Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
Sezione III
Sentenza 17 settembre 2026, n. 2633

Presidente: Valenti - Estensore: Russo

FATTO E DIRITTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, parte ricorrente ha chiesto l'annullamento, previa sospensione cautelare, degli atti (bando, disciplinare, oltre che la precedente determinazione a contrarre) relativi alla gara indetta dal Comune di Termini Imerese per l'affidamento del "servizio di accalappiamento, ricovero sanitario, mantenimento, cura, assistenza sanitaria e custodia dei cani randagi e/o feriti vaganti sul territorio comunale", per anni 2 e mesi 6, codice CIG: BBC33DEA64.

La società ricorrente ha denunciato l'illegittimità della legge di gara laddove questa dà luogo ad un indistinto accorpamento delle prestazioni tipiche del "rifugio sanitario" con quelle tipiche del "rifugio per il ricovero", all'interno di un unico schema economico a tariffa indifferenziata che non terrebbe conto dei diversi requisiti strutturali, sanitari e di personale medico veterinario prescritti dall'allegato I del d.P.R.S. 7/2007.

Sotto altro profilo, sarebbe illegittima, per contrasto con l'art. 108, comma 3, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, la previsione del criterio di aggiudicazione del minor prezzo, giacché le prestazioni richieste non sarebbero standardizzate.

Peraltro, la scelta di tale criterio comporterebbe il rischio di una scarsa qualità del servizio prestato, con nocumento per l'interesse pubblico alla tutela del benessere animale e della salute pubblica.

Secondo parte ricorrente, inoltre, l'importo a base d'asta (euro 290.225,00 oltre IVA) non risulterebbe da una scomposizione analitica del prezzo, oltre a non essere accompagnato dall'indicazione del costo orario del personale e degli oneri di sicurezza interni ed esterni; inoltre, la tariffa globale pro-capite/die individuata nel disciplinare di gara sarebbe notevolmente inferiore ai costi minimi di mercato.

Infine, sarebbe irragionevole la previsione che stabilisce una riduzione del 20% del corrispettivo per l'accalappiamento per l'ipotesi di intervento a vuoto.

Con due successivi ricorsi per motivi aggiunti, la società ricorrente ha impugnato gli atti, in epigrafe meglio indicati, con i quali il servizio è stato aggiudicato alla società Dog Village s.r.l., denunciandone l'illegittimità derivata, insieme a vizi propri di tali atti.

Inoltre, con i secondi motivi aggiunti, parte ricorrente è anche insorta avverso il diniego dell'istanza, dalla stessa avanzata, volta ad ottenere copia della documentazione di gara presentata dall'operatore risultato aggiudicatario.

Alla camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare, il Presidente ha dato avviso della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, dando altresì "avviso che, in tal caso, gli effetti processuali si riverberano anche sulla domanda di accesso, per lo scrutinio della quale è calendarizzata la camera di consiglio del 22 settembre 2026"; la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il collegio ritiene che, stante la completezza del contraddittorio e non risultando necessaria alcuna attività istruttoria, sussistano i presupposti per la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, stante la fondatezza della censura inerente il criterio di aggiudicazione adottato.

L'art. 108 del d.lgs. n. 36/2023 - in linea con le analoghe previsioni dettate dall'art. 95 del d.lgs. n. 50/2016 - esprime la netta preferenza del legislatore per il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, indicandolo quale criterio generale di affidamento degli appalti di lavori, servizi e forniture (comma 1), stabilendo che esso è l'unico criterio utilizzabile per una vasta tipologia di affidamenti (comma 2) e consentendo il ricorso al criterio del minor prezzo in una serie tassativamente circoscritta di ipotesi (comma 3); precisamente, il comma 3 del citato art. 108 stabilisce: "Può essere utilizzato il criterio del minor prezzo per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera di cui alla definizione dell'articolo 2, comma 1, lettera e), dell'allegato I.1".

Della preferenza del legislatore interno (e, prima ancora, di quello europeo) per un criterio di aggiudicazione che tenga conto della qualità del "prodotto" (in senso lato) offerto è ampiamente detto nella sentenza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8/2019, cui si rinvia e ove, tra l'altro, sono richiamati i considerando 92 e 93 della direttiva 2014/24/UE, nei seguenti termini:

«- considerando 92, in cui, nel ribadire che le amministrazioni aggiudicatrici "dovrebbero essere incoraggiate a scegliere criteri di aggiudicazione che consentano loro di ottenere lavori, forniture e servizi di alta qualità che rispondano al meglio alle loro necessità", si precisa che la selezione non "dovrebbe basarsi solo su criteri che prescindono dai costi", ma anche su un "approccio costo/efficacia, come ad esempio la determinazione dei costi del ciclo di vita";

- considerando 93, in cui si afferma che anche nell'ipotesi di prezzi di beni o servizi definiti da normative nazionali dovrebbe comunque rimanere ferma la possibilità di "valutare il rapporto qualità/prezzo sulla base di fattori diversi dal solo prezzo o dalla sola remunerazione"».

Anche sulla base di tali indicazioni di principio, il menzionato art. 108 deve dunque interpretarsi nel senso che il criterio del prezzo più basso è circoscritto alle procedure per l'affidamento di forniture o di servizi che sono, per loro stessa natura, strettamente vincolate a precisi ed inderogabili standard tecnici o contrattuali, e per le quali non vi è alcuna reale necessità di far luogo all'acquisizione di offerte differenziate.

Tale criterio, dunque, è adeguato quando l'oggetto del contratto abbia connotati di ordinarietà e sia caratterizzato da elevata standardizzazione.

In questo caso, la stazione appaltante, qualora sia in grado di predeterminare in modo sufficientemente preciso l'oggetto del contratto, può non avere interesse a valorizzare gli aspetti qualitativi dell'offerta, in quanto l'esecuzione del contratto secondo i mezzi, le modalità ed i tempi previsti nella documentazione di gara è già di per sé in grado di soddisfare nel modo migliore possibile le esigenze dell'amministrazione.

Al contrario, la scelta del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa dovrà trovare applicazione quando le caratteristiche oggettive dell'appalto debbano indurre a ritenere rilevanti, ai fini dell'aggiudicazione, uno o più aspetti qualitativi (cfr., sul tema, C.d.S., 15 febbraio 2024, n. 1510; 18 dicembre 2018, n. 7131; 13 marzo 2018, n. 1609; T.A.R. Lazio, Sez. II, 10 novembre 2023, n. 16761).

Per tali ragioni, è dunque necessario che l'amministrazione che opti per il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso renda una motivazione rafforzata, che dia atto di tali caratteristiche dell'appalto (in questo senso C.d.S., Ad. plen., 21 maggio 2019, n. 8, e Sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1063).

Orbene, nel caso in esame, pur essendo presente, nel bando di gara, una motivazione sulla scelta del criterio adottato, questa risulta stereotipata e inidonea a porre in luce le effettive caratteristiche dell'appalto, tali da rendere irrilevanti gli aspetti qualitativi ed insussistente un interesse dell'amministrazione a valorizzare offerte differenziate in ordine alle modalità della prestazione offerta.

Nel bando si legge infatti: "si tratta di prestazioni le cui caratteristiche tecniche, di produzione ed erogazione, non sono definite e progettate direttamente dalla stazione appaltante e non richiedono, dunque, processi di produzione particolari e non riscontrabili sul mercato. In altri termini, trattasi di servizi che se reperiti sul mercato, soddisfano le esigenze della Pubblica Amministrazione in via ordinaria.

Nel caso in esame lo standard è assicurato dalla circostanza che nel mercato di riferimento sono individuabili prestazioni chiaramente definite, riconducibili ad un costo unitario preciso, come il costo cane giornaliero, comprendente la compensazione di tutta l'attività che si richiede di porre in essere. Un altro indicatore del possesso del presente servizio di caratteristiche standardizzate, attiene alla sua serialità o ripetitività, in quanto il servizio è utilizzato più volte sempre con le stesse caratteristiche; il che evidenzia l'inesistenza di specifiche tecniche particolari".

In realtà, non risulta dal mercato l'esistenza di un "costo cane giornaliero" unico e predefinito; piuttosto, dagli artt. 3 e 4 del d.P.R.S. 7/2007 si desume il dato (comunque, di oggettiva percezione), che i costi di mantenimento di cani di piccola, media e grossa taglia siano tra loro diversi; è solo il disciplinare della gara in esame che prevede un unico prezzo, ribassabile, del "costo cane giornaliero", prescindendo dalla taglia (peraltro, si tratta del costo previsto dal citato decreto per i soli cani di piccola taglia). Ancora, sempre il disciplinare, al punto 3, stabilisce che la remunerazione per ogni terapia somministrata agli animali randagi ospitati presso il rifugio sanitario, prescritta dal veterinario ASP, sarà pari ad euro 30,00 (oltre IVA se dovuta), con la seguente precisazione: "tale importo è unico e prescinde dal numero di somministrazioni da effettuare".

Dall'esame di tali previsioni, dunque, discende con evidenza che ciò che è oggettivo ed uniforme non è il servizio che sarà prestato, quanto piuttosto gli importi che l'amministrazione corrisponderà, che resteranno immutati pur al variare della taglia degli animali e del numero di somministrazioni di cui si comporranno (o si dovrebbero comporre) le terapie sanitarie.

In altre parole, il servizio in questione non è standardizzato né per propria natura né a mezzo delle specifiche dettate dalla legge di gara.

Ne discende, dunque, il concreto e prevedibile rischio che le prestazioni rese - remunerate col criterio del maggior ribasso - saranno inadeguate a soddisfare l'effettivo interesse pubblico alla cura degli animali e, soprattutto, alla prevenzione della diffusione di malattie.

In conclusione, il motivo in esame risulta fondato, con assorbimento delle ulteriori censure e con conseguente annullamento del bando e del disciplinare di gara e dei consequenziali atti impugnati con i motivi aggiunti.

Per la trattazione della domanda ex art. 116 c.p.a. resta ferma la già fissata camera di consiglio del 22 settembre 2026.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, accoglie le domande di annullamento ivi proposte e per l'effetto annulla la determinazione a contrarre, del bando di gara, del disciplinare di gara, del verbale di gara n. 1 del 23 giugno 2026, della determinazione n. 1338 del 23 giugno 2026 e della determinazione del 2° Settore - Polizia municipale n. 1344 del 25 giugno 2026, in epigrafe meglio indicati.

Condanna il Comune di Termini Imerese alla rifusione delle spese di lite, che liquida in euro 2.000,00, oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.