Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Sezione III
Sentenza 11 febbraio 2025, n. 196

Presidente ed Estensore: Blanda

FATTO E DIRITTO

L'istante premette di essere stato convocato il 13 luglio 2022 presso la Questura di Bari per acquisire la pratica di permesso di soggiorno per protezione sussidiaria registrata con n. 22BA013576, con invito a presentarsi dopo circa 30 giorni per ritirare il titolo richiesto.

Deduce di essersi recato più volte presso gli uffici della Questura per il ritiro del permesso di soggiorno, e di essere stato invitato a ritornare nei successivi 20 giorni. Tuttavia nessun titolo sarebbe stato rilasciato all'interessato che con missiva del 26 febbraio 2024 avrebbe diffidato la Questura di Bari al rilascio del prescritto permesso di soggiorno.

A distanza di oltre due anni il procedimento relativo alla richiesta di permesso di soggiorno presentata dal [omissis] non sarebbe stata esitata per cui l'istante impugna il silenzio serbato dall'amministrazione procedente per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

L'amministrazione intimata nel costituirsi in giudizio ha eccepito il difetto di giurisdizione di questo T.A.R. in favore del giudice ordinario, in quanto lo straniero avrebbe impugnato "una presunta forma non codificata di silenzio, asseritamente formatosi sulla richiesta di conversione della domanda di protezione speciale".

Nel merito inoltre l'Amministrazione eccepisce di aver da tempo provveduto alla valutazione della richiesta di protezione notificando alla parte il preavviso di rigetto. Rileva come il successivo 13 luglio 2022 il ricorrente abbia presentato richiesta di permesso di soggiorno per "sfruttamento lavorativo/casi speciali" ai sensi dell'art. 22 del d.lgs. 286/1998, allegando la documentazione prodotta dall'associazione [omissis], iscritta alla seconda sezione dell'albo istituito presso la Presidenza del Consiglio per gli enti che svolgono attività in favore di migranti vittime di tratta e grave sfruttamento ai sensi dell'art. 27 del d.P.R. 394/1999.

In data 28 marzo 2023 il procedimento amministrativo in questione sarebbe stato sospeso essendo emerse le seguenti criticità:

- il [omissis] il 31 agosto 2022 si sarebbe allontanato dalla struttura dell'associazione in questione, lasciando il progetto di integrazione regionale, per cui era venuto meno ai requisiti richiesti dall'art. 18 e dall'art. 22, commi 12-quater e quinquies, del d.lgs. 286/1998;

- la rilevata incompetenza territoriale della Questura, ai sensi dell'art. 5, comma 2, del t.u.i. "il permesso di soggiorno deve essere richiesto al questore della provincia in cui lo straniero si trova", in quanto l'istante in data 8 febbraio 2023 aveva richiesto il cambio di residenza presso il comune di Leverano (LE), omettendo di comunicare tale variazione all'Amministrazione.

In data 1° marzo 2024, l'avv. Garrisi del foro di Lecce avrebbe quindi inviato via pec una diffida ad adempiere alla conclusione del procedimento in esame.

Il 6 marzo 2024, la Questura ha informato tramite pec, il predetto procuratore che il procedimento pendente era sospeso per carenza documentale (parere rilasciato dal procuratore della Repubblica ai sensi dell'art. 22, commi 12-quater e quinquies, del d.lgs. 286/1998 il numero del procedimento penale e il nominativo del Procuratore della Repubblica responsabile di tale procedimento), senza ricevere alcuna risposta.

Il 12 agosto 2024 l'Amministrazione richiedeva quindi, via pec, al nuovo procuratore avv. Guercia la documentazione richiesta dal precedente legale.

In data 14 agosto 2024, l'Amministrazione quindi ha emesso nuovo preavviso di rigetto nei confronti dell'istante, trasmesso tramite pec al predetto procuratore; quindi il 29 agosto 2024 è stato emesso nei confronti del ricorrente il provvedimento di rigetto al rilascio del permesso di soggiorno per incompetenza territoriale e per mancanza di interesse alla conclusione del procedimento amministrativo, notificato tramite pec al nuovo procuratore.

Eccepisce in conclusione il Ministero dell'interno che non vi sia alcuna inerzia dell'Amministrazione, nel caso in esame.

All'udienza camerale del 5 febbraio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1. In via preliminare, occorre soffermarsi sulla eccezione sulla eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla Amministrazione.

La tesi merita adesione.

Invero, le controversie in materia di permesso di soggiorno per protezione speciale, di cui all'art. 19, comma 1.2, del d.lgs. 286/1998 rientrano nella giurisdizione dell'Autorità giurisdizionale ordinaria.

In particolare il giudice regolatore della giurisdizione ha rilevato che la materia dei diritti alla protezione internazionale è riconducibile alla cognizione del Giudice ordinario, atteso che le posizioni controverse rientrano nella sfera dei diritti fondamentali.

2. Il permesso di soggiorno per protezione "speciale" di cui si discute rientra certamente nell'ambito dei diritti soggettivi pieni, come lo status di rifugiato e il diritto costituzionale di asilo.

Si tratta di diritti umani fondamentali, come tali dotati di tutela assoluta e non degradabili ad interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate all'Amministrazione. Ne consegue che i provvedimenti assunti dai competenti organi amministrativi in materia di riconoscimento di status e diritti soggettivi hanno natura meramente dichiarativa e non costitutiva e rientrano, pertanto, nella cognizione del giudice ordinario, la cui competenza territoriale va individuata in relazione al luogo in cui viene emesso il provvedimento.

3. In tal senso la stessa Corte di cassazione, Sez. un., con sentenza 28 gennaio 2020, n. 1869, ha affermato che: "7. È jus receptum che ai fini di risolvere le questioni di riparto della giurisdizione occorre fare riferimento al c.d. petitum sostanziale che, secondo l'insegnamento di queste Sezioni Unite, va identificato, in forza degli artt. 5 e 386 c.p.c., non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione (vedi, fra le tante: Cass. 29 dicembre 2016, n. 27461; Cass., Sez. un., 4 settembre 2015, n. 17591; Cass., Sez. un., 23 settembre 2013, n. 21677; Cass., Sez. un., 11 ottobre 2011, n. 20902; Cass., Sez. un., 26 gennaio 2011, n. 1767; Cass., Sez. un., 25 giugno 2010, n. 15323)".

Pertanto, la giurisdizione del giudice ordinario o di quello amministrativo deve essere in concreto identificata non già in base al criterio della soggettiva prospettazione della domanda ma considerando l'intrinseca consistenza della posizione soggettiva addotta in giudizio, individuata dal giudice all'esito dell'indagine sull'effettiva natura della controversia in relazione alle peculiarità del singolo rapporto fatto valere in giudizio e con riguardo alla sostanziale protezione accordata a quest'ultimo dal diritto positivo.

4. Ciò comporta che, anche se la pretesa giudiziale sia stata prospettata come richiesta di annullamento di uno o più atti amministrativi ovvero nel giudizio vengano in questione "atti amministrativi presupposti" illegittimi incidenti direttamente o indirettamente sulle situazioni giuridiche soggettive azionate questo non può portare, di per sé, ad escludere che sia in contestazione una posizione di diritto soggettivo e che, quindi, la giurisdizione appartenga al giudice ordinario (Cass., Sez. un., 28 giugno 2006, n. 14846; Cass., Sez. un., 23 settembre 2013, n. 21677; Cass. n. 33212 del 2018 cit.).

Infatti, se sulla base dell'anzidetta indagine si accerti che il giudizio verte su pretese qualificabili come diritti soggettivi sulla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario non ha alcuna incidenza il fatto che vengano in questione - come meri atti presupposti - atti amministrativi (ivi compresi gli atti generali di autoregolamentazione dell'ente pubblico e/o atti di macro-organizzazione) data la possibilità per il giudice ordinario di disapplicarli, laddove li ritenga rilevanti ai fini della decisione ma illegittimi (ex multis: Cass., Sez. un., 13 novembre 2019, n. 29462, n. 29463 e n. 29465; Cass., Sez. un., n. 13169 del 2006; Cass., Sez. un., n. 3677 del 2009; Cass., Sez. un., n. 11712 del 2016).

5. La domanda svolta in questa sede nelle forme del rito di cui al combinato disposto degli artt. 31 e 117 c.p.a., mira in modo inequivoco ad ottenere una risposta alla domanda di protezione speciale, per la quale senza dubbio vengono in rilievo diritti soggettivi, secondo il predetto consolidato orientamento delle Sezioni unite della Corte di cassazione.

6. Premesso ciò, relativamente alla scelta di chiedere l'accertamento dell'illegittimità della condotta omissiva dell'Amministrazione, si osserva che il rito del silenzio è limitato alle sole ipotesi di inerzia serbata dall'Amministrazione su istanze intese ad ottenere l'adozione di un provvedimento amministrativo ad emanazione vincolata, ma di contenuto discrezionale, ed incidente, quindi su posizioni di interesse legittimo; resta perciò escluso dal suo ambito applicativo il silenzio afferente a pretese fondate sull'esercizio di diritti soggettivi, poiché in tal caso l'interessato ha titolo a chiedere l'accertamento del proprio diritto al giudice ordinario, se la materia non rientra tra quelle di giurisdizione esclusiva (come nel caso di specie).

7. Il rito del silenzio è, infatti, applicabile nelle sole ipotesi in cui il giudice amministrativo ha giurisdizione in ordine al rapporto sottostante alla richiesta rimasta inevasa e sempreché, quindi, la posizione giuridica che viene azionata sia configurabile come interesse legittimo.

Sul punto, la giurisprudenza amministrava è concorde nel ritenere che "la giurisdizione si determina in base alla natura delle situazioni giuridiche soggettive di cui si invoca tutela, allorché il rapporto giuridico sottostante al silenzio involga posizioni di diritto soggettivo, è inammissibile il ricorso proposto, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., al fine di accertare Illegittimità dell'inadempimento della pubblica amministrazione".

8. Peraltro nel merito l'istanza del ricorrente risulta anche esser stata esaminata secondo le modalità esposte dall'Amministrazione e non contestate in questo giudizio.

9. Ritenuto, per le ragioni che precedono, che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, trattandosi di controversia riservata alla cognizione del giudice ordinario, innanzi al quale il processo potrà essere proseguito con le modalità e nei termini di cui all'art. 11 c.p.a.

In considerazione della peculiarità delle questioni trattate sussistono eccezionali ragioni per compensare le spese dell'odierno giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, con le conseguenti pronunce in motivazione indicate.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e degli artt. 5 e 6 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.