Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I
Sentenza 7 aprile 2021, n. 4107

Presidente: Savo Amodio - Estensore: Ravasio

FATTO E DIRITTO

1. La ricorrente ha partecipato ad una gara indetta dalla società Venezia Informatica e Sistemi - VENIS s.p.a., relativa all'affidamento, per la durata di 24 mesi, del servizio di manutenzione degli impianti di continuità elettrica dei locali tecnici sede del Data Centre del Comune di Venezia.

2. In esito alla gara la ricorrente si è aggiudicata l'appalto, al prezzo di 15.100,00 euro.

3. Tuttavia, con provvedimento del 17 luglio 2018 la Stazione Appaltante disponeva, nei confronti de L'Operosa Impianti s.r.l., la risoluzione del contratto per grave inadempimento, e di tanto, con nota del 20 luglio 2018, dava comunicazione all'ANAC, allegando alla segnalazione la contestazione inviata alla ricorrente e le deduzioni difensiva di questa, ritenute generiche.

4. In data 16 ottobre 2018, con nota prot. n. 85229, l'Autorità ha comunicato alle parti l'avvio del procedimento per l'inserimento, nei confronti della ricorrente, di una annotazione "utile" ai sensi dell'art. 213, comma 10, del d.lgs. 50/2016 e del Regolamento dell'ANAC sulla tenuta del casellario.

5. Sentita l'interessata, l'Autorità, con il provvedimento in epigrafe indicato, ha disposto la seguente annotazione:

"La stazione appaltante (S.A.) Venezia Informatica e Sistemi - Venis S.p.A. (C.F. 02396850279), con nota n. 64297 in data 20.7.2018, ha segnalato la risoluzione del contratto, disposta con Determina dirigenziale n. 224 del 17.7.2018, relativa all'affidamento del "servizio di manutenzione per la durata di 24 mesi degli impianti di continuità elettrica dei locali tecnici presso la sede Pleiadi (DC Venis/Comune di Venezia)", CIG: Z9422A6968, importo contratto euro 15.100,00, nei confronti dell'O.e. "L'Operosa Impianti S.r.l." (C.F. 04269490266), per grave inadempimento alle obbligazioni contrattuali, ai sensi dell'art. 108, comma 3, del d.lgs. 50/2016 e s.m.i.

La presente annotazione è iscritta nell'Area B del Casellario Informatico, ai sensi dell'art. 8 del Regolamento per la gestione del Casellario Informatico dei Contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ai sensi dell'art. 213, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016, adottato con Delibera del Consiglio dell'Autorità n. 533 del 6 giugno 2018 e non comporta l'automatica esclusione dalla partecipazione alle gare pubbliche".

6. Avverso l'indicato provvedimento L'Operosa Impianti s.r.l. ha proposto impugnazione, deducendone l'illegittimità per i seguenti motivi:

I) violazione del termine di conclusione del procedimento ex artt. 29, comma 1, lett. b), e 48, comma 2, del "Regolamento unico in materia di esercizio del potere sanzionatorio da parte dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all'art. 8, comma 4, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 82 dell'8 aprile 2014. Violazione del termine di conclusione del procedimento ex artt. 17 del Regolamento per la gestione del Casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture ai sensi dell'art. 213, comma 10, d.lgs. 50 del 2016. Violazione dei principi di efficacia, tempestività e buon andamento.

La ricorrente sostiene l'illegittimità del provvedimento impugnato in quanto è stato adottato ben oltre il termine perentorio di 180 giorni, decorrente dall'avvio del procedimento, di cui al combinato disposto degli artt. 28 e 48 del Regolamento ANAC del 26 febbraio 2014; nonché dell'art. 17 del Regolamento ANAC del 28 giugno 2018. In particolare, poiché tale momento deve collocarsi sotto la data del 16 ottobre 2018, il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro il 15 aprile 2019, mentre invece il provvedimento conclusivo è stato adottato il 17 maggio 2019;

II) violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990. Violazione ex artt. 8 del Regolamento per la gestione del Casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture ai sensi dell'art. 213, comma 10, d.lgs. 50 del 2016. Eccesso di potere sotto diversi profili. Travisamento dei fatti e dei presupposti.

La censura è diretta a contestare la fondatezza dell'annotazione in quanto il contratto non si sarebbe mai perfezionato con la stazione appaltante, e di conseguenza essa non avrebbe mai potuto pronunciarne la risoluzione. In ogni caso la ricorrente sostiene che l'intervento richiesto dalla Stazione appaltante il 26 giugno 2018, riguardante il presunto malfunzionamento di due gruppi statici di continuità e la cui asserita mancanza sarebbe all'origine della risoluzione contrattuale oggetto di annotazione, sarebbe stato effettuato: la riparazione sarebbe stata impedita da comportamento della stessa Stazione Appaltante, che si è rifiutata di effettuare un intervento necessario alla diagnosi del guasto. In base a tali considerazioni la ricorrente sostiene di non aver posto in essere alcun comportamento qualificabile in termini di inadempimento; in ogni caso non si tratterebbe di un inadempimento grave, dal momento che il servizio non è mai stato, in alcun momento, in pericolo;

III) violazione del principio di proporzionalità. Violazione degli artt. 1, 3 e 11 della l. n. 689/1981. Violazione del Regolamento Unico ANAC sull'esercizio del potere sanzionatorio. Eccesso di potere sotto diversi profili. Carenza di motivazione.

Questa censura è diretta ad evidenziare che l'ANAC non avrebbe compiuto alcuna autonoma valutazione dei fatti e per questa ragione avrebbe violato il principio di proporzionalità, che deve sempre assistere qualsiasi decisione di applicare una sanzione.

7. L'ANAC si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

8. Questo è stato chiamato alla camera di consiglio del 4 luglio 2019, quando il Collegio ha respinto l'istanza di concessione di misure cautelari, e quindi all'udienza di discussione del merito del 13 gennaio 2021, in occasione della quale è stato trattenuto in decisione.

9. Il primo motivo, afferente la violazione del termine di conclusione del procedimento, va respinto sul rilievo che le annotazioni c.d. "utili", che l'ANAC dispone ai sensi dell'art. 231, comma 10, del d.lgs. 50/2016, non hanno natura sanzionatoria, costituendo invece solo uno strumento di pubblicità che viene messo a disposizione delle stazioni appaltanti: non sussiste dunque, con riferimento alle suddette annotazioni, la ratio che ha condotto la giurisprudenza (in particolare si vedano le sentenze del Consiglio di Stato n. 5695/2018 e 3919/2019) ad affermare la natura perentoria del termine, di 180 giorni, entro il quale devono essere definiti i procedimenti che si svolgono avanti all'ANAC, e che hanno ad oggetto procedimenti sanzionatori, ratio che ravvisa nella necessità di evitare che un soggetto rimanga esposto per un tempo indefinito all'esercizio di un potere sanzionatorio.

9.1. Al riguardo è d'uopo rammentare che l'art. 2 del "Regolamento unico in materia di esercizio del potere sanzionatorio da parte dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all'art 8, comma 4, del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163", adottato con deliberazione dell'ANAC del 26 febbraio 2014 e modificato con delibera del 27 febbraio 2019, definisce l'ambito di applicazione [e] afferma che "Il Regolamento disciplina il procedimento per l'esercizio del potere sanzionatorio dell'Autorità per l'irrogazione delle sanzioni amministrative, pecuniarie ed interdittive, ai sensi dell'articolo 6, comma 11, articolo 7, comma 8, articolo 38, comma 1-ter, articolo 40, comma 9-quater, articolo 48, commi 1 e 2 del Codice nonché ai sensi degli articoli 73 e 74 del Regolamento di esecuzione ed attuazione".

9.2. Tale previsione, escludendo che il Regolamento in parola si possa applicare alle annotazioni che non producono l'effetto di interdire, all'operatore economico interessato, la partecipazione a gare per l'affidamento di contratti pubblici, conferma che siffatte annotazioni non hanno natura sanzionatoria. Ad esse si applica, piuttosto, il "Regolamento per la gestione del Casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ai sensi dell'art. 213, comma 10, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50": è poi vero che anche tale Regolamento prevede, all'art. 17, comma 1, l'indicazione del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento, ma la perentorietà di tale termine non è specificata e non è desumibile dalla natura del provvedimento, che - come precisato - ha natura di pubblicità notizia, e non punitiva.

9.3. Sulla base delle considerazioni che precedono va, dunque, respinto il primo motivo di ricorso.

10. Possono essere esaminati congiuntamente, a questo punto, il secondo ed il terzo dei motivi di ricorso, fondandosi entrambi sull'assunto che l'ANAC avrebbe dovuto effettuare una autonoma valutazione dei fatti posti a fondamento del ricorso, ciò che l'ANAC avrebbe omesso di fare, incorrendo in difetto di motivazione e di istruttoria, nonché nella violazione del principio di proporzionalità.

10.1. Richiamando la giurisprudenza della Sezione il Collegio ritiene infondate ambedue le censure.

10.2. Come la Sezione ha già avuto modo di precisare, è vero che l'annotazione nel casellario informatico da parte dell'ANAC di notizie ritenute "utili" deve avvenire "in applicazione dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza dell'azione amministrativa"; ma ciò presuppone, oltre al fatto che le vicende oggetto di annotazione siano correttamente riportate, anche che le stesse "non siano manifestamente inconferenti rispetto alle finalità di tenuta del Casellario" (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 19 marzo 2019, n. 3660; 11 giugno 2019, n. 7595: 25 giugno 2020, n. 7199). La Sezione ha avuto inoltre occasione di affermare che "le annotazioni ANAC non incidono mai in maniera "indolore" nella vita dell'impresa", anche laddove non prevedano l'automatica esclusione o la conseguente interdizione dalle gare pubbliche, perché comunque rilevanti sia sotto il profilo dell'immagine sia sotto quello dell'aggravamento della partecipazione a selezioni pubbliche (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 18 febbraio 2019, n. 2178), dovendosi considerare che qualsiasi dubbio sulla affidabilità dell'operatore economico è in grado di ridondare, per esempio, sulla partecipazione delle gare ristrette, ad invito.

10.3. Ne discende che, in tutti in casi in cui le annotazioni non rientrino tra quelle tipizzate dal legislatore come "atto dovuto", le stesse devono essere adeguatamente motivate in ordine alle ragioni della ritenuta utilità (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 8 marzo 2019, n. 3098). Pertanto, la mera valenza di "pubblicità notizia" delle circostanze annotate come "utili" e il fatto che le stesse non impediscano, in via automatica, la partecipazione alle gare, non esonera l'Autorità da una valutazione in ordine all'interesse alla conoscenza di dette vicende, la cui emersione deve avvenire in forza di un processo motivazionale che, per quanto sintetico, non può ridursi ad una assertiva affermazione di conferenza della notizia (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 11 giugno 2019, n. 7595).

10.4. Con la pronuncia n. 8269/2019, inoltre, la Sezione ha ulteriormente avuto modo di precisare che "L'ambito delle informazioni che debbono confluire nel casellario informatico è effettivamente circoscritto, ed il perimetro di tale ambito è dato dalla idoneità delle informazioni non tipizzate a garantire: (i) la miglior tenuta del casellario nella parte in cui esso segnala le iscrizioni previste dall'art. 80, e/o (ii) la individuazione degli operatori economici che siano incorsi in illeciti professionali rilevanti ai sensi dell'art. 80, comma 5, e/o (iii) per l'attribuzione del rating di impresa e/o, infine, (iv) per il conseguimento dell'attestazione di qualificazione. Sul punto il Collegio ritiene di dover precisare che, tenuto conto di quanto già osservato relativamente alle possibili distorsioni cui può dare luogo una improvvida annotazione delle "notizie utili" nonché dell'esigenza di non aggravare eccessivamente le stazioni appaltanti con gli adempimenti connessi all'espletamento di procedure ad evidenza pubblica, già di per sé numerosi, l'elenco delle finalità indicate dall'art. 213, comma 10, del d.lgs. 50/2016, in relazione alle quali vanno segnalate le "notizie utili", deve ritenersi tassativo e non suscettibile di ampliamento, di guisa che, ove la notizia non risulti "conferente" ad una delle predette finalità, si deve escludere l'utilità stessa della notizia, in base ad una valutazione già effettuata a monte dal legislatore. Di tanto tenuto conto è evidente che nel momento in cui l'ANAC decide di disporre l'annotazione di una segnalazione come "notizia utile" essa è tenuta a motivare non solo in ordine all'intrinseca utilità della notizia, ma anche, e prima ancora, in ordine alle ragioni per cui la notizia può/deve ritenersi funzionale ad assicurare le ricordate esigenze, indicate dalla norma, poiché la sussistenza di questo nesso funzionale già dice molto sull'utilità della annotazione. In definitiva, la decisione dell'ANAC di disporre l'annotazione nel casellario di "notizie utili" deve essere sorretta da una motivazione che dia conto, da una parte, delle ragioni per cui esse possono ritenersi collegate, cioè "conferenti", alle finalità specifiche indicate dall'art. 213, comma 10, d'altra parte delle ragioni per cui in concreto i fatti, le situazioni o i comportamenti oggetto di segnalazione siano replicabili e quindi in grado di influire sull'andamento di future gare, e come tali utili".

10.5. Dai ricordati precedenti emerge, dunque, che ai fini della decisione di disporre una annotazione nel Casellario tenuto dall'ANAC come "notizia utile", il rispetto dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza dell'azione amministrativa si estrinseca non tanto nell'obbligo, per l'ANAC, di valutare il merito della vicenda segnalata, e quindi la fondatezza della segnalazione, quanto piuttosto la conferenza della notizia rispetto alle finalità di tenuta del Casellario nonché l'utilità della notizia quale indice rivelatore di inaffidabilità dell'operatore economico attinto dalla annotazione. È evidente, peraltro, che il predetto obbligo di motivazione va modulato caso per caso, e che esso può ritenersi "alleggerito" quando vengano in considerazione fatti rilevanti quali illeciti professionali gravi, poiché rispetto ad essi il legislatore ha già effettuato a monte una valutazione in termini di "utilità" della annotazione.

10.6. Nel caso di specie l'annotazione disposta dall'ANAC ha ad oggetto un provvedimento di risoluzione contrattuale dipendente da inadempimento dell'aggiudicatario, la cui adozione, da parte della Stazione Appaltante, non è contestata neppure dalla ricorrente, che nel ricorso introduttivo del giudizio ha ammesso di aver stipulato il contratto, contestando, piuttosto, la qualificazione della sua condotta in termini di inadempimento grave: alla luce di tale constatazione non si può affermare che la segnalazione della Stazione Appaltante fosse manifestamente inconferente o infondata.

10.7. D'altro canto i provvedimenti di risoluzione contrattuale sono chiaramente rilevanti in termini di errore professionale escludente ai sensi dell'art. 80, comma 5, lett. c), c-bis), c-ter) e c-quater), d.lgs. 50/2016: trattasi, quindi, di provvedimenti chiaramente riconducibili a quelli per i quali lo stesso legislatore ha ritenuto sussistere l'interesse all'annotazione nel Casellario come "notizia utile": non si apprezza dunque, sul punto, il difetto di motivazione dell'atto impugnato, che parte ricorrente ha denunciato con il primo motivo di ricorso, né violazione del principio di proporzionalità, atteso che l'utilità dell'annotazione di simili provvedimenti è già stata valutata a monte dal legislatore.

10.8. Infine va sottolineato che non compete all'ANAC valutare l'intrinseca legittimità dei provvedimenti adottati dalle Stazioni Appaltanti, che debbano essere fatti oggetto di segnalazione ed annotazione: all'ANAC spetta, semmai, la verifica circa l'effettiva esistenza di simili provvedimenti e proprio a tale scopo l'Autorità è tenuta ad instaurare il contraddittorio con l'operatore economico, che se del caso può far rilevare l'inesistenza dei provvedimenti segnalati o la di loro successiva revoca o annullamento. La legittimità di tali provvedimenti, peraltro, può essere contestata dall'operatore economico solo nelle competenti sedi, e correlativamente non può ritenersi consentito all'ANAC sovrapporre una propria valutazione, poiché un simile sistema comprometterebbe la certezza delle situazioni giuridiche, consentendo che una medesima situazione possa essere valutata differentemente da diverse Autorità ed a diversi fini.

11. Alla luce delle considerazioni che precedono anche il secondo ed il terzo dei motivi di ricorso debbono essere respinti.

12. Il ricorso va conclusivamente respinto.

13. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore dell'Autorità Nazionale Anticorruzione, delle spese del giudizio, che si liquidano in euro 2.000,00, (duemila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

M. Orlandi

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