mera indicazione - quale opera di urbanizzazione non localizzata - di una strada comunale del calibro di 6 metri con un marciapiede di m. 1,5»;

- che con deliberazione n. 44/2021, il Consiglio comunale di Tradate aveva adottato la variante n. 9 al PGT a mezzo della quale, da un lato, aveva «localizzato in modo puntuale il tracciato [di una] strada di collegamento interna al lotto verso Via Marone ... che lambi[va] i capannoni della società e separa[va] nettamente in due l'intera proprietà» e dall'altro «pur confermando la destinazione produttiva come prevalente [aveva inserito] fra le attività "escluse", l'attività "industriale diversa dall'esistente", precludendo alla società ricorrente ogni intervento di modifica della propria operatività aziendale e di riorganizzazione della produzione», prevedendo il possibile inserimento di «medie strutture di vendita», di dimensioni inferiori a mq. 600, senza fornire alcuna motivazione a supporto di tale decisione;

- che nell'ambito del procedimento di approvazione della suindicata variante aveva proposto osservazioni, notando che la previsione del tracciato stradale stravolgeva l'assetto del compendio immobiliare; che detto tracciato era stato elaborato senza considerare l'esistenza del corso d'acqua Fosso Re, che scorreva al di sotto degli ambiti AT06 e AT06bis; che la limitazione delle destinazioni d'uso dell'area (con esclusione di ogni attività industriale diversa da quella esistente) appariva perseguire finalità espulsive rispetto alla sua attività produttiva, pregiudicando ogni possibilità di riconversione e o di adeguamento funzionale del compendio immobiliare;

- che tali osservazioni non erano state accolte dall'ente locale che con successiva deliberazione del Consiglio comunale n. 17/2022, poi integrata con deliberazione n. 30/2022 aveva definitivamente approvato la variante recante le nuove prescrizioni oggetto delle contestazioni della società.

1.3. Tutto ciò premesso in fatto, la ricorrente ha quindi articolato tre motivi in diritto avverso la decisione assunta dal Comune a mezzo della variante contestata.

1.3.1. Con il primo motivo ha lamentato l'illegittimità in parte qua della variante per «violazione e falsa applicazione art. 13 l.r. Lombardia n. 12/2005; [nonché per] eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità manifesta, contraddittorietà e sviamento», osservando in particolare:

- che la puntuale localizzazione del tracciato della strada di collegamento prevista dalla variante avrebbe comportato una cesura tra gli edifici esistenti del complesso produttivo, impedendone di fatto la fruizione coordinata, ostacolando il passaggio dei dipendenti tra i capannoni, eliminando le aree di sosta e di manovra dei fabbricati industriali esistenti, rendendoli difficilmente accessibili ai mezzi pesanti;

- che tale previsione era stata adottata - come già notato in sede procedimentale - senza tenere conto adeguatamente della presenza del canale tombato di Fosso Re;

- che inoltre la previsione relativa all'attraversamento della proprietà Nardi era in contraddizione con il dichiarato obiettivo di mitigare il traffico di attraversamento dell'ambito urbano, in quanto avrebbe contribuito «solo a generare ulteriore traffico sulla viabilità più interna del centro urbano, particolarmente stretta, attraverso una porzione di strada vicinale».

1.3.2. Con il secondo motivo ha contestato gli atti impugnati per «violazione e falsa applicazione art. 13, l.r. Lombardia 12/2005 e art. 97 Cost. [nonché ancora per] eccesso di potere per carenza di motivazione ed illogicità manifesta», notando - in sostanza - che la previsione della variante che prevedeva tra le attività escluse nell'area ogni «attività industriale diversa dall'esistente», comprimeva in maniera del tutto irragionevole non solo il suo diritto di proprietà, ma anche la sua libertà imprenditoriale, assumendo i connotati di una vera e propria prescrizione con finalità espulsiva di una attività già legittimamente insediata.

1.3.3. Con il terzo motivo ha lamentato l'illegittimità della variante impugnata per «violazione e falsa applicazione art. 13 l. r. Lombardia n. 12/2005 e d.lgs. n. 114/1998; [nonché per] eccesso di potere per carenza di motivazione ed illogicità», osservando - in sintesi - che la decisione dell'amministrazione di ammettere quale destinazione compatibile dell'area anche quella commerciale fino alla media struttura di vendita, limitando però l'estensione di tale esercizio ad una superficie di vendita a mq. 600, non era né ragionevole, né proporzionata, tenuto conto che l'ambito AT06 si estendeva per un'area pari a circa 14.000 mq.

2. In data 11 luglio 2025 il Comune di Tradate si è costituito in giudizio.

3. Con memoria del 6 maggio 2026 il Comune di Tradate ha spiegato le proprie difese e in particolare:

- ha sostenuto la possibilità sussistenza di profili di irricevibilità e inammissibilità del ricorso in quanto volto a contestare previsioni che confermavano prescrizioni già previste dal previgente PGT;

- ha argomentato sull'infondatezza delle doglianze di parte ricorrente, sottolineando che tutte le decisioni oggetto delle contestazioni della società erano legittime e ragionevoli espressioni della discrezionalità che è riconosciuta alla p.a. nella materia della pianificazione urbanistica e osservando, in particolare, che la localizzazione della strada di collegamento era stata prevista «nell'unica parte dell'ambito "de quo", ove realizzabile senza incompatibilità e necessarie attività di demolizione di costruzioni esistenti».

4. Con memoria depositata in data 11 maggio 2026 la ricorrente ha ulteriormente argomentato a sostegno delle doglianze articolate nell'atto introduttivo del giudizio e in particolare:

- ha insistito sull'irragionevolezza della prescrizione relativa all'asse viario, notando che la nuova viabilità era solamente «funzionale a consentire lo sfruttamento edilizio dell'area inedificata che sorgeva accanto alla proprietà Nardi, nella quale sono sorte villette di lottizzazione»;

- ha spiegato che la prescrizione limitativa di attività industriali diverse dall'esistente le avrebbe impedito di sviluppare nel sito di sua proprietà nuove attività, come ad esempio, la produzione di particolari destinati al mercato della nautica o accessori di lusso (occhiali o abbigliamento) legati al suo marchio;

- ha sottolineato che la scelta del Comune di limitare le possibilità di insediamento di strutture commerciali a strutture di vendita non superiori a mq 600 non era solo irragionevole, ma anche immotivata.

5. Con repliche del 19 maggio 2026 Nardi Personal s.p.a. ha preso posizione sulle deduzioni difensive del Comune resistente, osservando:

- che le eccezioni in rito formulate dal Comune erano prive di fondamento, in quanto la variante oggetto di gravame era «espressamente intervenuta sugli ambiti di trasformazione ... ridefinendone le previsioni insediative e integrandole con l'inserimento anche dell'ambito "AT06bis", che - soprattutto per quanto concerne la rilevanza della nuova viabilità - [aveva] inciso significativamente sulle previsioni comunali precedenti»;

- che in particolare le eccezioni in rito avanzate dall'amministrazione non tenevano conto del fatto che - rispetto alla contestata strada di collegamento - con la variante oggetto di gravame si era «passati da una previsione di viabilità meramente conformativa, in caso di trasformazione integrale dell'area, ad un vincolo ablatorio, che ora grava sulla proprietà della ricorrente, generando una lesione nuova e diversa degli interessi della stessa»;

- che il richiamo fatto dal Comune al carattere ampiamente discrezionale delle scelte urbanistiche non era idoneo a giustificare le decisioni contestate, che finivano per impedirle di proseguire la propria attività nel sito, precludendole - in particolare - ogni mutamento del proprio ciclo produttivo.

6. Con memoria di replica depositata il 20 maggio 2026 il Comune di Tradate ha a sua volta svolto controdeduzioni rispetto a quanto argomentato dalla ricorrente e ha insistito nel sottolineare che la variante si era limitata «a rappresentare graficamente ciò che era già previsto nella scheda "AT06" (strada comunale del calibro di 6 metri, con marciapiede di m. 1,5), nell'unica parte dell'ambito "de quo", ove realizzabile senza incompatibilità e necessarie attività di demolizione di costruzioni esistenti».

7. All'udienza straordinaria svoltasi in data 11 giugno 2026 il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

8. Il ricorso è parzialmente fondato e deve essere accolto nei termini e per le ragioni di seguito illustrate.

9. In via preliminare, devono respingersi le eccezioni di irricevibilità/inammissibilità del gravame formulate dell'amministrazione resistente.

Deve infatti notarsi che le eccezioni della resistente muovono dalla prospettazione (come si dirà appena infra, errata) che la variante contestata, nelle parti di interesse della ricorrente, non avrebbe portata innovativa rispetto alla regolazione prevista dal PGT vigente (del 2014).

Prospettazione che tuttavia appare priva di fondamento, tenuto conto che:

i) la disciplina dell'area contenuta nel PGT vigente fino alla data di approvazione della variante prevedeva solo che il piano attuativo per la trasformazione dell'area di proprietà della ricorrente avrebbe dovuto prevedere la realizzazione di una «strada comunale calibro m. 6,00 con marciapiede m. 1,50» ma non indicava una localizzazione precisa della strada comunale, come invece avviene nella variante impugnata che - prevedendo una puntuale individuazione del tracciato della strada - appone un vincolo preciso alla successiva pianificazione attuativa;

ii) la variante gravata modifica significativamente le destinazioni d'uso ammissibili previste per l'area dalla precedente disciplina dell'ambito di trasformazione di cui al PGT (che ad esempio non disponeva alcuna limitazione all'insediamento di attività industriali, anche nuove/diverse da quelle già esistenti) introducendo una disciplina complessivamente nuova (ancorché in alcune parti riproduttiva della precedente) dell'area, adottata all'esito di una nuova istruttoria e quindi di una nuova valutazione degli interessi che vengono in rilievo in fase pianificatoria.

Da ciò consegue che:

a) la variante gravata non ha natura di atto meramente confermativo della precedente disciplina urbanistica, ma costituisce invece espressione di un rinnovato esercizio del potere pianificatorio, peraltro in senso limitativo per parte ricorrente;

b) in generale, deve quindi ritenersi certamente tempestivo il gravame proposto dalla ricorrente avverso gli atti della variante, in quanto volto a contestare, per un verso, il nuovo e preciso vincolo imposto sulla sua area e idoneo a incidere in maniera (diversa e nuova) sulle possibilità di sfruttamento della stessa a mezzo della pianificazione attuativa; e per altro verso, la nuova regolazione delle destinazioni d'uso ammissibili previste per l'area, complessivamente più stringente di quella prevista dalle originarie norme del PGT;

c) nello specifico, devono ritenersi tempestive e ammissibili anche le censure (come quelle articolate nel terzo motivo di gravame) rivolte avverso prescrizioni formalmente riproduttive di regole già presenti nella disciplina previgente (quali le prescrizioni sulla grandezza massima delle attività commerciali insediabili), nella misura in cui le stesse risultano recepite e confermate all'interno di un nuovo specifico assetto regolatorio, oggetto di autonoma approvazione e di nuova ponderazione amministrativa.

10. Tanto chiarito, il Collegio ritiene poi opportuno ricordare in termini generali:

- che «in considerazione della loro qualificazione come atti amministrativi di carattere generale e della ampia discrezionalità che li caratterizza, gli atti di pianificazione urbanistica non richiedono una specifica e congrua motivazione in ordine alle scelte pianificatorie» (cfr. ex multis C.d.S., VII, 2 gennaio 2024, n. 7) e che «le scelte urbanistiche costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate» (cfr. ex multis C.d.S., IV, 12 febbraio 2025, n. 1158);

- che sul tema del rapporto tra i limiti imposti dagli atti della pianificazione urbanistica e i principi in materia di liberalizzazione delle attività economiche di cui all'ordinamento dell'UE, la giurisprudenza amministrativa è costante nell'affermare che «la questione involge tipicamente un giudizio sulla proporzionalità delle limitazioni urbanistiche opposte dall'autorità comunale rispetto alle effettive esigenze di tutela dell'ambiente urbano o afferenti all'ordinato assetto del territorio» (cfr. C.d.S., III, 25 marzo 2024, n. 2815);

- che la giurisprudenza ha in più occasioni avuto modo di evidenziare come «le destinazioni introdotte ex novo dagli strumenti urbanistici non possono avere effetto espulsivo delle attività già insediate» (cfr. ex multis T.A.R. Lombardia, I, 30 dicembre 2019, n. 1101, confermata da C.d.S., IV, 7 maggio 2021, n. 3585).

11. Ciò premesso in termini generali, va in primo luogo evidenziata l'infondatezza del primo motivo di gravame, con cui la ricorrente ha lamentato in sintesi l'illegittimità delle prescrizioni concernenti la localizzazione della strada di collegamento prevista nell'ambito AT06 e AT06bis.

Al riguardo, il Collegio ritiene sufficiente evidenziare:

- che la scelta di procedere, in sede di pianificazione generale, all'individuazione del tracciato della strada comunale da realizzarsi nel contesto dell'ambito di trasformazione urbano AT06-AT06bis è espressione legittima della discrezionalità che è costantemente riconosciuta in materia alla p.a.;

- che dagli atti di causa risulta che nell'individuazione del tracciato l'amministrazione ha considerato l'esistenza del vincolo demaniale del Fosso Re;

- che sono rimaste incontestate le affermazioni del Comune in ordine al fatto che l'individuazione del tracciato è stata ragionevolmente effettuata «nell'unica parte dell'ambito "de quo", ove realizzabile senza incompatibilità e necessarie attività di demolizione di costruzioni esistenti»;

- che non risultano assistite da adeguati elementi probatori a supporto le generiche affermazioni della ricorrente secondo cui la realizzazione della strada inciderebbe in modo irragionevole - e quasi espulsivo - sull'organizzazione del suo stabilimento produttivo, apparendo, per un verso, che dagli atti di causa non possa concludersi che la realizzazione della strada comunale precluda del tutto accesso, sosta e manovra dei mezzi funzionali al processo produttivo della società ricorrente (anche tenuto conto delle possibilità di riorganizzazione della proprietà in sede di pianificazione attuativa); e dovendo ritenersi, per altro verso, che in assenza di specifici elementi al riguardo non possa affermarsi in generale che il passaggio tra i due capannoni della ricorrente di una strada comunale (il cui attraversamento da parte dei dipendenti della società, così come di ogni altro pedone, potrà avvenire in sicurezza, anche a mezzo dell'apposizione della relativa segnaletica) renda impossibile la prosecuzione dell'attività;

- che il fatto che la pianificazione della realizzazione di tale strada (invero già prevista dal piano del 2014, ancorché - come si è detto - non specificamente localizzata) sia stata posta in essere (secondo la prospettazione del ricorrente) nell'ottica di rendere maggiormente agevole l'accesso al centro cittadino dall'ambito di trasformazione AT06bis, attiguo alla proprietà Nardi, non costituisce motivo di illegittimità della scelta pianificatoria.

12. È invece fondato il secondo motivo di ricorso, con cui la ricorrente ha contestato la variante gravata nella misura in cui ha previsto che nell'area di sua proprietà non è possibile l'insediamento di attività «industriale diversa dall'esistente».

Non può non osservarsi, infatti, come la prescrizione individuata dalla p.a. appaia:

- per un verso, dai contorni ampi e indefiniti e in quanto tale idonea a impedire ogni intervento riorganizzativo sugli stabilimenti produttivi della ricorrente nell'area che comporti lo svolgimento nell'area di attività di tipo industriale diverse (ancorché, ad esempio, complementari o costituenti sviluppo e adeguamento del ciclo produttivo funzionale al prosieguo dell'attività nel plesso) da quella già insediata (con ciò che ne consegue in termine di compressione irragionevole e sproporzionata della libertà di impresa della società ricorrente);

- per altro verso, orientata specificamente a limitare le attività della ricorrente, in quanto volta a escludere in quel medesimo contesto territoriale solamente attività produttive (come quelle che la ricorrente già esercita e la cui riorganizzazione - anche in una mera prospettiva di adeguamento funzionale - risulta limitata dalla disposizione contestata) e non invece altri insediamenti di grandi dimensioni astrattamente idonei a impattare sul territorio in maniera analogamente significativa, ancorché non identica, quali quelli corrispondenti alla categoria funzionale degli «insediamenti direzionali».

Circostanze che - considerate nel loro insieme, nella concretezza del caso di specie, per la loro idoneità a manifestarsi come (idonee a comprimere in misura particolarmente intensa le possibilità di prosecuzione ed evoluzione dell'attività economica già insediata, e quindi) concretamente espulsive rispetto alla posizione della società ricorrente - ad opinione del Collegio si rivelano sufficienti a ritenere sproporzionata e irragionevole la generica prescrizione secondo cui nell'ambito di trasformazione AT06 è vietata ogni attività «industriale diversa dall'esistente».

D'altronde, ancorché appaia condivisibile quanto evidenziato dal Comune in ordine al fatto che la prescrizione contestata risponde a una ragionevole esigenza di tutela di un «contesto territoriale divenuto prevalentemente residenziale e terziario integrativo» (memoria di parte resistente, pag. 5) rispetto al quale l'attività industriale risulta particolarmente impattante, non può non evidenziarsi:

- che non appare irragionevole quanto notato da parte ricorrente in ordine al fatto che «esiste un sistema normativo preciso che consente di gestire la compresenza di attività produttive e di insediamenti residenziali, che limiterebbe comunque l'inserimento di attività rumorose o inquinanti [sicché] l'esclusione di attività industriali "diverse dall'esistente" senza alcuna ulteriore precisazione o descrizione è illogica [e incide in maniera sproporzionata su] principi di rilievo costituzionale» (memoria di replica della ricorrente, pag. 5);

- che attraverso una più precisa delimitazione delle attività industriali non consentite (con esclusione dal divieto, ad esempio, non solo delle attività industriali esistenti ma anche di quelle ad esse complementari o comunque funzionali, fatta salva la verifica della compatibilità delle loro emissioni) le esigenze di salvaguardia delle zone connesse all'AT06 avrebbero potuto (e potranno) essere raggiunte con minore sacrificio per la posizione della ricorrente (che richiedeva di essere tutelata con particolare attenzione sotto il profilo delle esigenze di salvaguardia dell'attività economica già insediata, nei confronti della quale la pianificazione, di regola, non può avere - neppure indirettamente - effetti espulsivi).

Ciò basta per annullare la prescrizione che vieta nel comparto AT06 ogni attività «industriale diversa dall'esistente», salva la facoltà per il Comune di riesercitare il potere in coerenza con i principi di ragionevolezza e proporzionalità sopra indicati.

13. Infondate infine sono le censure rivolte dalla ricorrente, nell'ambito del terzo motivo di gravame, avverso le prescrizioni della variante che limitano l'insediamento nella sua proprietà di attività commerciali, prevedendo che ciò sia possibile solo in relazione ad attività di grandezza minore di 600 mq.

Non può non notarsi, infatti, come una siffatta previsione (che peraltro riproduce - come si è già notato - la prescrizione già prevista per l'area dal PGT) appare, nel suo concreto manifestarsi, una legittima espressione della discrezionalità spettante alla p.a. in materia di pianificazione territoriale e urbanistica, volta a perseguire finalità di tutela dell'ambiente urbano e riconducibile all'obiettivo di dare ordine e razionalità all'assetto del territorio (tenuto conto dell'alto impatto - sotto il profilo dell'afflusso di veicoli e persone - che determina l'insediamento di grandi strutture commerciali), che non incide in maniera sproporzionata e irragionevole sulla sfera giuridica della ricorrente proprietaria (non sussistendo alcun pregiudizio per l'attività che la stessa svolge attualmente nell'area).

14. Per tutte le ragioni sopra indicate il ricorso va accolto e gli atti impugnati vanno annullati nei sensi ed entro i limiti sopra spiegati, salvo l'ulteriore esercizio del potere dell'amministrazione.

15. Le spese processuali - avuto riguardo a tutte le circostanze del caso, ivi compresa la sussistenza di profili di soccombenza reciproca - possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente nei termini indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.