Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione III-quater
Sentenza 23 settembre 2026, n. 15154

Presidente: Quiligotti - Estensore: Piemonte

FATTO E DIRITTO

1. Il ricorrente ha partecipato, senza tuttavia collocarsi in posizione utile in graduatoria, alla "procedura di progressione tra le aree per il passaggio di complessive n. 61 unità di personale appartenente all'area degli Assistenti del ruolo del Ministero della salute all'Area dei Funzionari del medesimo ruolo" indetta dal Ministero della salute con decreto del 22 agosto 2024. E ripartita in famiglie professionali, tra cui quella "sanitaria" con un contingente di dodici unità.

Con il presente ricorso impugna la graduatoria di merito e gli ulteriori presupposti atti, meglio indicati in epigrafe relativi alla procedura in questione, nella parte in cui egli risulta collocato in graduatoria per la "Famiglia sanitaria" alla posizione n. 24 con un punteggio complessivo di punti 83. In particolare lamenta la mancata attribuzione del punteggio (5,6 punti), riferito ai periodi servizio prestati in qualità di collaboratore presso lo stesso Ministero, che gli avrebbero consentito di collocarsi al nono posto della graduatoria.

1.1. Sostiene l'illegittimità degli atti gravati e dei criteri di valutazione dell'esperienza maturata nell'area di provenienza di cui all'art. 4, comma 3, del bando per violazione dei principi di non discriminazione e di parità di trattamento dei concorrenti.

Il criterio individuato nel bando, interpretato nel senso di attribuire il punteggio per l'attività esperienziale unicamente in presenza di rapporti di lavoro subordinati, sarebbe sproporzionato rispetto agli scopi da perseguire dall'Amministrazione e discriminatorio nei confronti del ricorrente.

Sotto ulteriore profilo, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per ambiguità dei criteri di valutazione di cui all'art. 4 del bando, ove al primo comma prevede che "l'esperienza professionale maturata è valutata tenendo conto degli anni di servizio prestato nella Pubblica Amministrazione" e, del tutto ingiustificatamente, al successivo terzo comma prevede che "ai fini della valutazione dell'esperienza professionale, si tiene conto del servizio prestato, anche a tempo determinato, quale dipendente inquadrato".

In presenza di siffatta equivoca formulazione del bando, la Commissione giudicatrice avrebbe potuto ammettere una interpretazione diversa da quella letterale, facendo ricorso ad altri canoni ermeneutici e consentire - sulla base del favor partecipationis - la valorizzazione dell'esperienza maturata anche come collaboratore.

Nessuna valenza potrebbe essere attribuita ai fini della corretta interpretazione della disposizione del bando ai chiarimenti resi dal Ministero nelle FAQ pubblicate il 10 settembre 2024, secondo cui "il servizio prestato con contratto di co.co.co. non rileva ai fini dell'esperienza maturata nell'area di provenienza, come previsto dall'art. 4, comma 3, del bando. Pertanto, nell'apposito spazio riservato all'esperienza maturata nell'area di provenienza presente nel modulo della domanda, non vanno inseriti i periodi di servizio prestati a titolo di co.co.co. (collaborazione coordinata e continuativa".

Infine il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per violazione delle garanzie del favor, con particolare riferimento alla valutazione di dati relativi all'esperienza lavorativa prestata alle dipendenze del Ministero e della quale lo stesso Ministero possedeva le informazioni necessarie per la ricostruzione della carriera del ricorrente e per la loro positiva valutazione.

2. Si è costituito il Ministero intimato per resistere al ricorso chiedendone il rigetto in quanto infondato e preliminarmente eccependo l'inammissibilità dello stesso per mancata tempestiva impugnazione del bando di concorso. L'Amministrazione resistente ha altresì depositato in giudizio la documentazione relativa all'indizione della procedura in questione, tra cui gli esiti del confronto con le organizzazioni sindacali ai sensi dell'art. 5, comma 3, lett. b), del CCNL Comparto funzioni centrali 2019-2021 sulla definizione dei criteri da applicare per le progressioni verticali.

3. Si è costituito, altresì, il controinteressato, dott. d'O., inizialmente collocato nell'ultima posizione utile della graduatoria (dodicesima posizione) e avente pertanto un interesse opposto rispetto a quello vantato dal ricorrente all'inserimento nella posizione nona della graduatoria, che avrebbe comportato l'esclusione del dott. d'O. dai vincitori.

3.1. Nel corso del giudizio tuttavia il depennamento di un vincitore dalla graduatoria ha determinato il venir meno dell'interesse del dott. d'O., ricoprendo ora questi una migliore posizione in graduatoria.

Ne è conseguita la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti nel nuovo controinteressato, dott. L. A tale adempimento ha provveduto parte ricorrente in esecuzione dell'ordinanza collegiale n. 4060 del 3 marzo 2025.

4. All'esito della camera di consiglio dell'11 marzo 2025 con ordinanza n. 1698 è stata respinta l'istanza cautelare: «Ritenuto che, con riferimento al pregiudizio prospettato nelle more del giudizio lo stesso non presenta i caratteri della gravità e irreparabilità, mirando il ricorrente ad una migliore posizione nella graduatoria della progressione tra le aree dei Funzionari Famiglia Sanitaria; ritenuto altresì che, ad un sommario esame, il ricorso non appare assisto da fumus, richiedendosi espressamente all'art. 4, comma 3, dell'avviso pubblico che l'esperienza professionale valutabile fosse quella relativa al "servizio prestato, anche a tempo determinato, quale dipendente inquadrato/a nell'Area degli Assistenti di cui al CCNL comparto Funzioni centrali del 2019/2021", mentre il ricorrente rivendica la valutazione di attività prestata con contratti di collaborazione coordinata e continuativa».

5. In vista dell'udienza di merito le parti hanno insistito per l'accoglimento delle rispettive ragioni.

6. All'udienza pubblica del 7 luglio 2026 la causa è passata in decisione.

7. In via preliminare deve essere respinta l'eccezione, sollevata dall'Amministrazione resistente, di inammissibilità del ricorso per tardiva impugnazione dell'art. 4 comma 3, del bando ove si prevedeva che ai fini della valutazione dell'esperienza professionale, si sarebbe tenuto conto del servizio prestato, anche a tempo determinato, "quale dipendente inquadrato/a nell'Area degli Assistenti di cui al CCNL comparto Funzioni centrali del 2019/2021, già Area seconda di cui al CCNL comparto Ministeri 2006/2009 ed eventualmente nella precedente area B di cui al CCNL comparto Ministeri 1998/2001 o in area equivalente di altro comparto".

Si tratta difatti di clausola non escludente e che introduce un criterio di attribuzione del punteggio che si è rivelato concretamente lesivo dell'interesse del ricorrente solo all'esito della procedura.

Pertanto l'impugnazione della clausola del bando unitamente alla graduatoria finale deve ritenersi tempestivamente proposta.

7. Nel merito il ricorso è infondato.

7.1. La procedura in questione è una progressione verticale, indetta ai sensi dell'art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, c.d. in deroga - in quanto ammette la progressione verticale anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso all'area dall'esterno - e in attuazione dell'art. 18, comma 6, del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro Comparto Funzioni Centrali per il triennio 2019-2021 sottoscritto il 9 maggio 2022.

In particolare il comma 1-bis del richiamato art. 52 prevede che: "... Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all'accesso dall'esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull'assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l'accesso all'area dall'esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti. In sede di revisione degli ordinamenti professionali, i contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto per il periodo 2019-2021 possono definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, ad esclusione dell'area di cui al secondo periodo, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dalle amministrazioni per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso all'area dall'esterno. All'attuazione del presente comma si provvede nei limiti delle risorse destinate ad assunzioni di personale a tempo indeterminato disponibili a legislazione vigente".

Nel caso di specie la procedura è stata indetta dal Ministero della salute con decreto del 22 agosto 2024 all'esito del confronto con le organizzazioni sindacali ai sensi dell'art. 5, comma 3, lett. h), del CCNL 2019-2021, sui criteri per l'effettuazione delle procedure di progressione tra le aree del personale non dirigenziale.

L'art. 3 del decreto di indizione della procedura stabiliva che «Il passaggio dall'Area degli assistenti all'Area dei funzionari avviene sulla base di apposite graduatorie nazionali redatte all'esito della valutazione dei seguenti criteri: a) esperienza maturata nell'area di provenienza di cui all'articolo 4 del presente bando, fino a 45 punti; [...]».

Il successivo art. 4, relativo all'esperienza maturata nell'area di provenienza, stabiliva in particolare che «1. Il punteggio massimo conseguibile per la valutazione dell'esperienza professionale è di 45 punti.

2. L'esperienza professionale maturata è valutata tenendo conto degli anni di servizio prestato nella Pubblica Amministrazione...

3. Ai fini della valutazione dell'esperienza professionale, si tiene conto del servizio prestato, anche a tempo determinato, quale dipendente inquadrato/a nell'Area degli Assistenti di cui al CCNL comparto Funzioni centrali del 2019/2021, già Area seconda di cui al CCNL comparto Ministeri 2006/2009 ed eventualmente nella precedente area B di cui al CCNL comparto Ministeri 1998/2001 o in area equivalente di altro comparto.

4. L'esperienza professionale maturata è valutata differenziando il punteggio da attribuire all'esperienza maturata presso il Ministero della salute dall'esperienza maturata in altra pubblica amministrazione di cui all'art. 1, comma 2 del d. lgs. n. 165/2001.

In particolare, all'esperienza professionale è attribuito il seguente punteggio:

- 1,4 punti per ciascun anno di servizio o frazione di esso uguale o superiore a sei mesi prestato presso il Ministero della salute anche in posizione di comando, aspettativa, distacco o fuori ruolo o altra analoga posizione giuridica da altra amministrazione o da altro ente di cui all'art. 1, comma 2 del d. lgs. n. 165/2001;

- 1 punto per ciascun anno di servizio o frazione di esso uguale o superiore a sei mesi prestato presso altra pubblica amministrazione ovvero altro ente di cui all'art. 1, comma 2 del d. lgs. n. 165/2001 anche in posizione di comando, aspettativa, distacco o fuori ruolo o altra analoga posizione giuridica dal Ministero della salute.

5. Ai fini del calcolo dell'esperienza professionale si tiene conto della decorrenza economica dell'inquadramento.

6. Non si tiene conto dei periodi di aspettativa fruiti dal dipendente che non siano utili ai fini della anzianità di servizio».

Il decreto era dunque chiaro nel riferire l'esperienza maturata in qualità di dipendenti in ruolo presso il Ministero o altra pubblica Amministrazione, ossia ai dipendenti con contratto di lavoro subordinato, a tempo indeterminato o determinato.

Tanto appare coerente con la finalità dell'istituto teso a valorizzare l'esperienza maturata dai dipendenti pubblici con vincolo di subordinazione, ossia lavoratori inseriti in maniera continuativa e quotidiana nell'attività dell'Amministrazione secondo gli stessi orari degli altri dipendenti e sotto la direzione e controllo del datore di lavoro.

7.2. Il ricorrente, invece, lamenta la mancata valutazione, ai fini dell'attribuzione del punteggio per l'esperienza matura, del lavoro prestato presso l'Ufficio di sanità aerea di Malpensa, struttura periferica del Ministero della salute, a seguito della stipulazione di tre contratti analoghi con i quali gli sono stati conferiti incarichi (definiti nei contratti stessi come "revocabili") di collaborazione in qualità di tecnico-sanitario presso il Ministero della sanità (art. 2 dei decreti in atti) per i periodi dal 10 ottobre 2000 al 30 giugno 2001, dal 16 luglio 2001 al 31 dicembre 2002 e dal 23 gennaio 2003 al 31 dicembre 2004.

Rivendica per tale esperienza il punteggio aggiuntivo di 5,6 punti che gli consentirebbe di raggiungere un punteggio di 88,6 (utile a collocarsi al 9 posto della graduatoria) in luogo del punteggio di 83 attribuitogli.

Con un primo motivo sostiene l'illegittimità dei criteri di valutazione dell'esperienza maturata di cui all'art. 4, comma 3, del decreto.

Più propriamente il ricorrente prospetta sia l'illegittima applicazione che di tali criteri avrebbe fatto l'Amministrazione, la quale in maniera discriminatoria non avrebbe considerato che l'attività prestata dal ricorrente sulla base dei richiamati contratti di collaborazione coordinata e continuativa si sarebbe sostanziata in un rapporto di lavoro subordinato; sia l'illegittimità dei criteri stessi, i quali, conformemente ad una volontà del legislatore intervenuto con il divieto espresso per le pubbliche Amministrazioni di stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa (art. 7, comma 5-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 introdotto nel 2017) per scongiurare l'uso improprio di tali contratti, comporterebbero di fatto una grave discriminazione e una manifesta disparità di trattamento a discapito dei lavoratori che, ante riforma, "hanno svolto la propria attività lavorativa, surrettizia di un rapporto di lavoro dipendente, mediante il modello contrattuale di co.co.co.".

Al riguardo adduce elementi che - a suo dire - caratterizzerebbero come surrettizi i contratti di collaborazione da lui stipulati con il Ministero. Si tratterebbe di contratti che celerebbero la reale natura in termini di subordinazione del rapporto di lavoro instaurato con l'Amministrazione; ne conseguirebbe che in maniera errata e discriminatoria tali esperienze lavorative non sono state conteggiate ai fini dell'attribuzione del punteggio per l'esperienza maturata.

7.3. Al riguardo l'Amministrazione resistente, oltre a contraddire nel merito tale asserita riqualificazione dei rapporti di lavoro in questione, ha eccepito altresì il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

8. Ritiene il Collegio che la doglianza non possa trovare accoglimento,

È infatti fuor di dubbio che i contratti cui il ricorrente riferisce l'esperienza in questione siano contratti di collaborazione e che pertanto, contrariamente a quanto dichiarato in ricorso, il ricorrente non poteva vantare per tali periodi l'asserito "inquadramento nell'area/categoria Collaboratore Tecnico Sanitario".

La Commissione pertanto correttamente ha valutato unicamente l'esperienza maturata come dipendente pubblico, esulando dai propri compiti eventuali accertamenti sulla effettiva natura giuridica dei rapporti scaturiti dai contratti di collaborazione.

L'eventuale accertamento degli indici della subordinazione esula altresì da questo giudizio trattandosi peraltro, come eccepito dall'Amministrazione, di materia rimessa alla diversa giurisdizione del giudice ordinario (cfr Cass., Sez. lav., 1° dicembre 2025, n. 31314).

Né può ritenersi la natura discriminatoria del criterio in questione, attesa la diversa tipologia del rapporto di lavoro che fisiologicamente si viene ad instaurare in base ai due tipi di contratto: lavoro subordinato o di mera collaborazione.

Ampia è la giurisprudenza civile sulla distinzione tra le due tipologie di lavoro: «... hanno valore di indizi probatori della subordinazione - quali la durata del rapporto, il carattere indispensabile delle mansioni, lo stabile inserimento del lavoratore nell'organizzazione aziendale, l'utilizzazione di mezzi e attrezzature di proprietà del datore di lavoro, la presenza continuativa nella sede ove si svolge l'attività imprenditoriale in orari imposti dalle relative esigenze e l'assenza, in capo al lavoratore, di una sia pur minima struttura imprenditoriale e di qualsivoglia profilo di rischio di impresa -, da valutarsi in modo globale e non atomistico, per desumere se la prestazione lavorativa è destinata a svolgersi nel contesto dell'organizzazione produttiva altrui e se del relativo risultato è destinato ad appropriarsi solo il titolare dell'organizzazione e dei mezzi di produzione (c.d. condizione di "doppia alienità")» (Cass. lav., 23 novembre 2025, n. 30781).

Se è vero che nella disciplina del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione l'utilizzo di contratti di collaborazione ha trovato una sua specifica disciplina al comma 5-bis dell'art. 7 del d.lgs. n. 165 del 2001, richiamato dal ricorrente, ove si fa divieto di stipulare contratti di collaborazione "che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro", è altresì vero che per tali contratti il legislatore dispone la nullità e la responsabilità erariale.

Si tratta di disposizione tesa a evitare proprio che attraverso tali forme contrattuali potessero impropriamente rivendicarsi i presupposti per una conversione dei rapporti in lavoro subordinato in assenza del previo superamento di un concorso pubblico in spregio ai principi costituzionali (art. 97 Cost.).

Tanto precisato, resta evidente la legittimità di un criterio che valorizzi nell'esperienza maturata solo quella come dipendente in servizio presso una pubblica Amministrazione attese le diversità ontologiche che caratterizzano i rapporti di collaborazione rispetto a quelli di subordinazione e la piena rispondenza di un siffatto criterio alle finalità della procedura in deroga di cui all'art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, prevista esclusivamente per consentire la progressione verticale dei dipendenti pubblici.

Si tratta di criterio frequente anche nei concorsi pubblici ove la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che «la nozione di "servizio reso presso enti pubblici", oltre a postulare - salve diverse disposizioni della lex specialis - l'instaurazione di un rapporto di lavoro con un soggetto pubblico, implica l'instaurazione di un rapporto di lavoro con vincolo di subordinazione.

In particolare, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale del giudice di seconde cure formatosi in materia - proprio con riferimento a casi analoghi a quello di specie in cui la ricorrente rivendicava la valutazione di una serie di incarichi prestati a vario titolo, senza rivestire la qualifica di pubblico dipendente, senza previo superamento di selezioni e non in ruolo - è stata esclusa la rilevanza di tali incarichi ai fini della valutazione degli stessi come "servizi prestati presso enti pubblici", precisando che: "la collaborazione esterna è caratterizzata da autonomia ed indipendenza e quindi priva dell'assoggettamento alla potestà organizzativa del datore di lavoro, il che, come è noto, costituisce il parametro essenziale per l'individuazione di un rapporto di lavoro dipendente. L'equiparazione ai titoli inerenti al servizio quindi, è del tutto esclusa" (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, n. 2455 del 28 dicembre 2011; T.A.R. Sicilia, Palermo, II, 24 aprile 2009, n. 745, che cita la decisione del C.G.A. n. 876/2008; in senso conforme: T.A.R. Sicilia, Palermo, III, 7 marzo 2011, n. 399; 20 luglio 2007, n. 1851)» (T.A.R. Sicilia, Catania, 13 giugno 2023, n. 1860).

Ed ancora «In tema di titoli valutabili nell'ambito di un concorso a pubblico impiego, la collaborazione esterna è caratterizzata da autonomia ed indipendenza, le quali rendono ontologicamente impossibile considerare la collaborazione alla stregua di un rapporto alle dipendenze; ne consegue la naturale esclusione della "collaborazione" dal novero dei titoli valutabili come "di servizio", presupponendo quest'ultimi l'esistenza di un vero e proprio rapporto di servizio e quindi di una prestazione di lavoro effettuata alle dipendenze di una p.a.>> (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 25 ottobre 2006, n. 2373; C.d.S., Sez. V, 17 febbraio 2010, n. 927).

Alla luce delle riportate considerazioni il primo motivo si rivela infondato.

9. Con un secondo motivo sostiene che l'equivoca formulazione del bando avrebbe dovuto determinare l'Amministrazione ad una interpretazione di favor partecipationis, consentendo l'attribuzione di punteggio anche per i rapporti di collaborazione.

Il motivo è strettamente collegato al terzo con il quale il ricorrente ritiene che nessuna valenza vincolante - ai fini dell'interpretazione dell'art. 4 del bando - potrebbero avere i chiarimenti resi dal Ministero nelle FAQ pubblicate il 10 settembre 2024, secondo cui "il servizio prestato con contratto di co.c.o.co. non rileva ai fini dell'esperienza maturata nell'area di provenienza, come previsto dall'art. 4, comma 3, del bando. Pertanto, nell'apposito spazio riservato all'esperienza maturata nell'area di provenienza presente nel modulo della domanda, non vanno inseriti i periodi di servizio prestati a titolo di co.co.co. (collaborazione coordinata e continuativa)".

9.1. Le doglianze sono palesemente infondate.

Nessuna incertezza interpretativa sul requisito in questione poteva porsi atteso che l'art. 4 del decreto riferisce l'esperienza professionale maturata agli "anni di servizio prestato nella Pubblica Amministrazione" coerentemente con quanto ulteriormente specificato al terzo comma ove si legge, per quel che ivi rileva, che "ai fini della valutazione professionale, si tiene conto del servizio prestato, anche a tempo determinato, quale dipendente inquadrato/a nell'Area Assistenti di cui al CCNL comparto Funzioni Centrali del 2019/2021, già Area seconda di cui al CCNL comparto Ministeri 2006/2009 ed eventualmente nella precedente area B di cui al CCNL comparto Ministeri 1998/2001 o in area equivalente di altro comparto".

Il riferimento al "servizio" è pienamente rispondente al tipo di rapporto di lavoro subordinato che si instaura con il dipendete, inquadrato nei ruoli dell'Amministrazione. Si tratta dunque di elementi tutti che confluiscono in maniera tutt'altro che ambigua a delineare la medesima situazione.

Piuttosto la specificazione del terzo comma chiarisce unicamente l'estensione anche ai rapporti di lavoro a tempo determinato.

I chiarimenti resi sulla FAQ in questione pertanto nulla aggiungono rispetto a quanto previsto già nel decreto di indizione della procedura.

9.2. Ad ogni modo si tratta di doglianze che laddove fondate determinerebbero l'annullamento dell'intera procedura, onde garantire la par condicio dei candidati, non certo l'attribuzione del punteggio aggiuntivo al ricorrente e che pertanto si configura anche come inammissibile per carenza d'interesse rispetto all'utilità perseguita dal ricorrente stesso.

10. Parimenti del tutto infondato è il quarto motivo di ricorso.

La diretta conoscenza del tipo di rapporto (di collaborazione e non di servizio) da parte dell'Amministrazione ne rendeva, anzi, doverosa da parte di questa l'esclusione dalla valutazione ai fini dell'attribuzione del punteggio in questione.

11. In conclusione il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore dell'Amministrazione resistente e di Gaetano d'O., liquidandole in euro 2.000,00 (duemila/00) cadauno, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.