Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 10 novembre 2022, n. 9843

Presidente: Lotti - Estensore: Caminiti

FATTO E DIRITTO

1. Con atto notificato in data 4 giugno 2021 e depositato il successivo 18 giugno la società Verona Rugby Junior s.r.l. S.S.D. ha interposto appello avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto, Sezione Seconda, n. 530/2021, depositata in data 22 aprile 2021, non notificata, con la quale è stato respinto il ricorso n. 1328/2020 R.G. da essa proposto per l'accertamento del suo diritto ad accedere ai progetti illuminotecnici ed alle relative autorizzazioni comunali ai sensi della l.r. n. 17/2009 degli impianti sportivi elencati nell'istanza di accesso in data 7 settembre 2020 e per l'annullamento dell'eventuale silenzio-rigetto formatosi sull'istanza.

2. A sostegno del ricorso di primo grado la società deduceva che il Comune di Verona aveva adottato in data 13 marzo 2019 il divieto di accensione dell'impianto di illuminazione dei campi sportivi del Payanini Center dalla stessa utilizzati per la pratica agonistica ed amatoriale del rugby di circa 400 tesserati e 19 squadre, in ragione dell'assenza di autorizzazione ai sensi della l.r. n. 17/2009 "Nuove norme per il contenimento dell'inquinamento luminoso, il risparmio energetico nell'illuminazione per esterni e per la tutela dell'ambiente e dell'attività svolta dagli osservatori astronomici" e della supposta difformità del medesimo impianto rispetto ai requisiti previsti dalla medesima normativa, divieto poi ripetutamente confermato con provvedimenti successivi.

Tale divieto, a dire di parte appellante, le arrecherebbe notevole danno non potendo più utilizzare i campi del Payanini Center in orario serale, vedendosi quindi costretta a rinunciare ad alcune attività, che sono state soppresse, a concentrarne altre in orario diurno (con disagio organizzativo e per gli atleti a quell'ora impegnati in altre attività didattiche o lavorative) ed a svolgerne altre presso differenti centri sportivi, con notevoli costi di spostamento, danno di immagine e difficoltà organizzative.

2.1. In data 7 settembre 2020 la Società presentava pertanto istanza di accesso agli atti al Comune di Verona finalizzata ad acquisire copia dei progetti illuminotecnici e delle relative autorizzazioni comunali ai sensi della l.r. n. 17/2009 di alcuni impianti sportivi indicati nella medesima istanza, siti nel territorio comunale.

2.2. Il Comune di Verona dava riscontro a tale richiesta con la nota del 5 ottobre 2020, con la quale, dopo aver premesso che "non è possibile soddisfare in tempi rapidi la richiesta", affermava che "l'accesso ai documenti d'interesse può essere programmato rivolgendosi direttamente all'Ufficio Edilizia Sportiva di Via Ponte Cittadella 2, per gli impianti più recenti, oppure presso l'Ufficio Archivio della sede comunale di Palazzo Barbieri in Piazza Brà, per gli altri impianti".

2.3. Con nota del 21 ottobre 2020, la società Verona Rugby s.r.l. si rivolgeva all'Ufficio Edilizia Sportiva ed all'Ufficio Archivio.

2.3.1. Quest'ultimo rispondeva tempestivamente evidenziando di detenere solo documenti anteriori alla l.r. n. 17/2009, mettendoli comunque a disposizione della ricorrente, che non li acquisiva per difetto di interesse in quanto irrilevanti ai fini della verifica della conformità ad una norma successiva.

2.3.2. Viceversa, l'Ufficio Edilizia Sportiva non forniva alcun riscontro, motivo per il quale la società Verona Rugby s.r.l. proponeva ricorso innanzi al T.A.R. del Veneto ex art. 116 c.p.a., sia ai sensi della disciplina contenuta nella l. n. 241/1990, sia ai sensi del d.lgs. n. 195/2005.

Il Comune di Verona, nel corso del giudizio di primo grado, a detta di parte appellante, articolava delle difese contraddittorie sostenendo:

- da un lato, che la società ricorrente non avrebbe interesse ad acquisire i documenti, né di carattere ambientale né di carattere concorrenziale, e che l'Ufficio Edilizia Sportiva non avrebbe ricevuto la nota del 21 ottobre 2020 recante la richiesta di accesso, poi reiterata in data 25 marzo 2021 dalla società Verona Rugby in corso di giudizio a seguito di tale eccezione;

- dall'altro affermando che "l'ufficio darà riscontro nei termini all'istanza pervenuta in data 25.3.2021", con ciò implicitamente ammettendo l'esistenza del diritto di accesso in capo società ricorrente, peraltro già riconosciuto nella precedente nota del 5 ottobre 2020 dell'Ufficio Lavori Pubblici e nel riscontro fornito dall'Archivio comunale.

3. Il T.A.R. del Veneto, con sentenza n. 530/2021, ha respinto il ricorso sostenendo che non vi sarebbe alcun interesse ambientale in grado di legittimare l'istanza ai sensi del d.lgs. n. 195/2005 e che la richiesta formulata ai sensi della l. 241/1990 avrebbe carattere esplorativo volto ad effettuare quel controllo generalizzato sulla legalità dell'operato dell'Amministrazione che la legge esclude.

4. Avverso la sentenza la società ha articolato i seguenti quattro motivi di appello.

I) Violazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 195/2005.

Viene impugnato il capo della pronuncia di prime cure secondo cui "l'istanza di accesso alle informazioni ambientali ex d.lgs. 195/2005, in sostanza, sebbene non debba essere dichiarato, postula che l'interesse alla richiesta abbia carattere ambientale e non imprenditoriale, in modo da essere coerente con la ratio della norma. Questo Collegio condivide pienamente l'orientamento citato: a diversamente opinare, si finirebbe infatti con il legittimare un abuso dello strumento in commento, che verrebbe piegato al perseguimento di interessi diversi rispetto a quelli presi in considerazione dal legislatore, interessi il cui rilievo preminente giustifica la latitudine amplissima entro la quale la legge consente l'accesso alle informazioni ambientali al fine di garantirne la più ampia diffusione (da ultimo, in tal senso, cfr. Tar Veneto, Sez. II, 25.03.2021, nr. 466). Nel caso di specie la finalità che muove la ricorrente è dichiaratamente estranea all'interesse di matrice squisitamente ambientale, essendo la richiesta ostensiva volta a tutelare di interessi di tipo economico: in parte de qua il ricorso deve, dunque, essere respinto".

Deduce al riguardo parte appellante come l'interpretazione proposta dal T.A.R. del Veneto violi il dettato normativo di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 195/2005, che testualmente dispone che "l'autorità pubblica rende disponibile, secondo le disposizioni del presente decreto, l'informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse".

Assume al riguardo che la tutela dell'ambiente, essendo un patrimonio comune a tutta la collettività, è un interesse di tutti, ivi compresa la società Payanini Rugby s.r.l., che intende tutelare in primo luogo i propri interessi imprenditoriali, ma secondariamente anche l'ambiente, volendo evitare che altri impianti producano inquinamento luminoso all'interno del territorio municipale, rendendo così del tutto vano il sacrificio imposto al "Payanini Center".

II) Violazione del principio della corrispondenza fra il chiesto ed il pronunciato e dell'art. 73 c.p.a. - Violazione dell'art. 24 della l. n. 241/1990.

Assume l'appellante come sia meritevole di integrale riforma anche la statuizione della sentenza secondo cui «quanto all'istanza di accesso formulata ai sensi della disciplina della L. 241/90, giova rimarcare preliminarmente che, sulla scorta di consolidato orientamento giurisprudenziale, il giudizio in materia di accesso, pur seguendo lo schema impugnatorio, è volto all'accertamento della sussistenza o meno del diritto dell'istante all'accesso medesimo e, in tal senso, è dunque un c.d. giudizio sul rapporto, sicché il giudice amministrativo è chiamato a svolgere un giudizio di accertamento e non di impugnazione: ne consegue che anche argomenti non espressi nel provvedimento impugnato possono trovare ingresso all'interno del processo. (...) Sulla scorta di quanto appena evidenziato, il Collegio ritiene che la domanda di accesso abbia carattere esplorativo (...). Ciò è appunto quanto accade nel caso di specie, in cui la ricorrente pretende di accedere alla documentazione tecnica relativa a tutti gli impianti di illuminazione installati nei centri sportivi presenti nel Comune di Verona, al fine di "scoprire" se, casomai, alcuno di essi non si presenti conforme alle disposizioni regionali vigenti».

Assume al riguardo che, benché nel giudizio in materia di accesso il Giudice possa conoscere anche di argomenti non espressi nel provvedimento impugnato, ciò non significa che possa sostituirsi all'Amministrazione e sollevare eccezioni in senso stretto che la parte non abbia proposto, basando per di più tale statuizione su fatti inesistenti e mai dedotti dalle parti.

Il Comune di Verona, infatti, non solo non aveva mai eccepito che l'istanza era finalizzata ad un controllo generalizzato del suo operato, ma neppure che essa era relativa a tutti gli impianti sportivi presenti nel Comune di Verona, non essendo ciò corrispondente al vero.

Anche a voler ritenere che l'eccezione in questione fosse rilevabile d'ufficio, il T.A.R. del Veneto, ai sensi dell'art. 73 c.p.a., avrebbe dovuto provocare il contraddittorio fra le parti sul punto, così da consentire alla ricorrente di evidenziare l'insussistenza di tale controllo generalizzato, essendo invece l'istanza rivolta contro specifici impianti.

III) Violazione dell'art. 24 della l. n. 241/1990.

Si appella la statuizione secondo cui «Al fine di verificare che altre imprese sportive non siano state illegittimamente avvantaggiate da un'applicazione meno rigorosa delle disposizioni dettate dalla legge regionale in commento, la ricorrente ha chiesto al Comune di poter accedere ai progetti illuminotecnici degli altri centri sportivi siti nel territorio comunale (si tratta di 22 diversi impianti sportivi). Sulla scorta di quanto appena evidenziato, il Collegio ritiene che la domanda di accesso abbia carattere esplorativo, essendo volta al fine di effettuare quel controllo generalizzato sulla legalità dell'operato dell'Amministrazione che la legge esplicitamente esclude (art. 24, comma 3, della legge n. 241 del 1990). Come noto, la domanda di accesso non può assumere una generica funzione investigativa, ovvero essere "impiegata e piegata a 'costruire' ad hoc, con una finalità esplorativa" le premesse per il disvelamento, ovvero la discovery ex post, di fatti e circostanze non concretamente ed in modo circostanziato rappresentate o paventate ex ante; "diversamente, infatti, l'accesso documentale assolverebbe ad una finalità, espressamente vietata dalla legge, perché preordinata ad un non consentito controllo generalizzato sull'attività, pubblicistica o privatistica, delle pubbliche Amministrazioni" (cfr. Tar Napoli, Sez. VI, 23.03.21, nr. 2318; C.d.S., Ad. Plen., 10/2020). Ciò è appunto quanto accade nel caso di specie, in cui la ricorrente pretende di accedere alla documentazione tecnica relativa a tutti gli impianti di illuminazione installati nei centri sportivi presenti nel Comune di Verona, al fine di "scoprire" se, casomai, alcuno di essi non si presenti conforme alle disposizioni regionali vigenti».

Secondo la ricorrente non verrebbe affatto in evidenza una richiesta di accesso esplorativa, né tantomeno relativa a tutti gli impianti sportivi comunali, come già esposto nella precedente ragione di doglianza. Al contrario, l'istanza era specificamente rivolta contro alcuni impianti comunali, tralasciandone altri poiché, sulla base di una attenta osservazione dei loro fari, essi apparirebbero dotati di un eccessivo flusso luminoso e non orientati a 90°, in violazione della l.r. n. 14/2009.

La società Verona Rugby s.r.l., peraltro, non aveva genericamente richiesto la documentazione tecnica relativa a tali impianti sportivi, come affermato dal T.A.R. del Veneto, ma specificamente "copia dei progetti illuminotecnici e delle relative autorizzazioni comunali ai sensi della l.r. n. 17/2009": si tratterebbe di documenti ben determinati ed evidentemente rilevanti rispetto al differenziato interesse vantato dalla ricorrente. Assume al riguardo di avere interesse a verificare se il Comune di Verona abbia o meno applicato analoga rigorosa disciplina agli impianti sportivi in questione, posti in concorrenza con l'attività da essa svolta: in caso contrario, si configurerebbe una palese disparità di trattamento, con illegittimo sviamento degli atleti a favore di coloro che utilizzano impianti di illuminazione non conformi alla normativa vigente.

La decisione, a dire di parte appellante, sarebbe ancora più abnorme avuto riguardo al rilievo che il Comune di Verona non solo non mai aveva mai dedotto, né in fase amministrativa né in fase processuale, la natura esplorativa dell'istanza, ma aveva anche implicitamente riconosciuto il diritto di accesso.

IV) Riproposizione delle argomentazioni della società ricorrente implicitamente assorbite dalla decisione di primo grado.

Il silenzio serbato dall'Ufficio Edilizia Sportiva risulterebbe del tutto illegittimo, a causa dell'inutile decorso del termine di 30 giorni dall'istanza ad esso rivolta dalla società Verona Rugby in data 21 ottobre 2020 ed in ragione del sostanziale accoglimento dell'istanza di accesso contenuto nella nota in data 5 ottobre 2020 del dirigente dell'Area Lavori Pubblici del Comune di Verona.

A dire dell'appellante del tutto irrilevante sarebbe la supposta anteriorità rispetto alla l.r. 17/2009 degli altri impianti sportivi, che, quindi, non sarebbero tenuti alla sua osservanza: la società ricorrente aveva diritto di accedere ai relativi documenti anche al solo fine di verificare se, effettivamente, gli impianti di illuminazione (e non l'impianto sportivo) siano anteriori all'entrata in vigore della disciplina regionale, come meramente affermato dalla difesa del Comune nel corso del giudizio di prime cure, senza fornire la documentazione a supporto.

Deduce inoltre che, anche a voler ritenere che la comunicazione inviata all'Ufficio Edilizia Sportiva in data 21 ottobre 2020 non sia stata ricevuta, cionondimeno l'Amministrazione comunale aveva ricevuto l'istanza di accesso originaria in data 7 settembre 2020, cui aveva dato riscontro positivo con nota in data 5 ottobre 2020, pur senza fornire i documenti, ma riconoscendo il diritto di accedervi, sebbene differito a causa della asserita mole della documentazione e delle notorie difficoltà organizzative in cui verserebbe il Comune.

La comunicazione del 21 ottobre 2020 costituiva, quindi, solamente un sollecito in relazione ad una istanza di accesso già accolta; ciò senza mancare di ribadire il consolidato principio, sancito anche dall'art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 184/2006, per cui il cittadino può legittimamente indirizzare la propria istanza anche ad una Amministrazione diversa da quella che detiene gli atti, e quindi a maggior ragione ad un Ufficio diverso all'interno della medesima Amministrazione, e che è compito di quest'ultima provvedere ad inoltrarla all'organo competente, non essendo invece onere del privato conoscere l'articolazione interna dell'Amministrazione.

5. Il Comune, nel resistere al presente appello, ha dedotto nella memoria difensiva che a seguito della produzione documentale avvenuta in prime cure, relativa al mancato recapito della mail ordinaria all'Ufficio Edilizia Sportiva, in data 25 marzo 2021 il legale della società appellante aveva trasmesso al medesimo ufficio l'istanza di accesso del 21 ottobre 2020, richiedendo peraltro i progetti illuminotecnici di tutti gli impianti indicati nell'originaria richiesta del 7 settembre 2020, nonostante il riscontro dato dall'Archivio generale (rimasto senza seguito) e le informazioni fornite con la nota in data 14 gennaio 2021.

Assume inoltre che a seguito della pronuncia di prime cure non aveva più dato seguito all'istanza del 25 marzo 2021 sulla quale era pertanto maturato il silenzio-diniego che non era oggetto di impugnazione: tale circostanza secondo il Comune rileverebbe ai fini dell'improcedibilità dell'odierno appello.

5.1. La società appellante si è opposta alla declaratoria di improcedibilità dell'appello relazionata alla mancata impugnazione del supposto silenzio-diniego formatosi a seguito dell'inerzia del Comune rispetto alla comunicazione inviata in data 25 marzo 2021, assumendo che non si tratterebbe di una nuova istanza di accesso volta a sostituire la precedente, venendo in rilievo semplicemente l'inoltro della comunicazione inviata il 21 ottobre 2020, asseritamente non ricevuta dall'Ufficio Edilizia Sportiva, ma ricevuta dall'Archivio. In ogni caso, anche ove si trattasse della reiterazione della medesima domanda, secondo l'appellante, essa non determinerebbe l'improcedibilità di quella originaria, costituente oggetto del presente contenzioso.

6. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all'esito dell'udienza camerale del 7 luglio 2022.

7. Il collegio ritiene che possa prescindersi dalla disamina dell'eccezione preliminare di improcedibilità dell'appello, formulata dal Comune appellato, in considerazione dell'infondatezza nel merito dell'appello, secondo quanto di seguito specificato.

8. Destituito di fondamento è infatti il primo motivo, con il quale parte appellante assume che la sentenza sarebbe violativa del disposto dell'art. 3 del d.lgs. n. 195/2005, che testualmente dispone che "l'autorità pubblica rende disponibile, secondo le disposizioni del presente decreto, l'informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse"; ciò avuto riguardo al rilievo che l'istanza presentata, per quanto rivolta in primo luogo alla tutela degli interessi economici della società, in via mediata perseguirebbe anche l'interesse ambientale.

8.1. Va al riguardo premesso che la [disciplina] dell'accesso in materia ambientale è specificamente contenuta nel d.lgs. n. 195/2005, che prevede un regime di pubblicità tendenzialmente integrale dell'informativa ambientale, sia per ciò che concerne la legittimazione attiva (ampliando notevolmente il novero dei soggetti legittimati all'accesso in materia ambientale) e sia per quello che riguarda il profilo oggettivo (prevedendosi un'area di accessibilità alle informazioni ambientali svincolata dai più restrittivi presupposti di cui agli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990).

Ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 19 agosto 2005, n. 195, per informazione ambientale si intende qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente: 1) lo stato degli elementi dell'ambiente, quali l'aria, l'atmosfera, l'acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica ed i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati e, inoltre, le interazioni tra questi elementi; 2) fattori quali le sostanze, le energie, il rumore, le radiazioni od i rifiuti, anche quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi ed altri rilasci nell'ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell'ambiente, individuati al numero 1); 3) le misure, anche amministrative, quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa, nonché le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori dell'ambiente di cui ai numeri 1) e 2), e le misure o le attività finalizzate a proteggere i suddetti elementi.

8.2. Peraltro, nonostante l'art. 3, comma 1, d.lgs. 19 agosto 2005, n. 195, non contempli per il richiedente dell'accesso all'informazione ambientale l'obbligo di dichiarare il proprio interesse, la giurisprudenza ha ritenuto che l'Amministrazione (e, a fortiori, lo stesso giudice chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell'eventuale diniego espresso o tacito) ben può pronunciarsi sull'effettiva sussistenza in capo al richiedente di un suo interesse propriamente "ambientale" agli effetti dell'accoglibilità della sua richiesta di accedere alla documentazione asseritamente contenente le "informazioni ambientali" da lui ricercate (C.d.S., Sez. IV, sent. n. 4883 del 30 agosto 2011).

Pertanto, in tale ottica, non potendo l'ordinamento ammettere che di un diritto nato con specifiche e determinate finalità si faccia uso per scopi diversi, è richiesto che, a mezzo dell'istanza di cui all'art. 5 del d.lgs. n. 195/2005, il richiedente dimostri che l'interesse che intende far valere sia proprio un interesse ambientale [C.d.S., Sez. V, sent. n. 1670 del 13 marzo 2019; in senso analogo Sez. V, 15 ottobre 2009, n. 6339, secondo cui «L'istanza di accesso avanzata originariamente come semplice istanza ai sensi della legge n. 241 del 1990, legata ad un interesse economico imprenditoriale, pur potendo astrattamente riguardare una "informazione ambientale" non può mutare qualificazione in sede giurisdizionale. Peraltro, tale eventuale richiesta di autorizzazione non esime il richiedente dallo specificare in sede amministrativa che l'interesse che lo muove è un genuino interesse ambientale come qualificato dal d.lgs. n. 195/2005 all'integrità della matrice ambientale, non potendo l'ordinamento ammettere che di un diritto nato con certe finalità (ambientali) si faccia uso per finalità del tutto diverse (economico-patrimoniali)»].

Alla luce di tali coordinate ermeneutiche si è pertanto precisato in giurisprudenza come sia legittimo il diniego opposto ad un'istanza di accesso ad informazioni ambientali, ove dall'istanza stessa emerga che l'interesse che si intende far valere non è un interesse ambientale e che lo scopo del richiedente è quello di acquisire dati commerciali riguardanti un operatore concorrente (C.d.S., Sez. III, sent. n. 4636 del 5 ottobre 2015).

8.3. Pertanto deve considerarsi del tutto corretta la statuizione del giudice di prime cure che ha rigettato in parte qua il ricorso evidenziando come l'istante non fosse mosso da un interesse genuinamente ambientale, ma intendesse tutelare i propri interessi economici.

Ciò appare expressis verbis dal contenuto dell'istanza in cui, dopo aver affermato genericamente che "Trattandosi di informazioni di carattere ambientale, l'accesso non è subordinato alla sussistenza di alcun concreto interesse in capo all'istante", si precisa, disvelando il reale interesse, che "La società Verona Rugby Junior s.r.l. Società Sportiva Dilettantistica, in ogni caso, evidenzia di avere interesse all'accesso ai documenti in quanto essa utilizza, per lo svolgimento delle proprie attività sportive, i campi del Payanini Center di Verona, il cui impianto di illuminazione è stato oggetto di ordine di spegnimento da parte dell'Amministrazione comunale, con grave danno anche per la società richiedente, che non può più svolgervi allenamenti e gare serali.

La società Verona Rugby Junior s.r.l. Società Sportiva Dilettantistica ha, dunque, interesse a verificare se gli altri impianti sportivi siti nel Comune di Verona e, quindi, posti in concorrenza con l'attività da essa svolta, siano conformi alla l.r. n. 17/2009: in caso contrario, si configurerebbe una palese disparità di trattamento, con illegittimo sviamento degli atleti a favore dei concorrenti che utilizzano illegittimamente gli impianti di illuminazione".

9. Parimenti infondato è il secondo motivo di appello volto a censurare la sentenza di prime cure per avere rigettato il ricorso nella parte riferita all'accesso documentale sulla base di rilievi non evidenziati dal Comune, senza neanche formulare l'avviso di cui all'art. 73, comma 3, c.p.a.

Ed invero la sentenza di prime cure ha correttamente applicato la giurisprudenza in materia secondo cui il giudizio sull'accesso, «pur seguendo lo schema impugnatorio, non ha sostanzialmente natura impugnatoria, ma è rivolto all'accertamento della sussistenza o meno del diritto dell'istante all'accesso medesimo e, in tal senso, è dunque un "giudizio sul rapporto", come del resto si evince dall'art. 116, comma 4, del d.lgs. n. 104 del 2010, secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti, ordina l'esibizione dei documenti richiesti» (C.d.S., Sez. V, 20 gennaio 2022, n. 369, che richiama C.d.S., Ad plen., 2 aprile 2020, n. 10).

Pertanto correttamente il T.A.R. ha proceduto alla disamina non soltanto della sussistenza di un interesse ambientale, quanto all'istanza di accesso ambientale, ma all'accertamento delle condizioni legittimanti l'accesso documentale ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. 241/1990, negando l'accesso anche in relazione a tale profilo, sulla base del rilievo del carattere esplorativo dell'istanza.

9.1. Né occorreva formulare l'avviso di cui all'art. 73, comma 3, c.p.a. avendo il giudice di prime cure rigettato il ricorso nel merito sulla base di principi di diritto delineati dalla giurisprudenza in materia in applicazione del principio iura novit curia e non rilevato d'ufficio una questione di inammissibilità o irricevibilità del ricorso.

9.2. Ciò senza mancare di rilevare che il Comune nella prima nota di risposta non aveva affatto riconosciuto il diritto all'accesso, secondo quanto dedotto da parte appellante, ma in primo luogo comunicato che "... non è possibile soddisfare in tempi rapidi la richiesta in quanto l'istanza trova riferimento in un voluminoso complesso di documenti, per cui l'impiego economico e di risorse umane non si giustifica con la presunta palese disparità di trattamento evidenziata nella lettera del legale", salvo successivamente precisare "in ogni caso che l'accesso ai documenti d'interesse può essere programmato rivolgendosi direttamente all'Ufficio Edilizia Sportiva di Via Ponte Cittadella, 2, per gli impianti più recenti, oppure presso l'Ufficio Archivio della sede comunale di Palazzo Barbieri in Piazza Brà, per gli altri impianti", invitando pertanto la parte a rivolgersi direttamente agli uffici competenti.

9.3. Né alcun rilievo ha la circostanza che l'Ufficio Archivio si era dimostrato per contro disponibile ad esibire i documenti richiesti in quanto la parte non ha dato seguito all'istanza in parte qua, dimostrando di non avere interesse alla documentazione afferente agli impianti antecedenti alla l.r. n. 17/2009.

Il comportamento ondivago della parte pertanto è un ulteriore conferma dell'intento esplorativo se non addirittura emulativo posto a base dell'istanza, palesato anche dalla circostanza che la parte con l'ultimo motivo di appello deduce di avere comunque interesse a verificare se effettivamente gli impianti sportivi più vecchi rientrino o meno nel raggio di applicabilità della l.r. 17/2009, avendo riguardo alla data di realizzazione dell'impianto illuminotecnico e dalla circostanza che la parte, nel reiterare l'istanza di accesso all'Ufficio Edilizia Sportiva, in data 25 marzo 2021, ha trasmesso al medesimo ufficio l'istanza di accesso del 21 ottobre 2020, richiedendo i progetti illuminotecnici di tutti gli impianti indicati nell'originaria richiesta del 7 settembre 2020, nonostante il riscontro dato dall'Archivio generale (rimasto senza seguito) e le informazioni fornite con la nota in data 14 gennaio 2021.

10. Parimenti destituito di fondamento è il terzo motivo di appello, con cui la società appellante censura la sentenza di prime cure nella parte in cui aveva ritenuto che l'accesso documentale avesse carattere meramente esplorativo, evidenziando come la richiesta medesima non avesse ad oggetto tutti gli impianti sportivi siti nel territorio comunale ma solo gli impianti ritenuti ad un sommario esame non conformi alla normativa.

10.1. Al riguardo giova precisare che secondo la costante giurisprudenza in materia il diritto "di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi" è esercitabile soltanto dai c.d. "interessati", ossia non già dal quisque de populo bensì, esclusivamente, da chi vanti un "interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso", reso palese dalla motivazione che, necessariamente, deve corredare l'istanza ostensiva (così artt. 22 e 25, comma 2, l. n. 241/1990).

10.2. Sul punto, l'Adunanza plenaria ha chiarito che essere titolare di una situazione giuridicamente tutelata non è una condizione sufficiente perché l'interesse rivendicato possa considerarsi "diretto, concreto e attuale", poiché è anche necessario che la documentazione cui si chiede di accedere sia ricollegabile a quella specifica posizione sostanziale, impedendone ovvero ostacolandone il soddisfacimento (così C.d.S., Ad. plen., 24 aprile 2012, n. 7).

Diversamente, infatti, l'accesso documentale assolverebbe ad una finalità espressamente vietata dalla legge, perché preordinata ad un non consentito controllo generalizzato sull'attività, pubblicistica o privatistica, delle pubbliche amministrazioni (art. 24, comma 4, della l. n. 241 del 1990).

Si legittimerebbe, in altri termini, una sorta di superlegittimazione di stampo popolare a conoscere gli atti dell'amministrazione, laddove l'istante non possa vantare un interesse corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al cui accesso aspira [art. 22, comma 1, lett. b), della l. n. 241 del 1990].

10.3. Se, dunque, l'accesso documentale soddisfa, per come chiarito dalla Sezione consultiva del Consiglio di Stato nel parere n. 515 del 24 febbraio 2016, un bisogno di conoscenza (c.d. need to know) strumentale alla difesa di una situazione giuridica, che peraltro non necessariamente deve sfociare in un esito contenzioso (essendo la situazione legittimante all'accesso autonoma e distinta da quella legittimante all'impugnativa giudiziale e dall'esito stesso di questa impugnativa: v. C.d.S., Sez. V, 27 giugno 2018, n. 3956), questa situazione giuridica deve necessariamente precedere e, per di più, motivare l'accesso stesso.

In altri e diversi termini, la posizione sostanziale legittimante l'istanza ex art. 22 e ss. l. n. 241/1990, in quanto correlata al documento oggetto di richiesta ostensiva, costituisce la causa ed il presupposto dell'accesso documentale e non la sua conseguenza e la sua esistenza non può, dunque, essere costruita sulle risultanze, eventuali, dell'accesso medesimo.

Siffatto interesse non può pertanto essere identificato, per come preteso dall'appellante, in mere esigenze conoscitive ed esplorative, funzionali all'accertamento ex post di eventuali disparità di trattamento compiute dall'Amministrazione, ma deve tradursi nell'allegazione di precisi e circostanziati elementi di fatto sintomatici, in base ad una valutazione ex ante, di un concreto ed attuale vulnus della sfera giuridica dell'istante che lo legittimi, per l'appunto, alla conoscenza dei documenti a cui chiede di accedere.

10.4. Ed invero nell'istanza di accesso non è in alcun modo allegato che gli impianti in relazione ai quali è stata formulata la richiesta di accesso - in numero invero assai cospicuo, ovvero di 22, per cui alcun rilievo ha la circostanza che essi non corrisponderebbero alla totalità degli impianti sportivi siti nel territorio comunale - non sarebbero rispettosi dell'indicata normativa regionale ma si è semplicemente dedotto di volere accedere a tale documentazione onde verificare se siano rispettosi di detta normativa; pertanto palese è l'intento esplorativo dell'istanza.

Ciò senza mancare di rilevare che l'istanza di accesso non è riferita alla tutela in via diretta della posizione giuridica soggettiva dell'istante, ovvero non è volta verificare la legittimità dell'ordine di spegnimento dell'impianto di illuminazione del campo dalla stessa utilizzato, ma a verificare la sussistenza in via ipotetica di un'eventuale disparità di trattamento in favore di altri impianti; ciò avuto riguardo altresì alla circostanza che l'ipotetica disparità di trattamento non renderebbe ex se illegittimo il divieto di accensione dell'impianto utilizzato dall'appellante in quanto non conforme all'indicata normativa, avendo riguardo alla costante giurisprudenza in materia secondo la quale il vizio di disparità di trattamento non può essere comunque dedotto quando è rivendicata l'eventuale applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo (C.d.S., Sez. II, 22 marzo 2021, n. 2456; Sez. VI, 28 dicembre 2020, n. 8384; Sez. V, 17 gennaio 2020, n. 433; Sez. VI, 30 maggio 2018, n. 3249).

11. Parimenti da rigettare, avuto riguardo alla non meritevolezza dell'istanza di accesso, è il quarto motivo di appello con cui la società Verona Rugby lamenta l'illegittimità del silenzio serbato dal Comune.; ciò in quanto oggetto del giudizio di accesso non è, come innanzi osservato, la legittimità o meno del diniego espresso o tacito serbato dalla P.A., ma la sussistenza del diritto all'accesso, vertendosi in tema di giudizio sul rapporto e non sull'atto.

12. In considerazione di tali rilievi l'appello va rigettato.

13. Sussistono tuttavia eccezionali e gravi ragioni avuto riguardo alla materia trattata e alle ragioni della decisione per compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite.