Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 31 gennaio 2024, n. 951

Presidente: Torsello - Estensore: Marra

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso proposto davanti al T.A.R. Piemonte, il Comune di Moncalieri ha impugnato con cinque motivi di censura la nota prot. 135762/W/2016 del 5 dicembre 2016, con la quale la Prefettura di Torino, sulla base delle somme stanziate a livello provinciale dal Ministero dell'interno con il decreto n. 236239 del 2 dicembre 2016, ha fissato in euro 75.712,69 la misura massima del rimborso spettante al predetto Comune per lo svolgimento del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016.

Successivamente il gravame è stato esteso anche al suddetto decreto ministeriale, ritenuto lesivo delle spettanze dell'ente comunale.

Il Comune, asserendo di aver sostenuto spese per complessivi euro 149.495,34, ha chiesto l'accertamento del proprio diritto al rimborso integrale.

2. Si costituiva in giudizio il Ministero dell'interno, eccependo l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, stante il carattere non lesivo della nota prefettizia impugnata, e deducendone l'infondatezza nel merito.

3. Con sentenza n. 1098/2022, pubblicata il 9 dicembre 2022, il T.A.R. Piemonte, Sezione II, dopo aver dichiarato priva di fondamento l'eccezione preliminare ed aver ricostruito il quadro normativo e costituzionale di riferimento, ha dichiarato fondati tre dei cinque motivi nei quali era articolato il ricorso, in quanto la Prefettura nel caso di specie ha stabilito l'importo massimo spettante al Comune di Moncalieri a consultazioni elettorali già effettuate, senza consentire a quest'ultimo di interloquire e dimostrare la spettanza di ulteriori rimborsi, violando così le garanzie partecipative sancite dagli artt. 7 e ss. della l. n. 241/1990.

Di conseguenza, ha annullato la nota della Prefettura di Torino prot. 135762/W/2016 del 5 dicembre 2016 e, nei limiti di interesse del ricorrente, il decreto ministeriale n. 236239 del 2 dicembre 2016.

Il primo giudice correttamente non si è pronunciato in merito alla congruità dei costi affrontati dal Comune di Moncalieri e alla spettanza a quest'ultimo del rimborso integrale delle spese sostenute per il trattamento economico dei componenti dei seggi e per il lavoro straordinario dei dipendenti, in quanto tali voci di spesa, giusta il disposto dell'art. 17, comma 8, l. 136/1976, afferiscono alla successiva fase liquidatoria, che ha luogo in seguito alla presentazione da parte dei Comuni del rendiconto delle spese.

4. La sentenza è stata impugnata con appello notificato il 7 giugno 2023 e depositato l'8 giugno 2023, affidato a due motivi di censura.

5. Il Comune di Moncalieri si è costituito in giudizio il 5 luglio 2023.

6. All'udienza del 7 dicembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L'appello si fonda su due motivi di censura.

Con il primo motivo il Ministero appellante deduce l'inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado per carenza di interesse, in quanto l'impugnata nota prefettizia non rivestirebbe natura di atto provvedimentale e, in quanto tale, non lederebbe alcun interesse del Comune appellato.

In particolare, asserisce l'appellante che la nota in oggetto mancherebbe della "volontà degli effetti", che sono predeterminati dalla legge ed ha per unica finalità quella di informare il Comune della somma massima rimborsabile all'ente a quella data determinata con decreto ministeriale n. 236239 del 22 novembre 2016.

Con il secondo motivo si eccepisce l'erroneità di quanto statuito dalla sentenza del primo giudice, in quanto il primo motivo, il secondo ed il quinto dei motivi del ricorso del giudizio di primo grado sarebbero stati infondati.

Assume, in particolare, il Ministero appellante che la contestata limitazione della spesa imposta ai Comuni discende direttamente dalla normativa di riferimento e, segnatamente, dall'art. 17 della l. n. 136/1976, come modificato dall'art. 1, comma 400, lett. b), della l. n. 147/2013, oltre che dalla circolare n. 106399/16/W del 5 ottobre 2016; di qui la natura asseritamente informativa della nota.

Tale conclusione troverebbe, poi, conferma - a dire del Ministero - nel chiaro tenore letterale della circolare che, nell'escludere il carattere dispositivo della nota in contestazione, si limiterebbe essenzialmente a specificare la necessità di "contenimento delle spese nei limiti strettamente indispensabili, in quanto le eventuali spese eccedenti le predette assegnazioni resteranno a carico dei Comuni medesimi", senza specificarne l'importo assegnato ai Comuni. Di qui l'adeguata motivazione della gravata nota.

8. L'appello è infondato e, pertanto, il Collegio può prescindere dall'esame dell'eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado per carenza di interesse.

9. L'oggetto della controversia ruota sulla determinazione della spesa che, a dire del Ministero appellante, era ben nota al Comune giacché la normativa - art. 17 della l. 23 aprile 1976, n. 136, così come modificato dall'art. 1, comma 400, lett. b), della l. 27 dicembre 2013, n. 147 - che ha introdotto un limite massimo alle spese rimborsabili era già in vigore in occasione delle due precedenti consultazioni.

Osserva, in proposito, il Collegio che la giurisprudenza del giudice amministrativo ha avuto modo di chiarire, in analoga controversia, che dalla documentazione versata in atti non emerge alcun elemento atto a suffragare un cattivo utilizzo delle risorse da parte del Comune di Moncalieri, ad esempio tramite una non ottimale distribuzione degli straordinari tra i dipendenti o una loro sovrastima rispetto alle esigenze operative da soddisfare, né tale inadeguato utilizzo delle risorse trapela dall'esame relativo alle ulteriori voci di spesa sopra richiamate.

Ed ancora, l'omessa garanzia nei confronti dei diritti partecipativi comunali si riflette nelle carenze motivazionali del provvedimento impugnato, da cui non è dato evincere quali siano le ragioni del rimborso parziale, se non la non corrispondenza delle spese sostenute dal Comune rispetto alla somma assegnata (C.d.S., Sez. I, 22 novembre 2021, n. 1786, n. affare 352/2020); peraltro, nella specie, comunicato successivamente allo svolgimento delle operazioni relative alla consultazione popolare.

10. D'altro canto, come ha ben evidenziato il primo giudice, le suddette disposizioni normative non possono non essere lette secondo un'interpretazione costituzionalmente orientata.

L'esigenza di rimborso integrale delle spese sostenute dai Comuni, per lo svolgimento delle elezioni e dei referendum trova, invero, un appiglio costituzionale negli artt. 119 e 118 Cost.: l'art. 119, comma 4, Cost. riconosce, in particolare, autonomia finanziaria di entrata e di spesa agli enti locali, prescrivendo il dovere per lo Stato di garantire il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite a tali enti; laddove l'art. 119 Cost. si ricollega invece all'art. 118, comma 2, Cost., nella parte in cui prevede il conferimento con legge statale di funzioni amministrative agli enti locali.

Dal suesposto quadro costituzionale deriva che, in caso di attribuzione di ulteriori funzioni amministrative ai Comuni (vale a dire, oltre quelle fondamentali di cui all'art. 117, comma 2, lett. p, e quelle proprie di cui al citato art. 118, comma 2, Cost.), lo Stato deve assicurare (ai sensi dell'art. 119, comma 4, Cost.) anche il finanziamento integrale delle funzioni conferite.

Del resto, l'autonomia di entrata e di spesa degli enti territoriali (art. 119, comma 1, Cost.) risulterebbe per vero pregiudicata, qualora tali enti fossero obbligati a utilizzare risorse proprie per l'esercizio di compiti istituzionali degli organismi statali (C.d.S., Sez. I, 22 novembre 2021, n. 1786).

Del pari, anche il contrapposto interesse al contenimento della spesa, nonché al coordinamento della finanza pubblica, trova a sua volta un radicamento costituzionale negli artt. 81, 97, comma 1, 117, comma 3, e 119, comma 2, Cost.

Ne consegue che l'onere di rimborso integrale deve essere contemperato con l'esigenza di fissare dei limiti massimi ai costi statali per le elezioni politiche e per i referendum.

Nell'impossibilità di predeterminare un punto di equilibrio in astratto tra le garanzie partecipative che gli sono proprie, la partecipazione al procedimento amministrativo - che, come è noto, configura un principio di carattere generale dell'ordinamento - deve essere assicurata anche ai fini della determinazione delle spese finanziabili a ciascun Comune per lo svolgimento delle elezioni politiche e dei referendum, costituendo la camera di compensazione delle contrapposte esigenze statali e comunali (C.d.S., Sez. I, 22 novembre 2021, n. 1786).

11. Alla stregua delle suesposte coordinate ermeneutiche il ricorso deve essere respinto, dovendosi ritenere che il Ministero appellante non poteva esimersi dall'indicare un importo massimo di rimborso, anteriormente all'avvio della consultazione popolare; ciò anche nel rispetto del principio del giusto procedimento che avrebbe certamente consentito al Comune di Moncalieri di interloquire ed eventualmente dimostrare la spettanza degli ulteriori rimborsi.

Dalla lettura del provvedimento gravato traspare, sotto altro profilo, un'assenza di coerenza riguardo alla fissazione ex post del budget rispetto alle operazioni referendarie; là dove il provvedimento conclude statuendo che «il limite di spesa massimo assegnato a codesto Ente è di euro 75.712,69, entro cui dovranno essere contenute le spese elettorali connesse alla consultazione elettorale», tenuto conto dell'impossibilità di adeguare le spese elettorali al budget dopo che le elezioni si sono già tenute.

12. In conclusione l'appello del Ministero dell'interno deve essere respinto, con conferma della sentenza impugnata.

Le spese del presente grado del giudizio, attesa [la] peculiarità della questione esaminata, possono essere interamente compensate tra le parti.

Rimane definitivamente a carico del Ministero dell'interno il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto da[l] Ministero dell'interno, lo respinge e per l'effetto conferma la sentenza appellata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

R. Danovi

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