Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
Sezione I
Sentenza 24 ottobre 2022, n. 2317

Presidente: Vinciguerra - Estensore: Perilli

Con note del 27 dicembre 2021 e del 25 gennaio 2022 il consigliere comunale Salvatore Rosario Marino (d'ora in avanti solo «il ricorrente») ha chiesto al Comune di Jerago con Orago, ai sensi dell'art. 43, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, di avere accesso al protocollo comunale, in entrata e in uscita, «tramite report settimanale con numero di protocollo e oggetto», a far data dall'1 dicembre 2021 e per gli anni successivi 2022 e 2023, nonché l'accesso ai report dall'1 gennaio 2021 al 30 novembre 2021.

Il Comune di Jerago con Orago ha trasmesso al ricorrente la documentazione richiesta, sino al 21 febbraio 2022, mediante l'invio, con cadenza settimanale, di una mail al suo indirizzo privato di posta ordinaria.

Con ordine di servizio del 24 febbraio 2022, notificato al ricorrente in data 5 maggio 2022, il Sindaco del Comune di Jerago con Orago ha ordinato al Responsabile dell'Area Affari Generali e Servizi alla Persona «di sospendere immediatamente l'invio del protocollo settimanale al Consigliere comunale Rosario Salvatore Marino», atteso che «l'assoluta incertezza» che si registra in materia di accesso generalizzato esporrebbe il Comune al rischio di incorrere nelle «pesantissime sanzioni previste dalla normativa europea» per violazione della riservatezza; il Comune ha altresì specificato che l'invio del protocollo settimanale al consigliere comunale dovrà essere sospeso, almeno fino a quando non sarà affidato l'incarico di responsabile per la protezione dei dati e non sarà adottato «un regolamento specifico».

Con ricorso notificato il 6 giugno 2022, depositato il 7 giugno 2022, il consigliere comunale Salvatore Rosario Marino ha domandato l'annullamento del predetto ordine di servizio e, previo accertamento del diritto ad accedere, ai sensi dell'art. 43, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ai dati ed alle informazioni contenute nei documenti richiesti, ha altresì domandato la condanna del Comune di Jerago con Orago a ripristinarne tempestivamente la trasmissione.

Il ricorrente ha dedotto l'erronea applicazione della norma che disciplina l'accesso dei consiglieri comunali a tutte le notizie in possesso dell'ente territoriale che siano utili all'espletamento del mandato rappresentativo; il ricorrente ha altresì censurato la sospensione sine die dell'accesso ai report settimanali del protocollo, in quanto erroneamente condizionata all'eliminazione di carenze organizzative del Comune, allo stesso non imputabili e dallo stesso non governabili.

Ha resistito al ricorso il Comune di Jerago con Orago ed ha preliminarmente eccepito l'irricevibilità del ricorso, in quanto lo stesso gli è stato notificato oltre il termine perentorio di trenta giorni dalla notificazione del diniego di accesso, previsto dall'art. 116, comma 1, c.p.a.

Alla camera di consiglio del 21 settembre 2022 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

Deve essere preliminarmente affrontata l'eccezione di irricevibilità del ricorso per tardiva notificazione.

Essa è infondata.

L'art. 116, comma 1, c.p.a. dispone che «Contro le determinazioni ... sulle istanze di acces[s]o ai documenti amministrativi ... il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata».

Con nota del responsabile dell'Area Affari Generali e Servizi alla Persona del Comune di Jerago con Orago, prodotta in giudizio da entrambe le parti priva di data, è stato comunicato al ricorrente l'ordine di servizio rivolto dal Sindaco alla responsabile della predetta Area, con il quale è stata disposta l'immediata sospensione dell'invio dei report settimanali del protocollo, sino all'adozione, da parte del Comune, delle misure organizzative per il trattamento dei dati personali.

Per espressa ammissione di entrambe le parti, il provvedimento impugnato risulta essere stato comunicato al ricorrente in data 5 maggio 2022: la parte resistente afferma infatti che il ricorso, notificato il 6 giugno 2022, le sarebbe stato notificato oltre il termine perentorio di trenta giorni, più precisamente al trentaduesimo giorno, decorrente dalla comunicazione della nota impugnata.

La notificazione del ricorso deve invece considerarsi tempestiva, atteso che il trentesimo giorno, decorrente dal 5 maggio 2022, ricade nel giorno di sabato (4 giugno 2022) e che, in applicazione dell'art. 52, commi 3 e 5, c.p.a., i termini processuali che scadono nella giornata del sabato sono prorogati di diritto al primo giorno seguente non festivo, ossia al lunedì successivo.

Il ricorso avverso il provvedimento di diniego dell'accesso è stato dunque tempestivamente notificato nella giornata di lunedì 6 giugno 2022.

Nel merito il ricorso è fondato.

Ai sensi dell'art. 43, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, «I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge».

Tale peculiare fattispecie di accesso differisce dall'accesso documentale di cui agli artt. 22 e ss. della l. 7 agosto 1990, n. 241, in quanto ha un oggetto più ampio che si estende a tutti i dati, informazioni e documenti detenuti dall'ente locale, non è subordinato alla dimostrazione di un interesse personale e qualificato e, in virtù del vincolo di segretezza, non è limitato dalla tutela della riservatezza dei terzi.

Essa differisce, sotto il profilo soggettivo, anche dalle fattispecie di accesso civico di cui all'art. 5, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 33/2013, in quanto non integra una prerogativa riconosciuta a chiunque né in base alla mera carica di consigliere comunale.

La ratio della norma che riconosce ai consiglieri comunali la più ampia ed esaustiva conoscenza di tutte le notizie relative all'organizzazione amministrativa è infatti quella di favorire lo svolgimento del loro mandato rappresentativo della collettività con metodo democratico, mediante la verifica ed il controllo dell'attività degli organi dell'ente locale; per tale ragione è sufficiente che la conoscenza dei dati, delle informazioni e dei documenti sia utile all'espletamento del mandato rappresentativo, senza che sia richiesta anche la sussistenza di uno specifico nesso funzionale tra tale conoscenza e l'esercizio del mandato.

Come affermato da consolidata giurisprudenza, «il fondamento del diritto di accesso del consigliere comunale trova ragione e limite nell'utile esercizio della funzione di componente dell'organo di cui è parte», per cui non può essere esercitato «in contrasto con il principio costituzionale di razionalità e buon funzionamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.)» né con modalità eccedenti il «livello di digitalizzazione della amministrazione (cfr. art. 2, comma primo, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82)» (C.d.S., Sez. V, 3 febbraio 2022, n. 769; 2 gennaio 2019, n. 12).

Con le istanze del 27 dicembre 2021 e del 25 gennaio 2022 il ricorrente ha chiesto al Comune di acquisire le informazioni contenute nel protocollo dell'ente, per gli atti in entrata e in uscita, relative al numero di protocollo e all'oggetto, poiché tali informazioni sono necessarie all'espletamento del proprio mandato.

Il Collegio ritiene che le informazioni e i dati richiesti dal ricorrente rientrino tra quelli accessibili ai consiglieri comunali, in quanto utili all'espletamento del mandato consiliare.

È infatti evidente che la conoscenza della cronologia degli atti registrati in entrata e in uscita e del loro oggetto è idonea ad agevolare la valutazione dell'efficacia dell'azione amministrativa del Comune ed a stimolare la promozione di ulteriori attività in favore della collettività rappresentata.

Il provvedimento impugnato, con il quale il Comune ha sospeso la trasmissione dei report settimanali contenenti tali dati e informazioni è motivato con riferimento alle criticità espresse dalla giurisprudenza sull'accesso da remoto ai documenti dell'ente, in particolare ai dati di sintesi del protocollo informatico. Tali dati, pacificamente ricompresi tra quelli ostensibili ai sensi dell'art. 43, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, possono essere infatti acquisiti con modalità da remoto, solo ove venga garantito un elevato livello di sicurezza della loro trasmissione.

Il Comune ha motivato la sospensione della trasmissione dei dati contenuti nel protocollo informatico con la necessità di predisporre specifiche cautele nella condivisione degli atti che contengono dati sensibili e giudiziari, in applicazione delle linee guida ANAC n. 1309/2016 sull'accesso generalizzato e del regolamento generale sulla protezione dei dati (UE) 2016/679 (GDPR) del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 sui dati riferiti ai procedimenti giudiziari.

Il Collegio ritiene che le motivazioni del diniego di accesso siano inconferenti, atteso che le esclusioni ed i limiti all'accesso civico, di cui all'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, in particolare quella prevista per gli atti, i dati e le informazioni riconducibili ad attività amministrative che siano confluite in un procedimento penale, non si applicano alla diversa fattispecie dell'accesso di cui all'art. 43, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000 [n. 267].

Il consigliere comunale è infatti tenuto al rispetto del segreto istruttorio di cui all'art. 329 c.p.p. e di qualunque altro vincolo di riservatezza, incluso quello che grava sui dati sensibili e giudiziari.

L'accesso ai dati contenuti nel protocollo informatico deve avvenire in modo da arrecare il minor aggravio possibile agli uffici dell'ente territoriale per cui, ove l'ente non sia in grado di garantire un elevato livello di sicurezza nella trasmissione dei dati di sintesi del protocollo informatico, è tenuto ad individuare modalità alternative di trasmissione, quali, ad esempio, l'utilizzo di postazioni informatiche sicure presso i locali dell'ente o la consegna dei dati di sintesi su supporto analogico.

Pertanto la necessità di adeguare il proprio protocollo informatico ai principi ed alle regole eurounitarie per il trattamento dei dati personali non è da sola sufficiente a giustificare la privazione del diritto di informazione del ricorrente, il quale deve essere comunque assicurato in forma integrale con l'individuazione, da parte del Comune, delle modalità che assicurino la trasmissione dei dati in tutta sicurezza (accesso al protocollo informatico mediante predisposizione di postazioni informatiche protette all'interno degli uffici comunali o mediante consegna dei documenti su supporto analogico).

Il ricorso deve essere dunque accolto e, per l'effetto, deve essere annullato il provvedimento impugnato.

Deve essere altresì riconosciuto al ricorrente il diritto di accedere ai dati ed alle informazioni richieste (numero di protocollo ed oggetto degli atti in entrata e in uscita) contenuti nel protocollo informatico del Comune.

Il Comune di Jerago con Ornago deve essere pertanto condannato a consentire al ricorrente, mediante la formula organizzativa che riterrà più idonea, l'accesso ai dati del protocollo informatico con cadenza settimanale, a far data dal 22 febbraio 2022.

Le spese di lite seguono la soccombenza del Comune di Jerago con Ornago e sono liquidate, in favore del ricorrente, nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto:

- annulla l'ordine di servizio del Sindaco del Comune di Jerago con Orago del 24 febbraio 2022, n. prot. 1919;

- condanna il Comune di Jerago con Orago a consentire al ricorrente l'accesso ai dati richiesti con le istanze del 27 dicembre 2021 e del 25 gennaio 2022, con cadenza settimanale, a far data dal 22 febbraio 2022;

- condanna il Comune di Jerago con Orago a rifondere al ricorrente le spese di lite, che liquida nella misura di euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge, inclusa la restituzione della somma versata a titolo di contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.