Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Sezione I
Sentenza 12 agosto 2022, n. 1155

Presidente: Scafuri - Estensore: Rotondano

FATTO E DIRITTO

1. La società Ciclat Trasporti Ambiente soc. coop. (di seguito, anche solo Ciclat) espone, in particolare:

- che con contratto del 14 settembre 2009, il Comune di Troia, all'esito di procedura di gara, affidava a Ciclat Trasporti soc. coop., per la durata di nove anni, l'appalto del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e dei servizi connessi;

- che il servizio aveva inizio in data 1° luglio 2010 e nelle more Ciclat Trasporti veniva incorporata nella società Ciclat Trasporti Ambiente società cooperativa;

- che, ai sensi dell'art. 9, comma 1, del suddetto contratto, il corrispettivo annuale da corrispondere all'appaltatore veniva quantificato in euro 827.024,82 I.V.A. inclusa, di cui euro/anno 11.990,74 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso; che l'art. 9, comma 3, di detto contratto prevedeva espressamente che "... i corrispettivi contrattuali sono stati determinati a proprio rischio dal Fornitore in base ai propri calcoli, alle proprie indagini, alle proprie stime e sono, pertanto, fissi ed invariabili indipendentemente da qualsiasi imprevisto o eventualità, facendosi carico il Fornitore di ogni relativo rischio e/o alea. Si applica in ogni caso l'art. 11 del capitolato speciale d'appalto";

- che il richiamato art. 11 del capitolato, rubricato "Revisione del corrispettivo", stabilisce che, «ai sensi dell'art. 115 del d.lgs. 163/2006 si procederà esclusivamente all'adeguamento periodico dei prezzi. In assenza della determinazione di cui all'art. 7, comma 4, lettera c), e comma 5, del d.lgs. 163/2006, si applicherà la seguente regola:

- Per il primo anno di appalto saranno utilizzati gli importi risultanti dall'offerta al netto del ribasso di gara;

- Aggiornamento ISTAT del compenso annuale e dei prezzi unitari a partire dal primo giorno del secondo anno d'appalto. Sulla base del valore dell'aggiornamento riscontrato a ogni fine anno, si determineranno gli importi da applicare per l'intero anno solare successivo: pertanto, si utilizzerà la tabella ISTAT "Indici nazionali dei prezzi raccolta rifiuti. Variazioni percentuali dell'anno indicato rispetto all'anno precedente"»;

- che con note del 29 giugno 2011 e del 21 luglio 2011, Ciclat richiedeva al Comune di Troia, ai sensi dell'art. 9, comma 3, del contratto, che, a decorrere dal 1° luglio 2011, il corrispettivo contrattuale fosse oggetto di una prima revisione e, quindi, calcolato in base all'indice I.S.T.A.T. - Indice Raccolta Rifiuti pari al +6,50%; successivamente, con nota del 28 giugno 2012, Ciclat chiedeva una seconda revisione con decorrenza dal 1° luglio 2012 ed applicazione del citato Indice pari al +2,6%;

- che con determinazione n. 39 del 15 maggio 2013, il Responsabile del IV Settore del Comune di Troia accoglieva le richieste dell'appaltatore, sia per la prima che per la seconda revisione, ricalcolando il corrispettivo di conseguenza;

- che con determinazione n. 54 del 13 settembre 2013, il Responsabile del IV Settore del Comune di Troia accoglieva l'ulteriore richiesta di adeguamento del prezzo avanzata da Ciclat (terza revisione), con l'applicazione dell'indice raccolta rifiuti pari al +4,7% a far data dal 1° luglio 2013, dando atto che "... dal successivo luglio 2014, verrà applicata al corrente canone di euro 71.678,40 la variazione ISTAT - Indice Raccolta Rifiuti relativa ai periodo luglio 2014-giugno 2015";

- che con note del 26 giugno 2014 e del 17 luglio 2014, Ciclat richiedeva al civico ente un'ulteriore revisione del prezzo (quarta revisione) a decorrere dal 1° luglio 2014, con applicazione del citato Indice I.S.T.A.T. pari al +15,2%, che veniva accolta dal Responsabile del IV Settore con determinazione n. 15 del 16 febbraio 2015, con l'aggiornamento del corrispettivo annuo per il 2015 in euro 1.089.970,44;

- tuttavia, con deliberazione della Giunta municipale n. 175 del 22 dicembre 2015, il Comune di Troia conferiva a un legale esterno l'incarico di rendere un parere in ordine alla legittimità della clausola di revisione ("... il suddetto incarico avrà ad oggetto la redazione di apposito parere sulla legittimità della previsione contrattuale della clausola di revisione del corrispettivo così come formulata nell'art. 11 del capitolato speciale d'appalto di cui al contratto richiamato in premessa, alla luce dell'art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 e degli orientamenti giurisprudenziali emersi in materia"), demandando "... al Responsabile del Settore Affari Generali l'assunzione degli atti conseguenti";

- che con nota prot. n. 0013940 del 18 luglio 2016, il Responsabile del Settore III e IV - "Settore Tecnico Manutentivo e Servizi alla Città" del Comune di Troia comunicava a Ciclat che, sulla scorta del parere reso dal legale già incaricato dalla Giunta municipale (non allegato alla nota), «... nel quale, conclusivamente veniva stabilito che, "nel caso di specie, il canone del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani possa essere oggetto di revisione, facendosi applicazione dell'indice FOI"», si rendeva necessario "... rideterminare, anche per gli anni già trascorsi, la revisione dei prezzi dovuta, con applicazione dell'indice FOI", per concludere che "... l'importo che si sarebbe dovuto liquidare negli anni 2010-2011-2012-2013-2014-2015-2016 (fino al 30.06.2016), risulta essere pari ad 5.120.330,51, con la conseguenza che l'importo in eccesso liquidato, nel periodo su indicato, risulta essere, per differenza, pari a 587.500,38"; il Responsabile del Settore III e IV chiedeva quindi a Ciclat di fatturare al Comune di Troia, da quel momento in avanti, un importo mensile pari a quello originariamente previsto in contratto aumentato dell'indice F.O.I. maturato via via, comunicando che "... l'Amministrazione resta in attesa di conoscere le Vs. determinazioni in merito alle modalità ed ai tempi di restituzione dei pagamenti in eccesso fino ad ora incamerati (euro 587.500,38)" e precisando che "... la presente viene trasmessa da quest'Amministrazione per ogni fine di legge compresa l'interruzione dei termini di prescrizione ai fini del recupero del suddetto importo".

Avverso la predetta nota prot. n. 0013940 del 18 luglio 2016 del Responsabile del Settore III e IV - Settore "Tecnico Manutentivo e Servizi alla città" del Comune di Troia e la deliberazione della Giunta municipale del Comune di Troia n. 175 del 22 dicembre 2015, nonché ogni atto successivo e comunque connesso e/o conseguente a quello impugnato, eventualmente non conosciuto, è insorta Ciclat con il ricorso introduttivo del giudizio, domandandone l'annullamento, e chiedendo, altresì (pag. 12 del ricorso), l'accertamento e la declaratoria della legittimità ed efficacia della clausola di adeguamento del corrispettivo di cui al combinato disposto degli artt. 9, comma 3, del contratto di appalto e 11 del capitolato.

Ha dedotto le seguenti censure, così rubricate:

1) incompetenza;

2) abuso ed eccesso di potere; illegittimità ed erroneità del provvedimento; violazione del principio dell'affidamento;

3) eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà dell'azione amministrativa.

Con motivi aggiunti del 30 novembre 2016, la Ciclat ha ulteriormente gravato i predetti atti, formulando le seguenti doglianze, così rubricate:

4) difetto di motivazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Troia.

Il civico ente ha eccepito il difetto di giurisdizione dell'adito T.A.R., in ragione, essenzialmente, della puntuale disciplina contrattuale della revisione del corrispettivo sia nell'an che nel quantum, e della pretesa dell'appaltatore fondata sulla specifica clausola contrattuale in questione (rapporto di tipo paritetico scaturente dal regolamento pattizio tra le parti).

Nel merito, ha contestato le avverse pretese e chiesto il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

All'udienza pubblica del 9 febbraio 2022, la causa è stata introitata per la decisione.

2. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione dell'adito T.A.R.

3. È ben vero che la giurisprudenza ha chiarito come appartengano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in tema di modifiche o deroghe al prezzo chiuso nei contratti di appalti pubblici, analogamente a quelle, contigue, sulla revisione del prezzo, dalle quali si distinguono solo per la mancanza di una clausola contrattuale (Cass. civ., Sez. un., 26 settembre 2011, n. 19567).

Si è precisato come anche nei contratti di appalti pubblici di servizi ad esecuzione continuata o periodica sia obbligatoria la clausola di revisione del prezzo (Cass. civ., Sez. un., 15 marzo 2011, n. 6016) e come le controversie relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica comprendono anche quelli aventi ad oggetto il quantum debeatur (Cass. civ., Sez. un., 15 giugno 2009, n. 13892).

L'ambito della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi, per effetto di quanto disposto, prima, dall'art. 244 del d.lgs. n. 163 del 2006 e, poi, dall'art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. (che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui al d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 115, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi ai sensi dei successivi commi 3 e 4 dell'art. 133 dello stesso decreto legislativo), ha - in definitiva - assunto una portata ampia e generale, superandosi il tradizionale orientamento interpretativo secondo cui al giudice amministrativo spettavano le sole controversie relative all'an della pretesa alla revisione del prezzo, mentre competevano al giudice ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso, e rientrando nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in virtù della detta norma del codice del processo amministrativo, ogni controversia concernente la revisione dei prezzi di un contratto di appalto, compreso il profilo del quantum debeatur.

Tuttavia, si è «... più di recente ancora precisato che tale regola incontra un limite nel caso in cui "sia in contestazione esclusivamente l'espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata in ordine all'an ed al quantum del corrispettivo (benché le parti controvertano nell'interpretazione della clausola quanto al secondo profilo)... È di tutta evidenza che in tale fattispecie la controversia concerne l'espletamento da parte dell'appaltatore di una prestazione già puntualmente convenuta e disciplinata (anche in ordine al quantum) con il contratto, con la conseguenza che essa ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale e, quindi, comporta l'accertamento dell'esistenza di un diritto soggettivo, che ricade nell'ambito della giurisdizione ordinaria". In tali ipotesi la domanda rinviene la sua ragione nel contratto, in relazione al quale la P.A. si trova in una situazione paritetica e, concernendo la controversia un diritto soggettivo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. un., n. 14559 del 2015, in motivazione; n. 6595 del 2009)» (Cass. civ., Sez. un., 1° febbraio 2019, n. 3160, richiamata anche da C.d.S., Sez. V, 31 luglio 2019, n. 5446).

In definitiva, «L'applicazione della norma, concernendo un'ipotesi di giurisdizione esclusiva, risente delle statuizioni di Corte cost. 6 luglio 2004, n. 204, da cui è ritraibile il principio fondamentale costituito dal ripudio di un sistema di riparto delle giurisdizioni che non sia ancorato al binomio diritti-interessi, presidiato dalla combinazione degli artt. 102 e 103 Cost. Sicché la cognizione dei diritti, che appartiene quasi per definizione al giudice ordinario, non può essere attribuita senz'altro al giudice amministrativo, ma soltanto quale prolungamento, o completamento, di tutela, per ogni vicenda in cui, comunque, si sia avuto esercizio di poteri autoritativi incidenti nella sfera giuridica del cittadino. La materia dei pubblici servizi può dunque essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo soltanto con riferimento ad ipotesi in cui le posizioni di diritto soggettivo fatte valere nei confronti della pubblica amministrazione si collochino in un'area di rapporti nella quale essa agisce esercitando il proprio potere autoritativo.

... Tale potere autoritativo va senz'altro escluso al cospetto della pretesa dell'appaltatore alla revisione dei prezzi che sia fondata su di una specifica clausola del contratto e che si sostanzi nell'affermazione secondo cui quella clausola obbligherebbe l'amministrazione appaltante al riconoscimento della revisione: si traduce, questa, in una pretesa di adempimento contrattuale (Cass., Sez. un., 19 marzo 2009, n. 6595; Sez. un., ord. 13 luglio 2015, n. 14559, nonché, tra varie, Sez. un., 31 maggio 2016, n. 11375)» (Cass. civ., Sez. un., 20 aprile 2017, n. 9965).

4. Orbene, nella fattispecie concreta in esame, la società ricorrente fa riferimento a clausole contrattuali (art. 9 del contratto, in combinato disposto con il richiamato art. 11 del capitolato) quali titoli giuridici della propria pretesa alla revisione del corrispettivo come ivi specificamente indicato, chiedendo l'applicazione tout court (non già del meccanismo revisionale ex lege, bensì) del meccanismo revisionale espressamente pattuito e puntualmente disciplinato tra le parti in ordine all'an e al quantum del corrispettivo (consistente nell'incremento del prezzo secondo la tabella I.S.T.A.T. "Indici nazionali dei prezzi raccolta rifiuti. Variazioni percentuali dell'anno indicato rispetto all'anno precedente"), di cui - appunto - alle invocate clausole contrattuali: la controversia involge, quindi, direttamente l'applicazione del criterio revisionale contrattuale già concordato e si risolve nella pretesa all'esatto adempimento contrattuale e all'ottenimento di un risultato direttamente ritraibile dall'applicazione del contratto, cioè nella richiesta del mero adempimento delle richiamate previsioni contrattuali di revisione del corrispettivo, delle quali Ciclat chiede l'accertamento e la declaratoria - in via logicamente prioritaria - della legittimità ed efficacia.

5. Per tutto quanto innanzi illustrato, il ricorso, integrato dai motivi aggiunti proposti in corso di causa, deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione dell'adìto T.A.R., ai sensi degli artt. 9 e 11 c.p.a., sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario competente per territorio, innanzi al quale potrà essere riproposto il giudizio, nei perentori termini di legge.

6. Sussistono i presupposti di legge (in particolare, l'esito di rito) per disporre l'integrale compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato dai motivi aggiunti proposti in corso di causa, di cui in epigrafe, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando, quale giudice munito di giurisdizione, il giudice ordinario competente per territorio, innanzi al quale potrà essere riproposto il giudizio, nei perentori termini di legge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.