Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
Sentenza 30 maggio 2022, n. 232

Presidente ed Estensore: Realfonzo

FATTO E DIRITTO

1. Con il presente gravame il Comune di Spoltore ha chiesto l'annullamento:

- del decreto n. 12 del 18 febbraio 2014 con il quale il Presidente della Giunta della Regione Abruzzo ha indetto per la giornata del 25 maggio 2014 il referendum consultivo relativo alla "istituzione del Comune di Nuova Pescara, comprendente i Comuni di Pescara, Montesilvano e Spoltore";

- della delibera del Consiglio regionale d'Abruzzo del 12 novembre 2013;

- del parere positivo sull'ammissibilità del referendum consultivo reso dal Collegio regionale per le garanzie statutarie nella seduta del 15 marzo 2011.

Il ricorso è affidato alla denuncia dei seguenti motivi:

1) limiti temporali di applicazione della l.r. 44/2007; violazione e falsa applicazione dell'art. 29 l.r. n. 44/2007 e dell'art. 1 l.r. n. 52/2013; violazione e falsa applicazione dell'art. 11 delle preleggi; eccesso di potere per violazione del principio della successione di leggi nel tempo.

Il referendum consultivo di cui al gravato decreto presidenziale sarebbe stato indetto, ai sensi degli artt. 133 Cost., 15 del t.u.e.l. e 25 della l.r. n. 44/2007, al fine di consentire la partecipazione dei cittadini al procedimento di istituzione del nuovo comune denominato "Nuova Pescara", previo accorpamento dei comuni di Pescara, Montesilvano e Spoltore dopo la scadenza del consiglio regionale e nei sei mesi successivi alla elezione del nuovo consiglio regionale.

Erroneamente l'amministrazione regionale avrebbe ritenuto che la modifica dell'art. 29, nella parte in cui ha escluso la semestrale sospensione delle operazioni referendarie, pre e post elettorale, di cui all'art. 16, fosse applicabile anche al caso di specie;

2) violazione e falsa applicazione dell'art. 29 della l.r. n. 44/2007 come modificata dalla l.r. n. 52/2013, con specifico riferimento alla limitazione dell'ambito oggettivo della norma alla sola fase dello svolgimento del referendum; violazione e falsa applicazione dell'art. 122 e 133, comma 1, Cost. e dell'art. 86, comma 1, dello Statuto della Regione Abruzzo; eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità ed irragionevolezza in quanto l'art. 16 l.r. n. 44/2007 ed il relativo periodo di sospensione avrebbe trovato comunque applicazione nel caso di specie;

3) violazione dell'art. 123 Cost., con particolare riferimento ai limiti propri del regime della prorogatio degli organi elettivi ed in particolare del Presidente della Giunta regionale; violazione dell'art. 86, comma 3, dello Statuto della Regione Abruzzo; dell'art. 141 del regolamento sul funzionamento del Consiglio regionale; degli artt. 25, 26, 27 28 e 29 della l.r. Abruzzo n. 44/2007, come modificata dalla l.r. n. 52/2013; eccesso di potere per erroneità dei presupposti; eccesso di potere per motivazione insufficiente in ordine alla ricorrenza dei presupposti di cui all'art. 86 dello Statuto; illogicità ed irragionevolezza;

3.1) il procedimento referendario si paleserebbe, peraltro, illegittimo perché il Presidente della Giunta regionale ha decretato l'indizione del referendum consultivo in regime di prorogatio dei propri poteri (essendo la legislatura scaduta il 15 dicembre 2013), esorbitando rispetto ai limiti posti dall'art. 86, comma 3, lett. b), dello Statuto, come novellato all'esito della sentenza n. 68/2010 della Corte costituzionale, che avrebbe cassato la mancanza di alcuna espressa limitazione dei poteri esercitabili dal Consiglio e dalla Giunta regionale nel periodo successivo alla indizione delle elezioni;

3.2) il dies a quo del regime della prorogatio, la scadenza della legislatura (oltre allo scioglimento anticipato) e che, sebbene la data delle elezioni regionali sia stata fissata (ex art. 6, comma 1, l.r. n. 9/2013) al 25 maggio 2014, in verità la legislatura è scaduta il 15 dicembre 2013.

Nel caso di specie il Presidente della Giunta regionale avrebbe indetto il referendum consultivo con il decreto n. 12 del 18 febbraio 2014 e quando la legislatura era (già da tempo) terminata ed era, conseguentemente, subentrato il regime della prorogatio, in costanza del quale i poteri del Presidente della Giunta dovevano ritenersi circoscritti, ai sensi dell'art. 86, comma 3, lett. b), dello Statuto, alla sola adozione degli atti di ordinaria amministrazione ed indifferibili.

In tali categorie di atti non è dato ricomprendere l'indizione del referendum consultivo;

4) eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 29 l.r. n. 44/2007 come modificato dall'art. 1 l.r. 18 dicembre 2013, n. 52, nonché dell'art. 35-bis l.r. n. 44/2007 come introdotto dall'art. 3 l.r. 18 dicembre 2013, n. 52 per violazione dell'art. 123 Cost. e dell'art. 86 dello Statuto regionale ove dette norme siano intese nel senso di legittimare gli organi elettivi regionali a deliberare ed indire un referendum consultivo in regime di prorogatio dei loro poteri (con particolare riferimento al Presidente della Giunta regionale che, in quanto organo eletto a suffragio universale e diretto, è equiparabile al Consiglio regionale, si veda Corte Cost., sent. n. 2/2004);

5) eccezione di illegittimità costituzionale della previsione di cui all'art. 30 della l.r. n. 44/2007, come modificato dall'art. 2 l.r. 52/2013 per violazione dell'art. 133, comma 2, Cost. che non prevede (più) la necessità di un quorum referendario strutturale o costitutivo ai fini della validità della consultazione referendaria. L'art. 30 citato prevede, difatti, che: "la proposta soggetta a referendum consultivo è approvata, indipendentemente dal numero di elettori che ha partecipato, e se la risposta affermativa raggiunge la maggioranza dei voti validamente espressi";

6) eccezione di illegittimità costituzionale. Sulla illegittimità costituzionale della previsione di cui all'art. 30 (esito del referendum e adempimenti conseguenti) della l.r. n. 44/2007 ed in particolare della norma di cui al comma 2 per violazione dell'art. 133, comma 2, Cost.

Le argomentazioni di cui sopra, in ordine alla carenza di quorum strutturale del referendum consultivo, sono alla base dell'eccepita illegittimità costituzionale dell'art. 30, comma 2, l.r. n. 44/2007 ai sensi del quale: "se l'esito (del referendum) è favorevole, entro sessanta giorni dalla proclamazione dei risultati del referendum consultivo, il presidente della regione propone al Consiglio regionale un disegno di legge sull'oggetto del quesito sottoposto a referendum".

2. Si è costituita in giudizio la Regione Abruzzo, che in linea preliminare ha eccepito il difetto assoluto di giurisdizione e il difetto di capacità del Comune di stare in giudizio in mancanza di un presupposto atto deliberativo della Giunta o del Consiglio, e nel merito ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con atto depositato il 3 maggio 2014 interveniva ad opponendum nel processo in esame Carlo Costantini, in proprio e nella sua qualità del Comitato "Pescara Montesilvano Spoltore - per crescere diventiamo grandi".

Con successivo atto ritualmente notificato e depositato il 20 febbraio 2020, il predetto ha espressamente rinunciato al proprio intervento.

Il T.A.R. con ordinanza n. 133/2014 dell'8 maggio 2014 ha rigettato la domanda incidentale di sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati.

3. Relatore all'udienza di smaltimento del giorno 12 maggio 2022, tenutasi in collegamento da remoto ai sensi del d.P.C.m. 30 dicembre 2021, il Presidente dott. Umberto Realfonzo.

Per le parti i difensori sono presenti come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

4. In linea preliminare deve essere disattesa l'eccezione di difetto di giurisdizione introdotta dalla difesa dell'Amministrazione regionale.

Al riguardo il giudice della giurisdizione ha affermato che l'indizione di un referendum consultivo è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo perché le posizioni dei singoli hanno natura e consistenza di interesse legittimo, tutelato in quanto coincidente con l'interesse della collettività (cfr. Cass. civ., Sez. un., 5 marzo 1979, n. 1356).

I provvedimenti di indizione di referendum consultivi assurgono ad atti amministrativi e non politici, come tali sono impugnabili con gli ordinari mezzi di gravame dinanzi al giudice degli interessi legittimi, e non possono ascriversi alla categoria degli atti di natura legislativa, non essendo dotati di quella capacità, tipica invece del referendum abrogativo, di immediata incidenza, con effetto caducante, su di un atto di natura legislativa (T.A.R. Catanzaro, Sez. II, 24 luglio 2007, n. 1027).

In definitiva pertanto, deve concludersi per la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia.

5. Il ricorso tuttavia è improcedibile.

Si deve in tale prospettiva rilevare che, a seguito del rigetto dell'istanza cautelare, il referendum de quo agitur si è regolarmente tenuto il 25 maggio 2014, con esito favorevole alla costituzione del nuovo Comune in quanto i sì hanno raggiunto il 70,32% a Pescara, il 52,23% a Montesilvano, ed il 51,12% per Spoltore.

Il collegio ritiene infatti che gli atti successivamente intervenuti hanno determinato la sopravvenuta carenza di interesse per un duplice ordine di ragioni:

- l'Amministrazione ricorrente non risulta aver gravato l'atto di proclamazione dell'esito del referendum consultivo regionale intervenuta con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 34/2014, pubblicato sul B.U.R.A.T. ordinario n. 30 del 30 luglio 2014;

- successivamente è stata approvata la legge regionale l.r. 24 agosto 2018, n. 26 "Disposizioni per l'istituzione del Comune di Nuova Pescara", pubblicata nel B.U.R.A. 24 agosto 2018, n. 81 con la quale la Regione Abruzzo, tenuto conto dell'intervenuta proclamazione dell'esito del referendum, ha istituito il Comune di Nuova Pescara.

È dunque evidente che anche l'eventuale annullamento dell'atto di indizione del referendum consultivo non potrebbe in nessun caso travolgere l'atto di proclamazione dell'esito non tempestivamente e ritualmente impugnato e, tantomeno, il successivo provvedimento legislativo regionale di istituzione del nuovo comune.

6. In definitiva il ricorso è improcedibile.

Le spese possono essere integralmente compensate tra le parti in relazione alla novità delle questioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

1. dichiara improcedibile il ricorso, come in epigrafe proposto, per sopravvenuta carenza di interesse;

2. spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.