Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 28 settembre 2026, n. 7148

Presidente: D'Angelo - Estensore: Prossomariti

FATTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.A.R. Campania, il Consorzio Leonardo Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile impugnava la deliberazione del direttore generale dell'Azienda ospedaliera universitaria Federico II n. 553 del 18 aprile 2025, recante l'aggiudicazione della procedura aperta per l'affidamento del servizio di pulizia, sanificazione, detersione e disinfezione delle superfici presenti negli edifici del complesso ospedaliero dell'Azienda in favore del raggruppamento temporaneo di imprese costituito da Team Service società consortile a r.l. e Società nazionale appalti manutenzioni Lazio Sud s.n.c.; impugnava altresì i verbali di gara, nonché l'intera lex specialis e i relativi allegati, comprendenti il bando, il disciplinare, il capitolato tecnico, le successive rettifiche e i chiarimenti resi dalla stazione appaltante.

Il ricorrente, classificatosi al decimo posto della graduatoria finale, chiedeva l'annullamento dell'intera procedura, deducendo la violazione dell'art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 e del d.m. 9 febbraio 2021, n. 51, recante i criteri ambientali minimi per l'affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione di edifici e ambienti ad uso sanitario. In particolare, assumeva che la documentazione di gara si limitasse ad un richiamo meramente formale dei criteri ambientali minimi senza recepirne il contenuto prescrittivo nelle specifiche tecniche e nelle clausole contrattuali, come imposto dalla normativa di settore.

A sostegno della domanda, il Consorzio deduceva che la legge di gara non prevedeva le specifiche tecniche richieste dall'allegato 2 del d.m. n. 51 del 2021 in relazione ai detergenti destinati alle pulizie straordinarie; non imponeva la produzione dei rapporti di prova rilasciati da laboratori accreditati per i prodotti sprovvisti di etichettature ambientali conformi alla norma UNI EN ISO 14024; non richiedeva, inoltre, l'allegazione all'offerta tecnica delle schede tecniche o di analoga documentazione comprovante la conformità ai CAM delle macchine e delle attrezzature da impiegare nell'esecuzione dell'appalto.

Il ricorrente lamentava altresì la mancata introduzione nella disciplina di gara di numerose clausole contrattuali previste dal citato decreto ministeriale, con particolare riguardo alla formazione del personale addetto, al sistema di gestione della qualità in ambito sanitario, alla conformità ai CAM dei prodotti disinfettanti e dei sistemi di dosaggio, ai prodotti ausiliari per l'igiene, ai materiali di consumo destinati ai servizi igienici, alle disposizioni in materia di sensibilizzazione degli utenti e degli operatori sanitari sull'igiene delle mani, alla gestione dei rifiuti e alla rendicontazione dei prodotti utilizzati nell'esecuzione del servizio.

Venivano inoltre denunciate talune previsioni del capitolato ritenute incompatibili con i criteri ambientali minimi, in quanto contemplanti l'utilizzo di prodotti monouso al di fuori delle eccezioni consentite dalla disciplina ministeriale e l'impiego di sistemi di lavaggio mediante mop con secchi differenziati, in luogo delle modalità operative indicate dai CAM come regola generale.

Da ultimo, il Consorzio censurava la lex specialis per non avere previsto criteri ambientali premianti ai fini della valutazione dell'offerta tecnica, nonostante l'art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 e la lett. d) dell'allegato 2 al d.m. n. 51 del 2021 impongano alle stazioni appaltanti di tenere in considerazione tali criteri nella predisposizione degli atti di gara e nell'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

2. Costituitesi in giudizio, l'Azienda ospedaliera universitaria Federico II e la controinteressata Team Service eccepivano preliminarmente l'irricevibilità del ricorso, sostenendo che le contestazioni relative al mancato recepimento dei CAM avrebbero dovuto essere proposte mediante immediata impugnazione del bando, nonché l'inammissibilità dell'azione per difetto di interesse e per mancata dimostrazione della concreta utilità conseguibile dal ricorrente.

Nel merito, le resistenti deducevano che la disciplina di gara avesse correttamente recepito, anche mediante rinvio al d.m. n. 51 del 2021, le prescrizioni rilevanti in materia ambientale.

3. Con sentenza n. 7713 del 2025, il T.A.R. respingeva le eccezioni preliminari e accoglieva il ricorso. Il Tribunale riteneva, anzitutto, che la denunciata violazione della disciplina sui criteri ambientali minimi non configurasse una clausola immediatamente lesiva tale da imporre l'impugnazione del bando entro il termine decorrente dalla sua pubblicazione, reputando pertanto ammissibile e tempestiva l'impugnazione proposta avverso l'aggiudicazione. Escludeva inoltre che il ricorrente fosse tenuto a dimostrare una prova di resistenza, ravvisando nella prospettata riedizione della procedura un interesse strumentale sufficiente a fondare l'azione.

Nel merito, il giudice di primo grado rilevava che l'art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 impone alle stazioni appaltanti l'inserimento nella documentazione progettuale e di gara almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi e che tale obbligo non può ritenersi assolto mediante un generico rinvio al decreto ministeriale di riferimento.

Alla luce di tale premessa, il T.A.R. individuava nella lex specialis le carenze concernenti le specifiche tecniche e le clausole contrattuali sopra richiamate, nonché i profili di incompatibilità con i CAM derivanti dalla previsione di prodotti monouso e di sistemi di lavaggio con mop e secchi differenziati. Secondo il Tribunale, il semplice richiamo ai CAM non era idoneo a soddisfare l'obbligo di recepimento imposto dalla legge, né le lacune riscontrate potevano essere colmate mediante il ricorso all'eterointegrazione della disciplina di gara.

Il T.A.R. riteneva inoltre fondata la censura concernente l'omessa previsione di criteri ambientali premianti. In particolare, osservava che i criteri di valutazione dell'offerta tecnica contemplati dal disciplinare non risultavano riconducibili ai criteri premianti individuati dal d.m. n. 51 del 2021, relativi al contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio, al possesso della certificazione Ecolabel UE per i servizi di pulizia e alle misure di carattere sociale e organizzativo previste dal decreto ministeriale. Da ciò il convincimento circa la violazione dell'art. 57, comma 2, del codice dei contratti pubblici e del d.m. n. 51 del 2021, con conseguente annullamento dell'intera procedura di gara.

4. Avverso tale pronuncia ha proposto appello Team Service società consortile a r.l., in proprio e quale mandataria del raggruppamento aggiudicatario.

Con il primo motivo, l'appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto ammissibile e tempestivo il ricorso di primo grado, sostenendo che, ove si condividesse la tesi della totale assenza dei CAM dalla documentazione di gara, avrebbe dovuto ravvisarsi una lesione immediata della sfera giuridica dei concorrenti e, conseguentemente, un onere di immediata impugnazione della lex specialis. Deduce inoltre la violazione dei principi di buona fede, correttezza, divieto di abuso del diritto e divieto di venire contra factum proprium, assumendo che il concorrente non potrebbe contestare la disciplina di gara solo dopo avere partecipato alla procedura ed essersi collocato in posizione non utile in graduatoria.

Con il secondo motivo, l'appellante contesta l'affermazione del T.A.R. secondo cui le lacune della lex specialis non potrebbero essere colmate mediante eterointegrazione, sostenendo che i criteri ambientali minimi costituiscono norme imperative destinate ad integrare automaticamente la disciplina di gara e che la relativa operatività non è limitata alla sola fase esecutiva del contratto.

Con il terzo motivo, Team Service deduce l'erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto assenti sia i criteri ambientali minimi sia i criteri ambientali premianti.

L'appellante evidenzia che il disciplinare e il capitolato contenevano plurimi richiami al d.m. n. 51 del 2021 e specifiche prescrizioni concernenti i requisiti tecnico-professionali degli operatori economici, i sistemi di gestione ambientale, la gestione dei rifiuti, i prodotti detergenti e disinfettanti, le attrezzature da impiegare, la formazione del personale, il sistema di gestione della qualità e la clausola sociale.

Sostiene inoltre che i criteri di valutazione relativi ai materiali economali, ai contenitori per la raccolta differenziata e alle metodologie di sanificazione attribuivano già una valorizzazione premiale agli aspetti ambientali dell'offerta, sicché la lex specialis avrebbe correttamente recepito le prescrizioni dell'art. 57 del d.lgs. n. 36 del 2023 e del d.m. n. 51 del 2021.

5. Si è costituito in giudizio il Consorzio Leonardo Servizi e Lavori, chiedendo il rigetto dell'appello.

6. Si è costituita in giudizio anche l'A.O.U. Federico II, aderendo all'appello di Team Service.

7. All'udienza pubblica del 17 settembre 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è infondato.

Va preliminarmente osservato che la questione relativa all'omesso inserimento dei criteri ambientali minimi nella documentazione di gara deve essere esaminata alla luce dei principi elaborati dall'Adunanza plenaria n. 4 del 2018 in materia di immediata impugnazione della lex specialis, secondo cui l'onere di proporre ricorso avverso il bando costituisce evenienza eccezionale e limitata alle sole clausole immediatamente escludenti o comunque idonee a determinare una lesione attuale, concreta e diretta della posizione dell'operatore economico, mentre la regola generale resta quella dell'impugnazione congiunta del bando e dell'atto applicativo che rende effettiva la lesione.

In tale prospettiva, il mancato recepimento dei CAM, pur integrando la violazione di una prescrizione imperativa posta dall'art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 (ma già, in precedenza, dall'art. 34 del d.lgs. n. 50 del 2016), non determina normalmente un'immediata preclusione alla partecipazione e non fa venir meno, di per sé, la possibilità di presentare un'offerta, sicché il relativo vizio è destinato a manifestare la propria concreta lesività soltanto con l'aggiudicazione della procedura. Per tale ragione, deve essere riconosciuto in capo agli operatori economici un interesse strumentale alla riedizione della gara, idoneo a sorreggere l'impugnazione dell'aggiudicazione fondata proprio sull'illegittimità della lex specialis, per omesso inserimento dei criteri ambientali minimi.

La giurisprudenza ha già avuto modo di affermare che la disciplina dei CAM non tutela esclusivamente interessi concorrenziali individuali, ma rappresenta uno strumento attraverso il quale il legislatore persegue finalità ambientali di rango costituzionale ed eurounitario, sicché il relativo rispetto deve essere garantito anche attraverso forme di private enforcement affidate all'iniziativa processuale degli operatori economici. In questa prospettiva, la possibilità di impugnare l'aggiudicazione deducendo l'illegittimità del bando costituisce il necessario corollario della natura obbligatoria dei CAM, dal momento che una diversa soluzione finirebbe per lasciare prive di tutela giurisdizionale le ipotesi nelle quali la stazione appaltante abbia omesso di recepire i criteri ambientali minimi senza, tuttavia, precludere la partecipazione alla procedura. È stato infatti evidenziato che, quando l'operatore economico non lamenta l'impossibilità di formulare l'offerta ma deduce esclusivamente l'illegittimità della gara allo scopo di ottenerne la rinnovazione secondo regole conformi alla normativa ambientale, il suo interesse strumentale si radica proprio nell'atto finale della procedura e può essere fatto valere mediante impugnazione dell'aggiudicazione (cfr., tra le altre, C.d.S., Sez. III, 8 ottobre 2025, n. 7898).

Proprio muovendo da tali premesse, si è escluso che la mera omissione dei CAM determini, in via automatica, un obbligo di immediata impugnazione del bando. L'approccio definito "casistico" dalla giurisprudenza non implica infatti una generalizzata anticipazione della tutela, ma serve unicamente a verificare se, nel caso concreto, il vizio della lex specialis abbia assunto una portata tale da incidere direttamente sulla possibilità stessa di formulare l'offerta. Ne consegue che il discrimine non va individuato nella mera esistenza della violazione della disciplina ambientale, bensì nella concreta idoneità della stessa a compromettere la partecipazione alla gara. Solo quando l'omessa previsione dei CAM si traduce in una grave carenza di elementi essenziali per la predisposizione dell'offerta viene in rilievo l'eccezione all'ordinario regime processuale e sorge l'onere di immediata impugnazione; diversamente, resta ferma la regola dell'impugnazione differita unitamente all'aggiudicazione.

Né può ritenersi che i principi di risultato, fiducia o buona fede, introdotti e valorizzati dal nuovo codice dei contratti pubblici, giustifichino una diversa conclusione. Tali principi, infatti, non possono essere utilizzati per introdurre, in via interpretativa, nuove ipotesi di decadenza processuale o per imporre agli operatori economici un obbligo generalizzato di contestazione preventiva della lex specialis. Una simile impostazione finirebbe per comprimere il diritto di difesa, costringendo gli operatori ad impugnare il bando indipendentemente dall'effettiva lesione subita e, dunque, anche in assenza di un concreto interesse al ricorso. Inoltre, essa determinerebbe un incremento del contenzioso e risulterebbe incompatibile con il principio, affermato dall'Adunanza plenaria, secondo cui gli atti di gara sono normalmente impugnabili soltanto unitamente agli atti che ne fanno applicazione e che rendono attuale la lesione della posizione soggettiva dell'interessato.

Talvolta la giurisprudenza ha affermato che "il mero rinvio al decreto di adozione dei CAM può concretizzare una grave carenza nell'indicazione di dati essenziali per la formulazione dell'offerta, da accertare, quindi, in concreto" (cfr. C.d.S., Sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1877).

A prescindere dalla condivisibilità di tale assunto, ritiene il Collegio che, nel caso in esame, la possibilità di presentare un'offerta non era esclusa dal mero rinvio al decreto ministeriale di adozione dei CAM, come dimostrano le plurime offerte pervenute alla stazione appaltante. Del resto, la sufficienza delle previsioni ambientali previste dalla legge di gara è oggetto della presente controversia, il che porta a escludere che si rinvenga, ictu oculi, uno stravolgimento delle regole dell'evidenza pubblica tale rendere necessaria l'immediata impugnazione del bando.

2. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

L'art. 57, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023, dispone che le stazioni appaltanti contribuiscano al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione (che è stato approvato con d.m. 11 aprile 2008 del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio) attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, con decreto del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica.

Si prevede inoltre che tali criteri, in particolare quelli premianti, siano "tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa".

L'art. 83, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023, poi, specifica che il bando di gara indichi i criteri ambientali minimi di cui all'art. 57, comma 2.

Alla luce di tale quadro normativo, il Collegio ritiene di dover confermare il consolidato orientamento secondo il quale la previsione dei CAM va inevitabilmente rinvenuta nella lex specialis "rappresentando gli stessi elementi essenziali dell'offerta o elementi per l'attribuzione di un punteggio premiale; ne consegue che, nel redigere la lex specialis, devono essere chiaramente indicati i criteri ambientali minimi e gli standard di qualità attesi, in quanto l'inclusione dei CAM nella documentazione di gara non può essere considerata un mero adempimento di tipo formale, ma costituisce un elemento fondamentale che influenza direttamente la successiva esecuzione del contratto (in questo senso si pone la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio di Stato: cfr., V Sezione, sentenza n. 6651 del 25 luglio 2025 e III Sezione, sentenza n. 7898 dell'8 ottobre 2025)" (così C.d.S., sent. 1877/2026 cit.).

Va quindi escluso che l'art. 57 d.lgs. n. 36 del 2023 possa ritenersi rispettato in presenza di un mero rinvio al decreto ministeriale di approvazione dei CAM.

3. Il terzo motivo di appello è inammissibile per genericità o, comunque, per la sua intrinseca parzialità.

Il T.A.R. ha accertato una pluralità di profili di difformità tra la legge di gara e il d.m. 29 gennaio 2021, n. 51, recante i criteri ambientali minimi per l'affidamento del servizio di pulizia e sanificazione di edifici e ambienti ad uso civile e sanitario.

In particolare, la sentenza ha rilevato: a) la mancata trasposizione nella documentazione di gara di plurime specifiche tecniche obbligatorie previste dai CAM; b) il contrasto diretto tra talune prescrizioni della lex specialis e le corrispondenti disposizioni contenute nel decreto ministeriale; c) la mancata previsione di criteri premianti riconducibili a quelli espressamente contemplati dalla disciplina ambientale di settore.

Si tratta di profili di illegittimità autonomi, ciascuno dei quali ritenuto dal giudice di primo grado idoneo a fondare l'annullamento della procedura. L'appellante, tuttavia, non sviluppa censure specifiche avverso tutte le rationes decidendi poste a fondamento della sentenza.

Emblematico è il caso della violazione dell'allegato 2, parte B, lett. c), n. 4, del d.m. n. 51 del 2021. Sul punto il T.A.R. ha rilevato che la legge di gara si pone in contrasto con i CAM sia nella parte in cui consente l'utilizzo di prodotti monouso, laddove la normativa ambientale ne limita l'impiego a ipotesi eccezionali e debitamente giustificate, sia nella parte in cui prevede l'impiego del sistema mop con doppio secchio, anziché l'utilizzo di panni pre-impregnati o impregnati direttamente sul carrello, prescritto dai CAM quale modalità ordinaria di esecuzione del servizio, al fine di controllare le quantità di detergente impiegate, ridurre gli sprechi e limitare il rischio di contaminazione.

A fronte di tali specifici rilievi, l'atto di appello non contiene alcuna censura puntuale. Esso si limita ad affermare, in termini generali, che la documentazione di gara richiamava i CAM e che questi ultimi sarebbero comunque eterointegrati nella lex specialis, senza tuttavia confutare l'accertamento compiuto dal T.A.R. circa l'effettiva incompatibilità tra le prescrizioni del capitolato e quelle contenute nell'allegato 2 del d.m. n. 51 del 2021. L'atto di appello, in particolare, non dedica alcuna specifica doglianza né al divieto di utilizzo dei prodotti monouso né alla prescrizione concernente l'impiego di panni pre-impregnati o impregnati direttamente sul carrello, limitandosi a sostenere, in via generale, che il richiamo ai CAM contenuto nella documentazione di gara sarebbe sufficiente a garantirne il rispetto.

Né può valere a colmare tale lacuna il generico richiamo alle clausole del capitolato che impongono il rispetto dei CAM, poiché la sentenza impugnata, in questo caso, ha ravvisato non già una mera omissione del richiamo dei CAM, bensì un vero e proprio contrasto tra specifiche prescrizioni della legge di gara e la disciplina ministeriale.

L'autonoma ratio decidendi di cui sopra, dunque, non è stata efficacemente censurata in appello. Poiché essa è di per sé sufficiente a sorreggere la decisione impugnata, le ulteriori doglianze formulate dall'appellante risultano inammissibili per difetto di interesse, non potendo comunque condurre alla riforma della sentenza.

4. Alla luce di quanto sopra, l'appello deve essere rigettato.

La particolarità della controversia giustifica, tuttavia, la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, sez. V, sent. n. 7713/2025.