Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 13 ottobre 2026, n. 7499

Presidente: De Felice - Estensore: Gallone

FATTO

1. Il Circolo La Comune, è un'associazione ricreativo-culturale costituita nell'anno 1972 con la finalità di diffondere e sviluppare la cultura.

1.1. Nel 2017 la suddetta associazione presentava alla Provincia autonoma di Bolzano tre autonome domande volte all'erogazione di vantaggi economici per attività culturali ed artistiche ai sensi dell'art. 2 l.p. Bolzano n. 9/2015 e dei relativi criteri di attuazione per il gruppo linguistico italiano, approvati con deliberazione della Giunta provinciale n. 1008 del 20 settembre 2016.

In particolare, venivano sottoposte all'Amministrazione provinciale:

- la domanda prot. n. 15.1/508357 datata 31 agosto 2017 per l'erogazione di contributi straordinari per attività culturali dell'anno 2017, ai sensi dell'art. 2, comma 2, lett. a), l.p. 9/2015, avente ad oggetto un sostegno di euro 51.900,00 per un'attività teatrale per adulti e bambini (corrispondente alla differenza tra le uscite previste in euro 137.000,00 e le entrate previste in euro 86.000,00);

- la domanda prot. 15.1/651333 datata 10 novembre 2017 per l'erogazione di un contributo ordinario per attività culturali per l'anno 2018, ai sensi dell'art. 2, comma 2, lett. a), l.p. 9/2015, per l'importo di euro 227.500,00 riferito ad attività teatrale per adulti e bambini per circa 30 spettacoli nel suddetto anno;

- la domanda prot. 15.1/651325 datata 10 novembre 2017 per l'erogazione di un vantaggio economico in forma di "assegnazione" per l'anno 2018, ai sensi dell'art. 2, comma 2, lett. c), l.p. 9/2015, per l'importo di euro 227.500,00 riferito - quale modalità alternativa di finanziamento - alla medesima attività culturale ordinaria dell'associazione programmata per il 2018 di cui alla domanda prot. 15.1/651333.

1.2. Le tre suddette domande venivano, tuttavia, respinte dall'amministrazione provinciale con tre distinti provvedimenti, le cui argomentazioni erano tutte riconducibili e connesse al requisito della "solidità finanziaria" previsto dall'art. 4 dei criteri approvati con la citata deliberazione della Giunta provinciale n. 1008/2016.

1.3. I suddetti provvedimento di diniego hanno formato oggetto di impugnazione da parte dell'associazione a mezzo di tre distinti ricorsi dinanzi al T.R.G.A. di Bolzano il quale, con tre diverse pronunce, ha respinto i relativi gravami.

1.4. Le suddette sentenze sono state, quindi, impugnate dall'associazione dinanzi a questo Consiglio che, riuniti gli appelli, dopo aver disposto una consulenza tecnica volta ad accertare se "le valutazioni di natura contabile ed economico-finanziaria circa la solidità finanziaria della ricorrente, poste a base dei dinieghi di concessione dei finanziamenti oggetto di causa, si muovano entro i limiti dell'attendibilità tecnico-scientifica del settore contabile-finanziario che qui viene in rilievo, tenuto conto della natura non imprenditoriale dell'associazione ricorrente", sulla base delle risultanze di quest'ultima, ha accolto gli stessi con sentenza n. 1993 del 2021.

In particolare, questa Sezione, in riforma delle pronunce del T.R.G.A., ha accolto in parte i ricorsi di primo grado e per l'effetto:

- ha annullato in parte qua la delibera n. 1008/2016, nella parte in cui prevedeva quale requisito di ammissione ai contributi in questione la dimostrazione della "solidità finanziaria" delle organizzazioni richiedenti;

- ha annullato per invalidità derivata, gli atti di diniego gravati in primo grado;

- ha precisato, in chiave conformativa (punto 7) che "attesa l'interdipendenza tra il criterio in questione, gli altri criteri stabiliti nella delibera e le incombenze istruttorie procedimentali poste a carico delle organizzazioni richiedenti (con particolare riferimento alla documentazione da allegare alle domande di contributo), in sede di riedizione del potere regolamentare e di riformulazione dei requisiti di concessione dei sussidi in questione si dovrà porre mente anche a tale nesso di interdipendenza reciproca intercorrente tra i vari requisiti".

1.5. A seguito di tale annullamento, in sede di riedizione del potere, l'amministrazione provinciale ha:

- dapprima, con provvedimento prot. 395569 datato 25 maggio 2021 del Vicedirettore della Ripartizione Cultura italiana della Provincia Autonoma di Bolzano, respinto la domanda di assegnazione anno 2018 prot. 15.1/651325 datata 10 novembre 2017 sulla base dei criteri allegati alla delibera giuntale (già annullata) n. 1008/2016;

- successivamente, ha adottato la delibera della Giunta provinciale 10 agosto 2021, n. 682 con cui ha modificato la disciplina relativa ai requisiti di ammissione ai contributi di che trattasi;

- in ultimo, sulla scorta di detta nuova disciplina regolamentare, ha riesaminato anche le due domande di finanziamento ancora pendenti, le quali sono state entrambe respinte dal Direttore della Ripartizione Cultura italiana della Provincia Autonoma di Bolzano rispettivamente con il decreto n. 17024/2021 del 17 settembre 2021 (recante reiezione dell'istanza prot. n. 15.1/508357 del 31 agosto 2017 per contributi straordinari attività culturali anno 2017) e con il decreto n. 17026/2021 del 17 settembre 2021 (recante reiezione dell'istanza prot. 15.1/651333 del 10 novembre 2017 per contributo ordinario attività culturali anno 2018).

2. Con ricorso in ottemperanza notificato il 15 aprile 2026 e depositato lo stesso giorno, il Circolo La Comune ha chiesto di dichiarare nulli e/o inefficaci ex art. 21-septies, l. n. 241/1990, i seguenti provvedimenti impugnati, in quanto emessi in elusione e/o violazione del giudicato formatosi sulla sentenza di questa Sezione del 9 marzo 2021, n. 1993:

- il provvedimento prot. 395569 datato 25 maggio 2021 del Vicedirettore della Ripartizione Cultura italiana della PAB, recante rigetto della domanda di assegnazione anno 2018 per lo svolgimento di attività culturali ordinarie del 10 novembre 2017 (prot. n. 15.1/651.325 datato 10 novembre 2017;

- la delibera della Giunta provinciale di Bolzano 10 agosto 2021, n. 682, avente ad oggetto "legge provinciale n. 9/2015: modifica dei criteri per la concessione di vantaggi economici per attività e investimenti culturali e artistici per il gruppo linguistico italiano" e del relativo allegato A, recante la nuova versione dei "criteri per l'attribuzione di vantaggi economici per le attività e gli investimenti culturali e le attività di carattere educativo per il gruppo linguistico italiano" ed ogni loro successiva modificazione;

- il decreto n. 17024/2021 del 17 settembre 2021 del Direttore della Ripartizione Cultura italiana della PAB, recante non accoglimento della domanda di contributo per lo svolgimento di attività culturale straordinaria anno 2017 (ai sensi della delibera prov. n. 682/2021);

- il decreto n. 17026/2021 del 17 settembre 2021 del Direttore della Ripartizione Cultura italiana della PAB, recante non accoglimento della domanda di contributo per lo svolgimento di attività culturale ordinaria anno 2018 (ai sensi della delibera prov. n. 682/2021);

- ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, in particolare: la nota prot. 395474 datata 25 maggio 2021, recante preavviso di rigetto della domanda di contributo anno 2018 per lo svolgimento di attività culturali del 10 novembre 2017 (prot. n. 15.1/651333); la nota prot. 395523 datata 25 maggio 2021, recante preavviso di rigetto della domanda di contributo straordinario anno 2017 per lo svolgimento di attività culturali datata 31 agosto 2017 (prot. n. 15.1/508357); la nota datata 13 luglio 2021, recante sospensione dei preavvisi di rigetto di cui alle note prot. 395474 e 395523 dd. 25 maggio 2021.

Il Circolo La Comune ha altresì chiesto la condanna della Provincia di Bolzano a dare piena attuazione alla sentenza di questa Sezione del 9 marzo 2021, n. 1993 anche attraverso la nomina di un commissario ad acta.

2.1. A sostegno del suddetto ricorso ha dedotto i motivi così rubricati:

1) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 112 c.p.a. e 2909 c.c.; nullità dei provvedimenti impugnati ex art. 21-septies l. 241/1990 per violazione e/o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza di questa Sezione n. 1993/2021.

2.2. Deduce, anzitutto, parte ricorrente, con riguardo al provvedimento di diniego prot. 395569 datato 25 maggio 2021, che l'amministrazione provinciale ha con esso rilevato, facendo applicazione della disciplina di cui alla delibera di Giunta n. 1008 del 2016 già annullata da questa Sezione, di plurime ragioni ostative (id est l'asserita mancata produzione del bilancio di previsione anno 2018 e degli estratti delle delibere o dei verbali di approvazione dei conti consuntivi, dei bilanci preventivi e delle programmazioni culturali, ritenuti necessari ai sensi dell'art. 21, comma 3, lettere h) e i), dei previgenti criteri; il mancato ottenimento nell'anno precedente alla richiesta di vantaggi economici provinciali pari a 25.000 euro, ritenuti necessari ai sensi dell'art. 12, comma 2, lett. c), dei previgenti criteri; la violazione dell'art. 3, comma 1, dei previgenti criteri; l'assenza dei requisiti di economicità ed ottimizzazione delle risorse disponibili asseritamente richiesti dall'art. 4, comma 1, lett. b), dei previgenti criteri) senza tuttavia valutare, come invece prescritto dalla sentenza n. 1993 del 2021 di cui si chiede l'ottemperanza, l'esistenza di un "nesso di interdipendenza" di tali requisiti con quello della "solidità finanziaria".

2.3. Si aggiunge, poi, che l'amministrazione provinciale, in sede di riedizione del potere regolamentare, con la delibera della Giunta provinciale del 10.08.2021, n. 682, avrebbe prestato un ossequio solo formale al dictum della sentenza n. 1993/2021 di questa Sezione in quanto:

- da un lato, ha revisionato i criteri di assegnazione sopprimendo la previgente disciplina sui "presupposti per la concessione dei vantaggi economici" contenuta all'art. 4, ove era stabilito il requisito della "solidità finanziaria";

- dall'altro, però, ha anche riformulato l'art. 13 dei criteri, con il quale era istituito un nuovo regime di "esclusione dai vantaggi economici" che avrebbe riproposto sostanzialmente, in modo surrettizio, i medesimi requisiti della "solidità patrimoniale" e dell'"equilibrio finanziario".

In particolare, si deduce la contrarietà al decisum del disposto del nuovo art. 13 dell'allegato A alla delibera di Giunta provinciale n. 682/2021, nella parte in cui esclude dai contributi:

- ai sensi del comma 1, "i soggetti con evidenti squilibri di carattere economico, patrimoniale e finanziario, che denotino uno stato di difficoltà economico-finanziaria e non offrano prospettive di continuità in caso di diminuzione del sostegno pubblico";

- al successivo comma 2, due specifiche fattispecie riconducibili alla clausola generale del comma 1, ossia, "una grave condizione di insolvenza, segnalata da pregressi pignoramenti o altre procedure esecutive" e "una situazione di grave squilibrio patrimoniale, segnalata da un patrimonio netto negativo risultante dall'ultimo stato patrimoniale".

Aggiunge parte ricorrente che sarebbero nulli, di riflesso, anche i due ulteriori provvedimenti di reiezione (nr. 17024/2021 e 17026/2021 del 17 settembre 2021) i quali recano motivazioni sovrapponibili che fanno entrambe leva, da un lato, sul mancato rispetto dei requisiti di "organizzazione e trasparenza" nella gestione contabile posti dall'art. 3, comma 1) dei criteri e, dall'altro, sulle nuove cause di "esclusione dai vantaggi economici" introdotte con il novellato art. 13.

3. In data 15 maggio 2026 la Provincia Autonoma di Bolzano si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso in quanto inammissibile o comunque infondato.

4. Il 15 settembre 2026 il Circolo La Comune ha depositato memorie difensive.

5. Il 18 settembre 2026 la Provincia ha depositato memorie in replica.

6. All'udienza in camera di consiglio del 1° ottobre 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso in ottemperanza è, in parte, improcedibile e, in parte, infondato.

2. Va, infatti, anzitutto, preso atto che, con memoria depositata il 15 settembre 2026, parte ricorrente ha espressamente rinunciato alla domanda di ottemperanza (ed alla connessa domanda di nullità) spiccata rispetto al provvedimento di diniego prot. 395569 datato 25 maggio 2021.

Da tale iniziativa, pur in assenza delle formalità prescritte dal codice per la rinuncia (quale la notifica dell'atto di rinuncia alle altre parti), può desumersi ex art. 84, comma 4, c.p.a. la sopravvenuta carenza di interesse in parte qua a coltivare il ricorso in scrutinio.

3. Le restanti domande proposte da parte ricorrente rispetto ai dinieghi relativi al contributo per lo svolgimento di attività culturale straordinaria per l'anno 2017 ed al contributo per lo svolgimento di attività culturale ordinaria per l'anno 2018 vanno invece respinte in quanto infondate nel merito.

In disparte dalle questioni agitate da parte ricorrente in ordine alla loro ammissibilità, deve infatti rilevarsi che l'amministrazione resistente ha dato piena e corretta attuazione al dictum della sentenza n. 1993 del 2021.

3.1. Nel dettaglio, in sede di riedizione del potere regolamentare, l'amministrazione provinciale ha superato le criticità rilevate in ordine al requisito di ammissione ai contributi della "solidità finanziaria" introducendo, nel nuovo art. 13, una serie di parametri più puntuali ("squilibri di carattere economico, patrimoniale e finanziario", "condizione di insolvenza", "situazione di grave squilibrio patrimoniale"), ripresi dalla normativa vigente, aventi una loro specifica pregnanza giuridica e applicabili anche agli enti del terzo settore "no profit", pure a carattere non commerciale.

Come notato dalla difesa provinciale, la disciplina generale del codice del terzo settore (d.lgs. n. 117/2017) prevede infatti:

- all'art. 3, comma 2, che "Per quanto non previsto dal presente Codice, agli enti del Terzo settore si applicano, in quanto compatibili, le norme del Codice civile e le relative disposizioni di attuazione";

- all'art. 4, comma 1, che sono enti del terzo settore quelli "costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore";

- all'art. 8, commi 1 e 2, che "Il patrimonio degli enti del Terzo settore, comprensivo di eventuali ricavi, rendite, proventi, entrate comunque denominate è utilizzato per lo svolgimento dell'attività statutaria ai fini dell'esclusivo perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale" e che "Ai fini di cui al comma 1, è vietata la distribuzione, anche indiretta, di utili ed avanzi di gestione, fondi e riserve comunque denominate a fondatori, associati, lavoratori e collaboratori, amministratori ed altri componenti degli organi sociali, anche nel caso di recesso o di ogni altra ipotesi di scioglimento individuale del rapporto associativo";

- all'art. 13 che "Gli enti del Terzo settore devono redigere il bilancio di esercizio formato dallo stato patrimoniale, dal rendiconto gestionale, con l'indicazione, dei proventi e degli oneri, dell'ente, e dalla relazione di missione che illustra le poste di bilancio, l'andamento economico e gestionale dell'ente e le modalità di perseguimento delle finalità statutarie".

Ebbene, da tale complesso ordito normativo è possibile ricavare che gli enti del terzo settore sono titolari di un patrimonio giuridico avente una destinazione specifica che è quella del perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale e che, pur non dovendo perseguire uno scopo di lucro (inteso come produzione e distribuzione di utili), sono comunque tenuti a osservare le regole di buona amministrazione che mirano al conseguimento di un tendenziale equilibrio finanziario e di bilancio; risultato di cui devono peraltro dare conto attraverso la formazione e pubblicazione di scritture contabili riassuntive (quale il bilancio).

Questo obiettivo di equilibrio finanziario è invero vitale ai fini della sostenibilità della missione (e quindi della realizzazione della causa concreta in comunione di scopo), della garanzia dell'effettiva autonomia decisionale dell'ente nonché della tutela delle aspettative di terzi che vengono in contatto con lo stesso e quindi della sua capacità di attrazione dei fondi.

In questo senso preme rilevare che l'obiettivo avuto di mira dall'amministrazione provinciale in sede di riedizione del potere è stato quello di chiarire "che l'erogazione di fondi pubblici sia esclusa quando vi è un alto rischio che i contributi vadano a risanare debiti pregressi" (così la delibera della Giunta provinciale del 10 agosto 2021, n. 682) e, quindi, di assicurare che l'ente beneficiario si trovi nell'effettiva condizione di poter impiegare i fondi nello svolgimento della propria attività istituzionale.

3.2. Va aggiunto che il principio contabile OIC 35 emanato dall'Organismo italiano di contabilità (OIC) appositamente per gli enti del terzo settore che utilizzino la contabilità per competenza, dettaglia le regole tecniche per strutturare i bilanci ponendo, tra gli altri, il principio della continuità aziendale e stabilendo che gli amministratori dell'ente devono valutare costantemente la capacità dell'organizzazione di continuare a operare (svolgendo la propria attività istituzionale e perseguendo la propria missione sociale) nei successivi 12 mesi. Se mancano le risorse finanziarie per coprire i debiti o per portare avanti la missione nel breve periodo, gli amministratori hanno l'obbligo di dichiararlo e di intervenire immediatamente per evitare il default economico.

Ciò si ricollega, del resto, all'art. 18 c.c. secondo cui gli amministratori delle associazioni (riconosciute e non) sono responsabili verso l'ente secondo le norme del mandato devono gestire il patrimonio sociale con la diligenza del buon padre di famiglia.

3.3. Quanto testé osservato permette, quindi, come anticipato, di riferire anche agli enti del terzo settore "no profit", pure a carattere non commerciale, concetti giuridici (e non di mera economia aziendale) come "condizione di insolvenza" (con ciò intendendosi l'impossibilità strutturale e irreversibile per il debitore di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni finanziarie con i normali mezzi di pagamento) ovvero "squilibri di carattere economico, patrimoniale e finanziario" o "stato di difficoltà economico-finanziaria"; e tanto a prescindere dalla circostanza che tali enti non siano assoggettati a liquidazione giudiziale secondo il codice della crisi di impresa, ben potendo rispetto agli stessi configurarsi una crisi da sovraindebitamento ex art. 6, comma 2, della l. 27 gennaio 2012, n. 3 (che proprio tali concetti peraltro impiega).

3.4. Inoltre, risulta superata anche l'ulteriore criticità rilevata nella sentenza ottemperanda secondo cui il requisito della "solidità finanziaria" era "privo di utilità pratica" in quanto "lo squilibrio finanziario che emergerebbe da tale indice, laddove inferiore ad 1, risulta di soggettiva valutazione e dunque a piena discrezionalità del valutatore" (vd. relazione consulenza prodotta nell'ambito del giudizio di cognizione, pp. 22-23).

E, infatti, i nuovi criteri disegnati in sede di riedizione del potere regolamentare (art. 13) non fanno riferimento ad un indice di "1" né impiegano parametri che lasciano intendere che si debba comunque applicare, con rigidità, un siffatto indice ma che si presentano, piuttosto, come concetti giuridici elastici che l'autorità amministrativa è chiamata a riempire nell'esercizio di una discrezionalità tecnica (esprimendo un giudizio che resta peraltro sindacabile, entro i consueti limiti, dinanzi al giudice amministrativo).

3.5. È appena il caso di osservare che quanto appena esposto non trova smentita nelle osservazioni svolte dal consulente di parte ricorrente nella relazione depositata il 10 settembre 2026.

Queste ultime, infatti, oltre ad essere alquanto scarne e sostanzialmente riproduttive delle doglianze svolte in ricorso, affrontano problemi di dimensione squisitamente giuridica, come tali riservate, secondo il principio dello iura novit curia, a questo giudice.

3.6. Infine, parimenti infondato è il profilo di doglianza con cui si lamenta il mancato rispetto del dictum della sentenza ottemperanda con cui si è prescritto all'amministrazione di verificare l'esistenza di un "nesso di interdipendenza" tra il requisito della "solidità finanziaria" e gli altri requisiti stabiliti nella delibera.

In particolare, quanto ai requisiti di organizzazione e trasparenza nella gestione contabile stabiliti dall'art. 3, comma 1, la loro previsione risulta giustificata proprio dalla ricordata sottoposizione degli enti del terzo settore (anche non commerciali) all'obbligo ex art. 13 del d.lgs. n. 117/2017 di redazione del bilancio.

4. Per le ragioni esposte, il ricorso è, in parte, improcedibile con riguardo alla domanda di ottemperanza (ed alla connessa domanda di nullità) spiccata rispetto al provvedimento di diniego prot. 395569 datato 25 maggio 2021; per il resto, esso è infondato e va respinto.

5. Sussistono nondimeno, anche in ragione della particolarità del caso concreto e della novità delle questioni affrontate, giustificati motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in ottemperanza come in epigrafe proposto, lo dichiara, in parte, improcedibile e, in parte, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto CdS, sez. VI, sent. n. 1993/2021.