Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 30 settembre 2026, n. 7228

Presidente: Gambato Spisani - Estensore: Santise

FATTO E DIRITTO

1. La presente controversia trae origine dalla procedura di gara indetta dalla Centrale unica di committenza Unione dei Comuni Montedoro per conto del Comune di Sava, avente ad oggetto l'affidamento biennale del servizio di igiene urbana, da aggiudicarsi secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

2. La base d'asta complessiva era pari a euro 3.348.432,12, articolata come segue: voce A.1 - costo del servizio soggetto a ribasso: euro 1.327.462,60; voce A.2 - costo della manodopera non soggetto a ribasso: euro 2.012.212,02; voce A.3 - oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso: euro 8.757,50.

Il disciplinare di gara (art. 17) richiedeva ai concorrenti di presentare un'offerta economica che indicasse: (a) il valore complessivo del servizio; (b) il ribasso percentuale unico, espresso in cifre e in lettere, riferito - secondo il modello di offerta approvato dalla stazione appaltante - «sul complesso delle voci ribassabili»; (c) il costo della manodopera stimato dal concorrente ai sensi dell'art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023; (d) gli oneri aziendali per la sicurezza ai sensi dell'art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023.

L'art. 18.3 del disciplinare disciplinava l'attribuzione del punteggio economico mediante formula bilineare (X = 0,80), parametrata al ribasso percentuale nominale dichiarato.

3. All'esito della procedura, la Commissione di gara attribuiva i seguenti punteggi:

a) Monteco s.p.a. - offerta tecnica: 72,767 punti; offerta economica: 20 punti (ribasso dichiarato: 18,10%); totale: 92,767;

b) RTI Gial s.r.l./Impregico s.p.a. - offerta tecnica: 76,153 punti; offerta economica: 16,082 punti (ribasso dichiarato: 10,94%); totale: 92,235.

4. Con determina prot. n. 2049 del 2 febbraio 2026 la stazione appaltante disponeva l'aggiudicazione provvisoria in favore di Monteco s.p.a., per un importo contrattuale di euro 3.277.658,77 (IVA esclusa).

5. Il RTI Gial s.r.l. e Impregico s.p.a. impugnava l'aggiudicazione innanzi al T.A.R. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, che, con sentenza n. 514/2026, accoglieva il ricorso, ritenendo che la percentuale di ribasso dovesse essere riferita all'intero importo posto a base d'asta e non alla sola parte ribassabile, e, per l'effetto, annullava la determina di aggiudicazione e dichiarava il diritto del RTI Gial/Impregico a ottenere l'aggiudicazione, salve le verifiche di competenza della stazione appaltante.

6. Monteco s.p.a. ha impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I) violazione ed errata interpretazione dei motivi di ricorso; carenza della motivazione e travisamento dei fatti; contraddittorietà e illogicità della motivazione.

La sentenza è illegittima nella parte in cui ha rigettato la eccezione di inammissibilità sollevata dalla società Monteco, in quanto la società appellata ha offerto il medesimo ribasso offerto dalla odierna appellante e, pertanto, il ricorso di primo grado essere dichiarato inammissibile, in quanto espressione di abuso del processo;

II) carenza della motivazione e travisamento dei fatti; contraddittorietà e illogicità della motivazione.

La sentenza è illegittima perché l'attribuzione del punteggio doveva avvenire unicamente sulla base del ribasso offerto con riferimento alle sole voci ribassabili (esclusi, quindi, i costi della manodopera e i costi per la sicurezza). Né tantomeno la decisione della società Monteco di indicare l'importo complessivo dell'appalto sommando alle voci A.1 e A.3 i propri costi del personale (e non quelli stimati dalla stazione appaltante) può ritenersi errata e/o illogica.

In ogni caso, l'errore di calcolo non avrebbe potuto condurre, comunque, all'esclusione di parte appellante dalla gara né all'annullamento dell'aggiudicazione, ma ad una correzione dell'offerta.

7. Gial s.r.l. e Impregico s.p.a. si sono costituite in giudizio, contestando l'appello principale e proponendo appello incidentale avverso la medesima sentenza del T.A.R., nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto il vizio dell'offerta di Monteco riconducibile unicamente all'errato metodo di calcolo del ribasso, senza valorizzare, quale autonomo profilo di illegittimità, la divergenza tra il costo della manodopera dichiarato da Monteco (euro 2.181.709,40) e il costo della manodopera posto a base di gara (euro 2.012.212,02), che avrebbe reso il ribasso nominale dell'aggiudicataria meramente fittizio rispetto alla reale convenienza economica dell'offerta.

8. In particolare, gli appellanti incidentali hanno dedotto i seguenti motivi di appello:

I) contraddittorietà ed erroneità della motivazione; errato inquadramento della fattispecie dedotta in giudizio.

Stante la diversità delle offerte formulate dalla appellante e dal RTI Gial s.r.l. e Impregico s.p.a., l'eccezione di inammissibilità per abuso del processo sollevata da controparte in primo grado e riproposta con il primo motivo di appello va respinta;

II) violazione e falsa applicazione della lex specialis; indeterminatezza dell'offerta economica.

La sentenza va riformata nella parte in cui ha ritenuto di respingere la censura volta a contestare la sussistenza di una causa escludente a carico di Monteco, in ragione dell'errore insanabile che caratterizza la sua offerta economica. Inoltre, la Commissione di gara con il proprio comportamento ha violato i predetti principi, ed in primis quello del risultato, posto che ha paradossalmente aggiudicato la gara a Monteco che è risultata al terzo posto della graduatoria di merito tecnico (mentre l'offerta tecnica del RTI Gial/Impregico ha ottenuto il miglior punteggio), ed ha offerto un prezzo sensibilmente superiore a quello del RTI Gial/Impregico, illegittimamente collocata al secondo posto.

8. All'udienza pubblica del 16 luglio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Tanto premesso in punto di fatto, il Collegio ritiene di dover esaminare congiuntamente l'appello principale e quello incidentale, stante la loro stretta connessione oggettiva sussistente tra gli stessi e in considerazione della circostanza che entrambi gli appelli sviluppano censure incrociate, la cui risoluzione implica necessariamente la trattazione congiunta degli stessi.

10. Con il primo motivo di appello Monteco contesta la sentenza nella parte in cui ha rigettato la eccezione di inammissibilità da lei stessa sollevata in primo grado, in quanto la società appellata avrebbe offerto il medesimo ribasso indicato dalla odierna appellante e, pertanto, il ricorso di primo grado dovrebbe essere dichiarato inammissibile, in quanto espressione di abuso del processo e per violazione del principio del divieto del venire contra factum proprium.

Tale motivo di appello è infondato, perché le appellanti in via incidentale hanno correttamente evidenziato che il cuore della contestazione non è tanto il tema del ribasso calcolato o meno sull'importo posto a base d'asta o sulle sole voci ribassabili, quanto la circostanza che l'offerta di Monteco, per come strutturata e per come meglio si evidenzierà nei punti successivi, è chiaramente meno conveniente, da un punto di vista prettamente economico, di quella delle parti appellanti incidentali.

Non sussiste, dunque, alcuna contraddittorietà nella strategia difensiva di queste ultime con conseguente reiezione del primo motivo di appello principale.

11. È, invece, fondato il secondo motivo di appello (parte individuata con II.0), con cui Monteco contesta la ricostruzione del T.A.R. secondo cui il ribasso percentuale avrebbe dovuto essere riferito all'intero importo a base d'asta, in quanto il ribasso va calcolato solo in relazione alle voci ribassabili.

10.1. Il disciplinare di gara (art. 17) e il modello di offerta economica allegato alla lex specialis contenevano un'espressa indicazione secondo cui il ribasso percentuale unico era da intendere «sul complesso delle voci ribassabili», ossia sulla sola voce A.1 (euro 1.327.462,60). La struttura dell'importo a base d'asta - tripartita tra costo del servizio ribassabile, costo della manodopera non ribassabile e oneri per la sicurezza non ribassabili - riflette il disposto dell'art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023, a tenore del quale i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non sono soggetti a ribasso. Come chiarito anche dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il concorrente formula un ribasso complessivo che incide sulla parte ribassabile dell'importo a base d'asta e deve separatamente indicare il proprio costo della manodopera, ai fini della verifica di cui all'art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023. Pertanto, il T.A.R. ha errato nell'affermare che il ribasso avrebbe dovuto essere parametrato all'intero importo a base d'asta, comprensivo di voci ontologicamente non soggette a ribasso.

10.2. Risulta, peraltro, pacifico che entrambe le imprese abbiano adottato lo stesso metodo di calcolo, applicando il ribasso percentuale dichiarato alla sola voce ribassabile (A.1): RTI Gial ha dichiarato un ribasso del 10,94% su euro 1.327.462,60, ottenendo un importo A.1 ribassato di euro 1.182.238,19; Monteco ha dichiarato un ribasso del 18,10% sulla medesima voce, ottenendo un importo A.1 ribassato di euro 1.087.211,11.

Il secondo motivo di appello è, dunque, fondato con specifico riferimento al punto II.0 dell'atto di appello.

11. Tuttavia, l'accoglimento di tale parte del motivo di appello non conduce alla riforma della sentenza impugnata, la quale merita conferma, sia pur con diversa motivazione, in quanto è fondato l'appello incidentale nei limiti di seguito esposti.

11.1. Come evidenziato dall'appellante incidentale, la questione controversa non attiene al metodo di calcolo del ribasso - che, come detto, è corretto - bensì alla voce del costo della manodopera dichiarata dall'impresa. Monteco ha indicato nella propria offerta un costo della manodopera pari a euro 2.181.709,40, sensibilmente superiore al costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante nella lex specialis (euro 2.012.212,02). RTI Gial/Impregico ha invece dichiarato, a titolo di costo della manodopera, un importo di euro 2.058.150,94, corrispondente a quanto richiesto dalla lex specialis.

11.2. Tale divergenza assume rilievo decisivo ai fini del confronto tra le offerte e dell'attribuzione del punteggio economico e conduce alla reiezione della restante parte del secondo motivo dell'appello principale (II.1 e II.2), contrastato, in via speculare, dal primo motivo dell'appello incidentale.

Il modello di offerta economica prevedeva che il prezzo complessivo offerto si componesse della voce A.1 ribassata, del costo della manodopera dichiarato dal concorrente e degli oneri aziendali per la sicurezza. Poiché Monteco ha inserito nel totale offerto il proprio costo della manodopera (euro 2.181.709,40), superiore di circa euro 169.497,38 rispetto alla stima di gara (euro 2.012.212,02), l'importo complessivo offerto da Monteco (euro 3.277.678,01) è risultato significativamente superiore a quello offerto da RTI Gial (euro 3.203.156,28), pur a fronte di un ribasso nominale sulla parte ribassabile quasi doppio (18,10% contro 10,94%).

11.3. Ne deriva che il ribasso nominale dichiarato da Monteco era privo di corrispondenza con la reale convenienza economica dell'offerta complessiva, in quanto, a ben vedere, l'aggiudicataria ha compensato il maggior sconto applicato alla voce ribassabile con il trasferimento sull'importo complessivo di un costo della manodopera autonomamente determinato e superiore al parametro di gara, così neutralizzando sul piano economico l'incidenza del ribasso più elevato. La formula bilineare di attribuzione del punteggio economico (art. 18.3 del disciplinare), basata esclusivamente sul ribasso percentuale nominale, ha pertanto premiato Monteco con il punteggio massimo di 20 punti in ragione di un parametro che non rispecchiava la vantaggiosità economica reale dell'offerta.

11.4. Il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa mira, infatti, a selezionare l'offerta che, nel suo complesso, sia più conveniente per l'amministrazione, e quindi le formule matematiche di attribuzione dei punteggi devono essere interpretate in modo da non produrre risultati paradossali o contrari alla causa del contratto. Sarebbe contrario ai principi del risultato (art. 1 d.lgs. 36/2023), trasparenza, non discriminazione e par condicio (art. 10 d.lgs. 36/2023) ritenere più vantaggiosa l'offerta di un operatore economico che, pur avendo dichiarato un ribasso nominale maggiore sulla parte ribassabile, propone in definitiva un corrispettivo contrattuale complessivamente più oneroso per la stazione appaltante. Il meccanismo attraverso cui Monteco ha conseguito il punteggio economico massimo - maggior ribasso nominale sulla parte ribassabile, compensato dall'inserimento di un costo della manodopera autonomo e superiore - ha alterato la comparabilità tra le offerte e viziato il risultato della procedura.

Del resto, è stato irragionevolmente attribuito a Monteco un punteggio più alto, nonostante l'offerta tecnica di quest'ultima avesse totalizzato un punteggio inferiore rispetto a quello attribuito alle appellanti incidentali e nonostante l'offerta economica di Monteco fosse più onerosa di quella delle appellanti incidentali.

11.5. L'annullamento della determina di aggiudicazione in favore di Monteco e la declaratoria del diritto di RTI Gial/Impregico a ottenere l'aggiudicazione - salve le verifiche di competenza della stazione appaltante, tra cui quella sull'eventuale anomalia dell'offerta ai sensi dell'art. 110 d.lgs. 36/2023 - risultano pertanto corretti, ancorché per le diverse ragioni sopra esposte.

12. RTI Gial/Impregico ha correttamente strutturato la propria offerta economica utilizzando, quale voce di costo della manodopera, un importo (euro 2.058.150,94) sostanzialmente corrispondente al parametro indicato dalla stazione appaltante nella lex specialis (euro 2.012.212,02), in coerenza con il modello di offerta e con la disciplina di cui all'art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023. Il ribasso del 10,94% dichiarato da RTI Gial sulla parte ribassabile si riflette quindi fedelmente nel prezzo complessivo offerto (euro 3.203.156,28), rendendo il punteggio economico attribuito (16,082 punti) rappresentativo della reale convenienza economica dell'offerta.

13. Ne consegue che va, pertanto, accolto il secondo motivo dell'appello incidentale che conduce alla reiezione dell'appello principale con conferma della sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, n. 514/2026, sulla base della diversa motivazione esposta.

14. Solo ai fini di completezza precisa il Collegio che è corretta la sentenza nella parte in cui ha evidenziato che "l'errore di calcolo" non poteva condurre all'esclusione dalla gara, in virtù del principio, fotografato nell'art. 10 del d.lgs. n. 36 del 2023, secondo cui le cause di esclusione dalle gare sono tassative e, nel caso di specie, non era prevista quale causa di esclusione in relazione all'offerta per come formulata da parte appellante.

Risulta, però, corretta la sentenza di primo grado che ha, comunque, annullato l'aggiudicazione, in quanto le sopra evidenziate circostanze, tuttavia, pur non giustificando l'esclusione, dimostrano in ogni caso l'erronea attribuzione del punteggio all'offerta economica dell'aggiudicataria meno conveniente rispetto a quella delle appellanti incidentali.

Né la stazione appaltante avrebbe potuto modificare l'offerta economica formulata da parte appellante, in quanto, in realtà, anche nell'atto di appello, la stessa appellante ha sostenuto la correttezza della formulazione dell'offerta e del ribasso praticato: ritiene il Collegio che, infatti, non si tratta di modificare un'offerta erronea ma di valutare adeguatamente un'offerta che, in base a quanto evidenziato sopra, risulta oggettivamente meno conveniente per l'amministrazione rispetto a quella delle appellanti incidentali.

Ne consegue che l'appello incidentale è fondato nei limiti di seguito esposti.

15. Le ragioni della presente decisione - e in particolare la parziale fondatezza del secondo motivo dell'appello principale sul profilo della corretta base di calcolo del ribasso, congiuntamente alla complessità e alla relativa novità della questione interpretativa concernente l'art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023 in relazione alle modalità di formulazione dell'offerta economica - giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti per entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli principale e incidentale, come in epigrafe proposti, così dispone:

a) accoglie in parte l'appello principale nei limiti di cui in motivazione;

b) accoglie l'appello incidentale, con conferma della sentenza di primo grado;

c) spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Puglia, Lecce, sez. I, sent. n. 514/2026.