Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
Sezione II
Sentenza 10 gennaio 2020, n. 62

Presidente: Di Paola - Estensore: Mulieri

FATTO E DIRITTO

La società ricorrente - premesso di avere in gestione impianti di distribuzione carburanti e G.P.L. per autotrazione e relative aree di servizio, ubicati in diverse aree del Comune di Palermo - espone di avere stipulato in data 7 novembre 2018 un patto di opzione di acquisto di due appezzamenti di terreno ubicati in Palermo (censiti in catasto al Foglio di Mappa n. 84, particelle nn. 2121 e 2120) al fine di potervi realizzare un impianto stradale di distribuzione carburanti per autotrazione con G.P.L., in esercizio delle attività previste nel proprio oggetto sociale.

Con ricorso ex art. 116 c.p.a., notificato il 6 giugno 2019 e depositato il 12 successivo, deduce che si sarebbe formato un diniego implicito sulla sua istanza dell'11 aprile 2019, con cui - sul presupposto che i terreni opzionati siano limitrofi a quelli della GP s.r.l. che sta realizzando un impianto di distribuzione carburanti in corrispondenza delle particelle nn. 1972 e 1976 del foglio di Mappa n. 72 - ha chiesto al Comune di Palermo l'accesso integrale al fascicolo n. 7015/2019, relativo ad un progetto del 2018, con SCIA 2019 in variante, in fase di realizzazione e intestato alla GP s.r.l.

La ricorrente, in qualità di concorrente imprenditoriale nel medesimo settore di attività (vendita carburanti) della GP s.r.l., ritiene che il permesso di costruire del 2018 e gli altri atti presenti nel fascicolo n. 7015/2018, relativi alla realizzazione dell'impianto di distribuzione carburanti della controinteressata coinvolgano anche la dichiarata disponibilità dei terreni di cui alle particelle nn. 2020 e 2021 del foglio di Mappa n. 84, oggetto del sopra menzionato patto di opzione.

Per resistere al ricorso si è costituita la GP s.r.l. la quale ha eccepito la irricevibilità del ricorso per tardività, in quanto l'istanza della ricorrente dell'11 aprile 2019 sarebbe una mera reiterazione di una precedente del 2 aprile 2019, nonché la inammissibilità del ricorso medesimo per carenza di interesse e legittimazione a ricorrere, agendo la ricorrente per perseguire, in via generale, il corretto esercizio del potere amministrativo e/o per mere finalità di giustizia.

Si è costituito il Comune di Palermo il quale ha eccepito l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, non avendo la società ricorrente impugnato la nota n. 758087 del 6 giugno 2019 con cui si sarebbe concluso il procedimento nonché la sua inammissibilità per l'inesistenza di alcun comportamento inerte e/o omissivo dell'amministrazione in ordine all'istanza della ricorrente.

Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 11 luglio 2019 e depositato il 16 luglio successivo, la società ricorrente ha impugnato la sopra citata nota prot. n. 758087/P del 6 giugno 2019 (notificata alla ricorrente a mezzo pec in data 13 giugno 2019) con cui il Comune intimato ha negato l'accesso in quanto "si è ravvisato un controllo generalizzato sull'attività della Pubblica Amministrazione, non motivato dalla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, ... non è stato infatti evidenziato l'interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente alla situazione giuridica collegata al provvedimento, del quale è stata chiesta copia"; inoltre "le particelle indicate nel suo patto d'opzione in premessa indicato, risultano completamente distinte e neppure confinanti con quelle contenute nel provvedimento di SCIA, oggetto della sua richiesta".

La ricorrente ha controdedotto alle eccezioni e alle difese delle resistenti.

Ulteriori memorie di replica sono state depositate dalla ricorrente e dalla controinteressata in vista della camera di consiglio fissata per la discussione del ricorso che ivi è stato trattenuto in decisione.

Ciò posto, si osserva che sono infondate le eccezioni di irricevibilità ed improcedibilità del ricorso introduttivo sollevate, rispettivamente, dalla controinteressata e dal Comune di Palermo.

La società ricorrente ha infatti dedotto, senza ricevere contestazioni sul punto dalla difesa del Comune, che solo a seguito della nuova istanza dell'11 aprile 2019 (nella quale si indicavano, per la prima volta, anche il Permesso di costruire n. 900768 del 15 giugno 2018 originario e il Fascicolo SUAP n. 7015/2018), il SUAP, con nota 651026/P del 3 maggio 2019, facendo riferimento a detta istanza avviava il procedimento, invitando la controinteressata, G.P. s.r.l., a partecipare al procedimento, comunicando eventuali ragioni per cui l'accesso avrebbe dovuto essere negato (in tutto o in parte).

In ogni caso, con la nota prot. n. 758087/P del 6 giugno 2019, ritualmente impugnata con i motivi aggiunti, il Comune intimato ha espressamente negato l'accesso esplicitando le ragioni di tale diniego ed è su tali ragioni che va incentrato il sindacato giurisdizionale atteso che un diniego espresso, avendo una motivazione che il provvedimento silenzioso non ha, non è "atto meramente confermativo", come tale non impugnabile, ma "conferma" previa autonoma e nuova valutazione degli interessi che, in quanto tale, è autonomamente impugnabile (C.d.S., sez. V, 25 febbraio 2009, n. 1115).

Passando all'esame delle restanti eccezioni, va riconosciuta in capo alla società ricorrente la sussistenza di un interesse differenziato e qualificato all'ostensione della documentazione richiesta.

Secondo il costante e indiscusso orientamento della giurisprudenza, il limite di valutazione della Pubblica amministrazione sulla sussistenza di un interesse concreto, attuale e differenziato all'accesso - che è correlativamente pure requisito di ammissibilità dell'azione ex art. 116 c.p.a. - si sostanzia solo nel giudizio estrinseco sull'esistenza di un legittimo bisogno differenziato di conoscenza in capo a chi richiede i documenti, purché non preordinato a un controllo generalizzato ed indiscriminato sull'azione amministrativa (C.d.S., sez. V, 30 agosto 2013, n. 4321 e 12 febbraio 2013, n. 793).

La legittimazione all'accesso ai documenti amministrativi deve quindi ritenersi consentito a chiunque possa dimostrare che i provvedimenti che si chiede di visionare abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti anche nei suoi confronti e il diritto di accesso, purché non volto a detto controllo generalizzato, può essere esercitato anche indipendentemente dall'esistenza di una lesione immediata della posizione giuridica del richiedente, essendo invece sufficiente un interesse personale e concreto, serio e non emulativo, a conoscere gli atti già posti in essere.

Giova inoltre ricordare che l'art. 24, al comma 7, della l. n. 241/1990, precisa che: "deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici".

In tale contesto normativo, è stato osservato che "il diritto di accesso non costituisce una pretesa meramente strumentale alla difesa in giudizio della situazione sottostante, essendo in realtà diretto al conseguimento di un autonomo bene della vita così che la domanda giudiziale tesa ad ottenere l'accesso ai documenti è indipendente non solo dalla sorte del processo principale nel quale venga fatta valere l'anzidetta situazione" (C.d.S., sez. VI, 12 aprile 2005, n. 1680) ma anche dall'eventuale infondatezza od inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti, potrebbe proporre (C.d.S., sez. VI, 21 settembre 2006, n. 5569; sez. V, 23 febbraio 2010, n. 1067).

A ciò consegue che l'interesse all'accesso ai documenti deve essere valutato in astratto, senza che possa essere operato, con riferimento al caso specifico, alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l'accesso medesimo e quindi la legittimazione all'accesso non può essere valutata alla stessa stregua di una legittimazione alla pretesa sostanziale sottostante (ex multis C.d.S., sez. V, 10 gennaio 2007, n. 55; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 13 maggio 2015, n. 1271; T.A.R. Umbria, 30 gennaio 2013, n. 56).

Nel caso in esame sussiste un interesse concreto, serio ed attuale all'accesso in capo alla parte richiedente, come rappresentato nell'istanza in atti, e, al contempo, non può dirsi che l'istanza medesima sia preordinata ad un controllo generalizzato sull'operato dell'amministrazione; ciò in quanto parte ricorrente, attraverso l'esame della documentazione richiesta, sostiene che il permesso di costruire del 2018 e gli altri atti presenti nel fascicolo n. 7015/2018 (compresa la SCIA in variante del 2019, relativi alla realizzazione dell'impianto di distribuzione carburanti della controinteressata i cui scavi sono stati avviati in corrispondenza delle particelle nn. 1972 e 1976 del foglio di Mappa n. 72) coinvolgano anche la dichiarata disponibilità dei terreni censiti in Catasto alle particelle nn. 2020 e 2021 del foglio di Mappa n. 84, i quali ultimi tuttavia, sono stati opzionati per l'apertura di un nuovo impianto dalla odierna ricorrente.

Non valgono a superare una siffatta conclusione le argomentazioni svolte dalla difesa della società controinteressata sul concetto di vicinitas al fine di dimostrare la carenza di un interesse attuale e concreto all'accesso.

Per giurisprudenza pacifica anche di questo Tribunale, al proprietario del fondo vicino a quello su cui siano state realizzate nuove opere edilizie spetta il diritto di accesso a tutti gli atti abilitativi edilizi quando faccia valere l'interesse ad accertare il rispetto delle previsioni urbanistiche e tale posizione, in quanto qualificata e differenziata e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell'azione amministrativa, basta ai sensi dell'art. 22 della l. n. 241 del 1990 a legittimare il diritto di accesso alla documentazione amministrativa richiesta (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 6 giugno 2018, n. 1287; T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I, 26 settembre 2018, n. 270; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II-bis, 11 gennaio 2018, n. 262).

Non merita condivisione la tesi della controinteressata secondo la quale tale legittimazione spetterebbe solo a chi sia titolare di diritti reali nella zona in cui è stata assentita l'edificazione.

Una tale limitazione - oltre a non tenere in debita considerazione quella parte della giurisprudenza, richiamata anche dalla difesa della ricorrente, che ha precisato che la vicinitas in senso spaziale deve essere trasferita nell'ambito della nozione di bacino commerciale, ossia dell'area in cui si dispiega l'influenza economica del concorrente ed è quindi idonea a incidere sulle posizioni di mercato del controinteressato (cfr. C.d.S., sez. IV, 7 maggio 2015, n. 2324) - si pone in insanabile contrasto con l'orientamento giurisprudenziale, cui il Collegio ritiene di dare continuità, secondo cui va accolta una nozione ampia di "strumentalità" del diritto di accesso ammettendo che questa "va intesa in senso ampio in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante" (cfr., da ultimo, C.d.S., sez. IV, 11 gennaio 2019, n. 249; sez. III, 16 maggio 2016, n. 1978; sez. VI, 15 maggio 2017, n. 2269; sez. IV, 6 agosto 2014, n. 4209).

E nel novero degli interessi giuridicamente rilevanti va ricompreso anche il diritto potestativo di cui è titolare la società ricorrente in forza dello stipulato patto di opzione per la cui difesa la stessa ha chiesto di conoscere il permesso di costruire del 2018 e gli altri atti presenti nel fascicolo n. 7015/2018, relativi alla realizzazione dell'impianto di distribuzione carburanti della controinteressata; peraltro l'ostensione di detti atti non è suscettibile di compromettere esigenze di riservatezza che, nella fattispecie dell'attività edilizia, non sussistono e che, comunque, non sono state rappresentate a fronte delle circostanziate indicazioni rese nella domanda di accesso in ordine all'interesse della richiedente.

In tale prospettiva, quindi, la legittimazione all'accesso ai documenti amministrativi deve ritenersi consentita a chiunque possa dimostrare che il provvedimento abbia dispiegato o sia idoneo a dispiegare effetti diretti o indiretti anche nei suoi confronti. Sotto questo profilo la società ricorrente ha adeguatamente dimostrato l'interesse commerciale di cui è portatrice e, considerata l'ubicazione dei terreni della ricorrente, poco distanti dall'impianto in corso di realizzazione della GP s.r.l. e sullo stesso lato della carreggiata, l'influenza economica che mette in rapporto i due impianti di futura realizzazione.

Da quanto sopra esposto, consegue l'annullamento del silenzio-diniego e del diniego espresso del Comune di Palermo sull'istanza dell'11 aprile 2019, con ordine di acconsentire l'accesso, entro trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza ovvero dalla sua notifica a cura di parte, se anteriore, agli atti richiesti con la medesima istanza e ulteriormente elencati nell'atto introduttivo del presente giudizio.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto:

a) annulla il silenzio-diniego e il diniego espresso sulla domanda di accesso;

b) ordina al Comune di Palermo l'esibizione dei documenti richiesti entro il termine di giorni trenta dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero dalla sua notifica a cura di parte, se anteriore;

c) condanna il Comune di Palermo e la G.P. s.r.l., in solido, al pagamento delle spese di lite in favore della società ricorrente, che liquida in Euro 1.500,00 (Euro millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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