Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
Sezione VIII
Sentenza 10 luglio 2024, n. 4183

Presidente: Passarelli Di Napoli - Estensore: Saporito

FATTO E DIRITTO

1. Il Consorzio RES (già Consorzio Sinergie) espone che:

- con d.d. n. 536 del 2 maggio 2013 il Comune di Trentola Ducenta ha indetto procedura di acquisizione in economia del servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani, per la durata di due anni, con importo a base di gara di euro 2.832.646,76, da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più basso;

- il Consorzio, aggiudicatario provvisorio poi escluso dalla procedura, ha impugnato la propria esclusione, ottenendone l'annullamento con sentenza di questo T.A.R. (Sez. IV, 2 luglio 2014, n. 3621);

- a seguito di tale pronuncia l'ente locale, con ordinanza sindacale n. 16 del 9 luglio 2014, ha ordinato in via "contingibile e urgente, nelle more dell'aggiudicazione definitiva [...] della gara in corso" al Consorzio di "effettuare il servizio integrato di raccolta porta a porta, spazzamento (meccanico e a mano), trasporto e smaltimento dei Rifiuti Solidi Urbani" nel territorio comunale, a partire dal 16 luglio 2014, agli "stessi patti e condizioni riportati nel CSA posto a base di gara e dell'offerta economica formulata in sede di gara";

- con successiva ordinanza sindacale n. 22 del 7 agosto 2014 l'ente locale ha ribadito l'ordine al Consorzio Sinergie di svolgere il servizio integrato di igiene urbana sull'intero territorio comunale "fino all'aggiudicazione definitiva della gara";

- con d.d. n. 364 del 12 maggio 2016 (firmata dal Segretario generale dell'ente e dal rappresentante legale del Consorzio, che ha pagato i correlativi diritti di rogito) l'amministrazione ha nuovamente affidato il servizio integrato dei RSU al Consorzio, prevedendo che "l'efficacia decorre dalla data dell'ordinanza sindacale n. 16/2014 e fino al completamento della procedura di gara in corso presso la Stazione Unica Appaltante" e stabilendo un corrispettivo pari ad euro 72.000,00 oltre IVA;

- con successiva ordinanza commissariale n. 15 del 2 febbraio 2017, la Commissione straordinaria medio tempore insediatasi presso il Comune ha ordinato al Consorzio RES "in via temporanea ed urgente" nonché al fine di "evitare gravi e irreparabili pregiudizi e nocumenti alla salute pubblica", di assicurare la prosecuzione e lo svolgimento del servizio "agli stessi patti e condizioni degli atti di gara approvati con la delibera di giunta comunale n. 87 del 24 maggio 2013 e determina urbanistica n. 636 del 28 maggio 2013", precisando il corrispettivo pari ad euro 76.200,00 mensili oltre IVA, "sino all'aggiudicazione dello stesso da parte della SUA";

- il Consorzio, con istanze del 13 agosto e del 28 settembre 2018, ha chiesto al Comune la revisione dei prezzi per il periodo luglio 2014-luglio 2018; stante l'inerzia serbata dall'ente locale, ha proposto, innanzi a questo T.A.R., ricorso avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a., accolto con sentenza n. 3350 del 17 giugno 2019, che ha all'uopo previsto anche la nomina di un Commissario ad acta;

- all'esito dell'insediamento, il designato Commissario ad acta ha adottato il provvedimento prot. n. 10710 dell'8 agosto 2019, recante il rigetto dell'istanza di adeguamento dei prezzi.

2. Con atto spedito per la notifica il 30 ottobre 2019 e depositato il successivo 2 dicembre il Consorzio RES ha quindi impugnato il citato diniego lamentandone l'illegittimità sotto plurimi profili per violazione di legge e di eccesso di potere (art. 97 Cost.; art. 10-bis l. n. 241/1990; violazione del giusto procedimento; difetto assoluto di istruttoria; ingiustizia manifesta; sviamento) e chiedendo l'accertamento del diritto del Consorzio "a titolo di revisione prezzi relativa al servizio di raccolta dei rifiuti solidi urbani presso il citato Comune nel periodo luglio 2014-luglio 2018, di complessivi euro 615.498,46 oltre interessi legali rivalutazione monetaria maggior danno", con conseguente condanna del Comune di Trentola Ducenta al pagamento di tale somma in suo favore.

3. Si è costituito il Comune di Trentola Ducenta, che ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, nonché per carenza di prova (non avendo la ricorrente allegato documentazione da cui emerga la certa sopportazione degli ulteriori costi medio tempore asseritamente sostenuti); ha in ogni caso insistito per rigetto del gravame.

4. Con ordinanza n. 6739 del 30 novembre 2023 è stata dichiarata l'interruzione del processo "rilevato che in data 21 novembre 2023 il difensore di parte ricorrente ha depositato agli atti di causa la sentenza n. 42 del 25 settembre 2023 del Tribunale di Nocera Inferiore, Sezione Fallimentare, che ha dichiarato l'apertura della liquidazione giudiziale nei confronti del Consorzio ricorrente".

5. Con atto notificato il 2 gennaio 2024 e depositato il successivo 3 gennaio il dott. Pasquale Vitagliano, nella qualità di liquidatore giudiziale del Consorzio RES, ha riassunto il processo interrotto, riportandosi ai motivi e alle domande formulate con il ricorso introduttivo.

6. All'udienza di smaltimento del 13 giugno 2024 la causa è stata introitata in decisione.

7. Deve essere preliminarmente scrutinata l'eccezione di difetto di giurisdizione, formulata dal Comune resistente sul presupposto che la controversia attiene alla valutazione di aspetti patrimoniali legati ad un servizio pubblico espletato in assenza di un valido contratto, poiché l'affidamento è avvenuto sulla base di una serie di ordinanze contingibili e urgenti.

7.1. L'eccezione è fondata.

7.2. La questione inerente la giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto il corrispettivo spettante all'impresa incaricata con ordinanza contingibile e urgente di svolgere il servizio di smaltimento dei rifiuti è stata di recente affrontata e risolta dalle Sezioni unite della Corte di cassazione le quali - premesso che "le ordinanze contingibili e urgenti risultano costituire uno strumento alternativo e sostitutivo del contratto di appalto, scaturito dalla situazione di criticità verificatasi nella gestione dello smaltimento dei rifiuti urbani" - hanno affermato che "per effetto del richiamato affidamento urgente del servizio, la controversia in esame concerne unicamente il rapporto consequenzialmente derivatone con riguardo alla corresponsione dei corrispettivi... e, quindi, attiene alla fase dell'esecuzione del rapporto..." concludendo nel senso per cui laddove la controversia attenga "esclusivamente alle rivendicazioni patrimoniali da parte della società ricorrente nei confronti del Comune... a cui favore e nel cui interesse aveva provveduto alla gestione temporanea del ciclo dei rifiuti in una situazione emergenziale riconosciuta sussistente mediante l'adozione di ordinanze urgenti... deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario" (Cass. civ., Sez. un., 24 giugno 2020, n. 12483). La controversia concernente la corresponsione del corrispettivo della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, affidato sulla base di ordinanze contingibili e urgenti adottate (per ragioni di emergenza ambientale) ai sensi dell'art. 191 del d.lgs. n. 152 del 2006, è dunque devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che essa riguarda unicamente l'esecuzione del rapporto di natura privatistica intercorrente tra le parti e la cognizione di aspetti puramente patrimoniali, senza involgere il sindacato, in via diretta o incidentale, della legittimità dell'attività provvedimentale urgente posta "a monte" dello stesso, la quale costituisce uno strumento alternativo e sostitutivo del contratto di appalto (cfr. in termini, tra le tante: C.d.S., Sez. II, 1° giugno 2020, n. 3430; C.G.A. 24 luglio 2023, n. 456; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 16 ottobre 2023, n. 3026; 24 gennaio 2022, n. 221; Sez. III, 27 ottobre 2021, n. 3201; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 21 ottobre 2022, n. 1638; T.A.R. Basilicata, Sez. I, 18 marzo 2021, n. 248; 28 giugno 2019, n. 537).

7.3. I principi enunciati dalle Sezioni unite, pienamente condivisi dal Collegio, si attagliano alla controversia in esame.

Invero, la ricorrente - senza in alcun modo contestare la validità delle ordinanze contingibili e urgenti a suo tempo adottate, peraltro ormai inoppugnabili - lamenta l'inadeguatezza del corrispettivo riconosciutole per lo svolgimento del servizio di gestione dei rifiuti, a causa dei costi crescenti a cui si è trovata esposta nell'arco temporale di riferimento, e chiede pertanto di "accertare e dichiarare il diritto del Consorzio RES (già consorzio Sinergie) al pagamento, a titolo di revisione prezzi relativa al servizio di raccolta dei rifiuti solidi urbani presso il citato Comune nel periodo luglio 2014-luglio 2018, della complessiva somma di euro 615.498,46, s.e. & o., ovvero della maggiore o minore somma che dovesse accertarsi in corso di causa, anche a mezzo di CTU o verificazione tecnica, che sin d'ora si chiede, oltre interessi legali, rivalutazione monetaria e maggior danno" (atto di riassunzione, pag. 19).

La controversia concerne quindi esclusivamente profili patrimoniali del rapporto tra incaricato della gestione del servizio e Amministrazione committente, e segnatamente attiene alla sufficiente remuneratività, per il gestore del servizio, del corrispettivo fissato unilateralmente dall'Amministrazione con le medesime ordinanze; le pretese patrimoniali avanzate dalla ricorrente sono volte a conseguire la corresponsione di un importo realmente idoneo a coprire tutti i costi di impresa nel periodo di gestione del servizio e dunque, ad ogni evidenza, tendono al riequilibrio sotto il profilo economico del rapporto, collocandosi pur sempre nella fase esecutiva.

7.4. Né rileva in senso contrario l'impugnativa della nota di diniego, avendo la Corte di cassazione ripetutamente chiarito che, ai fini dell'individuazione del giudice munito di giurisdizione, non occorre tener conto né della natura formale degli atti oggetto di impugnazione, né delle censure proposte in sede giurisdizionale, in quanto l'unico criterio rilevante è quello del petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscano manifestazione (ex plurimis: Cass. civ., Sez. un., 28 maggio 2013, n. 13178; ord. 11 ottobre 2011, n. 20902; 25 giugno 2010, n. 15323; ord. 16 maggio 2008, n. 12378; ord. 25 giugno 2010, n. 15323; C.d.S., Sez. III, 23 novembre 2017, n. 5468).

7.5. D'altra parte, seguendo l'impostazione ricorsuale, va rilevato che la domanda in esame non è stata qualificata come risarcitoria degli eventuali pregiudizi subiti sul presupposto dell'illegittimità delle ordinanze medio tempore emesse, nel qual caso non si sarebbe posta questione di giurisdizione (ma, semmai, di tempestività della domanda), stante la pacifica devoluzione di tali profili alla cognizione del giudice amministrativo, secondo quanto previsto dall'art. 7, comma 4, c.p.a. Piuttosto, la domanda formulata è univocamente diretta al pagamento di maggiori spettanze economiche connesse proprio allo svolgimento del rapporto che trova la sua fonte in dette ordinanze, delle quali dunque si presuppone - sia pure implicitamente - la legittimità (diversamente opinando, infatti, il richiesto adeguamento del corrispettivo sarebbe sine titulo).

7.6. Neppure la fattispecie risulta sussumibile nell'alveo delle ipotesi di giurisdizione esclusiva delineate dal codice del processo amministrativo (a ciò ostando - a tacer d'altro - il divieto di analogia delle relative norme: cfr. Cass. civ., Sez. un., 19 maggio 2008, n. 12641), considerato che non può trovare applicazione nel caso di specie:

- l'art. 133, lett. e), n. 2), c.p.a. in materia di controversie "relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163", fattispecie che presuppone l'esistenza di un contratto suscettibile di revisione (rispetto al quale le ordinanze contingibili e urgenti potrebbero configurarsi quali proroghe, come nel caso deciso da C.d.S., Sez. IV, 15 aprile 2024, n. 3404), contratto non ravvisabile nella fattispecie in esame. Deve infatti essere esclusa la possibilità di qualificare come tale la d.d. n. 364 del 12 maggio 2016, considerato che la citata determina, pur sottoscritta anche dal rappresentante legale del Consorzio, è stata adottata al dichiarato fine di "garantire le adeguate condizioni igieniche e di sanità pubblica" e di "perfezionare il procedimento amministrativo avviato con l'ordinanza sindacale n. 16/2014" sul presupposto della mancata conclusione della procedura di evidenza pubblica, laddove la stipula del contratto d'appalto comunque richiede (anche secondo la disciplina ratione temporis vigente) che la procedura di evidenza pubblica si sia conclusa con l'aggiudicazione;

- l'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., relativo alle controversie in materia di servizi pubblici, considerata l'espressa esclusione delle controversie concernenti "indennità, canoni ed altri corrispettivi";

- l'art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a., considerato che la citata disposizione "pur facendo riferimento - ai fini della sussistenza della giurisdizione esclusiva in capo al giudice amministrativo - alle controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in situazione di emergenza e, comunque, a quelle attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, impone che quest'ultima debba in ogni caso essere riconducibile ad un comportamento della P.A. che si estrinseca attraverso l'esercizio di un pubblico potere" (Cass. civ., Sez. un., 24 giugno 2020, n. 12483, cit.), condizione che difetta nella controversia in esame, attenendo essa esclusivamente alle rivendicazioni patrimoniali della società ricorrente nei confronti del Comune di Trentola Ducenta, a cui favore e nel cui interesse aveva provveduto alla gestione temporanea del ciclo dei rifiuti in una situazione emergenziale riconosciuta sussistente mediante l'adozione di apposite ordinanze.

8. In conclusione, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo per essere il giudizio devoluto alla cognizione del giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto entro il termine perentorio di tre mesi, decorrente dal passaggio in giudicato della presente sentenza, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda, in applicazione dell'art. 11, comma 2, c.p.a.

9. Il Collegio ravvisa giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.