Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 25 febbraio 2019, n. 1317
Presidente: Lageder - Estensore: Mele
FATTO E DIRITTO
Con sentenza n. 52/2019 del 17 gennaio 2019 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata dichiarava inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso proposto da Società Agricola Serramarina s.r.l. diretto all'accertamento del diritto a percepire le agevolazioni alle attività produttive nelle aree depresse di cui alla l. n. 488/1992, nella misura piena stabilita dal decreto di concessione provvisoria del Ministero dello Sviluppo Economico n. CP 001183 del 29 settembre 2003 per complessivi euro 8.479.100,00, nonché alla declaratoria di nullità del decreto MISE n. 18919 del 3 novembre 2015, il quale, ritenendo alcune spese non ammissibili, aveva concesso in via definitiva un contributo complessivo di euro 5.953.771,67 ed aveva disposto il recupero dell'importo di euro 2.215.046,63, quale somma erogata e non dovuta.
Il Tribunale premetteva che nella fattispecie il contributo disposto provvisoriamente era stato revocato parzialmente, non essendosi ritenute ammissibili, in relazione al quadro disciplinare di riferimento, alcune spese rendicontate dalla società.
Evidenziava che non era, pertanto, in contestazione il diritto al contributo, ma la misura dello stesso, concretandosi gli atti posti in essere in meri accertamenti della inesistenza del diritto di credito dell'istante, senza esercizio di alcun potere discrezionale della P.A.
Aggiungeva che l'atto di concessione qualificata "provvisoria" già crea un credito dell'impresa al contributo, che viene adempiuto, senza margini di discrezionalità, dall'amministrazione erogante, sussistendo, già per effetto di tale concessione, un diritto dell'impresa al finanziamento, sul quale ha cognizione la sola autorità giudiziaria ordinaria, anche se può aversi revoca dello stesso o riduzione in rapporto a spese non ammissibili a finanziamento, che si esprimono in atti nei quali la P.A. non esercita discrezionalità alcuna.
Da tali considerazioni derivava la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo e la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia.
Avverso la prefata sentenza la Società Agricola Serramarina s.r.l. ha proposto appello, deducendo l'erroneità della operata declinatoria di giurisdizione e chiedendone, pertanto, l'annullamento con rinvio al giudice di primo grado ex art. 105 c.p.a.
Ha in proposito lamentato: Violazione e falsa applicazione dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del c.p.a. - mancata rilevazione della sussistenza di un accordo sostitutivo del provvedimento (contratto di programma) stipulato ai sensi dell'art. 11 della l. n. 241/1990, con conseguente necessario radicamento del giudice amministrativo sulla controversia.
La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione alla camera di consiglio del 21 febbraio 2019.
Ritiene il Collegio che l'appello possa essere deciso con sentenza in forma semplificata, ex art. 60 del codice del processo amministrativo, risultando la completezza del contraddittorio e dell'istruttoria ed essendo state sentite sul punto le parti costituite.
L'appello è fondato, ritenendo la Sezione sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della presente controversia in virtù della giurisdizione esclusiva allo stesso riconosciuta dall'art. 133, lett. a), n. 2, del c.p.a., relativamente alle controversie in materia di "formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi tra pubbliche amministrazioni".
E tanto per le ragioni che di seguito si svolgono.
Come emerge dallo stesso oggetto del decreto di concessione definitiva 3 novembre 2015, n. 18919, il finanziamento per cui è causa rientra nel Contratto di programma "Serramarina Sviluppo Ambiente e Territorio S.c. a r.l." sottoscritto in data 31 luglio 2003.
Il prefato oggetto è, invero, così definito:
"Oggetto: Contratto di programma "Serramarina Sviluppo Ambiente e Territorio S.c. a r.l.", sottoscritto in data 31 luglio 2003 in attuazione della deliberazione CIPE n. 13/2003.
Impresa Consorziata: Società Agricola Serramarina S.r.l. (ex Serramarina S.r.l.) - C.F. 02691870287.
Iniziative: "Agricoltura Biologica"; "Miglioramento ambientale"; "Silvicolo rimboschimento".
Orbene, il Contratto di Programma del 31 luglio 2003, stipulato dal Ministero delle Attività Produttive - Direzione Generale per il Coordinamento degli incentivi alle imprese, dal Consorzio Serramarina Sviluppo Ambiente e Territorio e dalle società C.T.S. s.r.l. e Serramarina s.r.l., disciplina in forma convenzionale i rispettivi obblighi gravanti sulle parti.
In particolare: l'art. 2 (rubricato "Programma di investimenti") prevede che il Consorzio e le Società Consorziate si obbligano a realizzare, conformemente a quanto previsto dalla deliberazione CIPE di approvazione del Contratto di Programma, gli investimenti ivi dettagliatamente previsti; l'art. 3 (rubricato "Incremento occupazionale generato dal programma di investimenti") contempla l'obbligo dei predetti soggetti di attivare un incremento occupazionale non inferiore a 270 unità lavorative; l'art. 4 disciplina le agevolazioni concedibili e la relativa imputazione finanziaria, individuandone l'ammontare in relazione agli investimenti previsti e con riferimento a ciascun soggetto beneficiario.
L'art. 5 del Contratto di Programma regolamenta analiticamente l'istruttoria del programma di investimenti e giova, al riguardo, segnalare il paragrafo 5.5 (Istruttoria della Banca Convenzionata sulla documentazione finale di spesa) nel quale si legge che: "La Banca Convenzionata... verifica la regolarità delle documentazioni e delle dichiarazioni presentate e provvede a redigere una relazione sullo stato finale di ciascun Programma d'investimento, con un giudizio positivo o negativo sull'agevolabilità dello stesso, comprendente... la determinazione delle agevolazioni spettanti sulla base delle spese ammissibili effettivamente sostenute per la realizzazione di ciascun Programma di Investimento; il calcolo del contributo erogabile o delle quote da recuperare per il maggior contributo già erogato e gli interessi legali maturati, anche in caso di revoca parziale delle agevolazioni".
Vi è, poi, l'art. 6 del Contratto di Programma che disciplina la "Erogazione delle agevolazioni", distinguendo il "decreto di concessione provvisoria delle agevolazioni" e il "decreto di concessione definitiva delle agevolazioni".
In particolare, il paragrafo 6.5.1. prevede che "La Direzione, ricevuta la positiva relazione finale di spesa da parte della Banca Convenzionata... nonché i verbali di accertamento della Commissione ministeriale... procederà all'emissione... del Decreto di concessione definitiva delle agevolazioni... che indicherà... gli investimenti definitivamente ammessi alle agevolazioni suddivisi per capitoli di spesa, l'ammontare definitivo delle agevolazioni concesse"; mentre il paragrafo 6.5.3. dispone che "La Direzione, emesso il decreto di concessione definitiva delle agevolazioni... disporrà l'erogazione del saldo delle agevolazioni degli investimenti ovvero il recupero delle somme erogate in eccesso".
Dal breve excursus sopra delineato emerge chiaramente che l'iniziativa imprenditoriale oggetto del presente contenzioso appartiene al Contratto di Programma e che fanno parte della disciplina del medesimo Contratto tutte le attività concernenti la concessione provvisoria e definitiva delle agevolazioni nonché le attività istruttorie poste in essere per la determinazione definitiva del contributo e, dunque, delle spese ammissibili.
Di conseguenza, tutte le vicende relative all'attuazione dell'iniziativa rientrante nel Contratto di Programma ed alla relativa contribuzione, anche in termini di definitiva determinazione del contributo con scomputo di spese non ritenute ammissibili, attengono alla esecuzione del Contratto di Programma medesimo.
Di tanto è, tra l'altro, dimostrazione testuale il dettato del paragrafo 4.2 dell'art. 4, laddove riferisce delle "successive fasi di attuazione del presente Contratto di Programma, a partire dalla determinazione delle agevolazioni concedibili con il decreto di concessione provvisoria... e fino ai provvedimenti di concessione definitivi compresi...".
Ciò posto, va evidenziato che il Contratto di Programma è strumento disciplinato dal comma 203 dell'art. 2 della l. 23 dicembre 1996, n. 662.
Tale norma prevede, per quanto in questa sede rileva, che "Gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati ed implicano decisioni istituzionali e risorse finanziarie a carico delle amministrazioni statali, regionali e delle provincie autonome nonché degli enti locali possono essere regolati sulla base di accordi così definiti: a) "Programmazione negoziata", come tale intendendosi la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l'attuazione di interventi diversi, riferiti ad un'unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza; ... e) "Contratto di Programma", come tale intendendosi il contratto stipulato tra l'amministrazione statale competente, grandi imprese, consorzi di medie e piccole imprese e rappresentanti di distretti industriali per la realizzazione di interventi oggetto di programmazione negoziata...".
Essendo il Contratto di Programma strumento della "Programmazione negoziata", si è di fronte ad una fattispecie di accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo, con conseguente applicazione, in punto di giurisdizione, dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, il quale prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di "formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni".
Dunque, la controversia relativa alla definitiva determinazione del contributo spettante ad una iniziativa imprenditoriale inserita in un Contratto di Programma (e, di conseguenza, alla non ammissibilità di alcune spese con conseguente restituzione di parte del contributo già determinato in via provvisoria) costituisce controversia relativa alla esecuzione del Contratto di Programma medesimo, la cui cognizione spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
In punto di giurisdizione del giudice amministrativo si vedano: TAR Napoli, III, 3 giugno 2015, n. 3012; TAR Calabria, Catanzaro, 7 luglio 2011, n. 988.
Le sopra rassegnate conclusione trovano, infine, conforto nel consolidato orientamento delle Sezioni unite della Corte di cassazione formatosi con riferimento all'analogo istituto di programmazione negoziata del "patto territoriale", per il quale è stata sottolineata l'inapplicabilità degli ordinari criteri di riparto della giurisdizione in materia di contributi pubblici.
È stato, invero, evidenziato, anche con riferimento alla concessione di sovvenzioni nell'ambito di un Patto Territoriale, che questa si traduce in un accordo che, avendo coinvolto parti pubbliche e private, assomma in sé le diverse ipotesi di cui agli artt. 11 e 15 della l. n. 241/1990, con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Si è, pertanto, ritenuto che la cognizione della controversia relativa all'impugnazione di un provvedimento di revoca di un beneficio finanziario accordato in sede di approvazione di un patto territoriale (Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2008, n. 18630) e, più in generale, delle controversie relative ai finanziamenti concessi nell'ambito di un patto territoriale ex art. 2, commi 203 e ss., della l. n. 662/1996 (Cass. civ., sez. un., 23 marzo 2009, n. 6960) rientrino nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. pure Cass. civ., sez. un., 21 gennaio 2014, n. 1132; Cass. civ., sez. un., 27 ottobre 2014, n. 22747).
Sulla base delle considerazioni tutte sopra svolte deve, pertanto, affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della presente controversia, vertendosi in ipotesi di giurisdizione esclusiva.
In accoglimento dell'appello, pertanto, ai sensi dell'art. 105 c.p.a., la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale deve essere annullata, con rimessione della causa al giudice di primo grado.
Le ragioni di accoglimento dell'appello, considerato che il difetto di giurisdizione è stato rilevato di ufficio dal Tribunale Amministrativo, giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della presente controversia, annulla la sentenza impugnata e rimette la causa in primo grado al Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
