Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 6 marzo 2025, n. 1886

Presidente: Corradino - Estensore: Marra

FATTO E DIRITTO

1. Con il ricorso iscritto al n. 10244/2013 proposto avanti al T.A.R. Lazio, sede di Roma, la società Casa del Sole s.r.l. - Clinica Polispecialistica "T. Costa", ha impugnato il verbale di verifica della "documentazione clinica e/o dell'appropriatezza" dei ricoveri del 25 giugno 2013, notificato, alla società ricorrente, in data 5 luglio 2013.

1.1. In applicazione del decreto commissariale n. 42/2012, avente ad oggetto il sistema dei controlli dell'attività sanitaria ospedaliera e specialistica, Casa del Sole, odierna appellante, è stata sottoposta a verifica, in relazione alla su vista documentazione clinica ed alla appropriatezza dei ricoveri.

1.2. Essa ha dedotto, a sostegno del prodotto ricorso, anzitutto, la violazione del punto 3.1 dell'allegato al suddetto decreto 40/2012, atteso che l'attività di verifica avrebbe avuto riguardo al primo ed al secondo trimestre dell'anno precedente, oltre al terzo trimestre; dunque sarebbe stata posta in essere oltre il termine fissato dalla normativa di riferimento ovvero l'anno in cui sono stati effettuati i ricoveri. Ha soggiunto la deducente, che le ottantotto cartelle cliniche, non verificate dagli ispettori, sarebbero state disponibili entro la data di chiusura del procedimento presso i locali posti a disposizione dalla struttura per il controllo. Inoltre, la ricorrente ha dedotto, sotto altro profilo, la violazione del medesimo punto 3.1 rubricato "ambiti e responsabilità", sul rilievo che la predetta disposizione non configurerebbe norma meramente programmatoria, ma contemplerebbe termini perentori. Ha dedotto infine, con una terza censura, l'omessa verifica di n. 88 cartelle cliniche.

2. Con ordinanza n. 4481 del 20 novembre 2011, il primo giudice, ha respinto l'istanza cautelare, con la seguente motivazione: "ritenuta l'insussistenza di sufficienti profili di fumus boni iuris - salvi gli approfondimenti propri della sede di merito -, tenuto conto, tra l'altro, quanto al richiamato punto 3.1 del DCA 40/2012, che sembra trattarsi, ad una prima delibazione, di una norma meramente programmatica...".

Con sentenza n. 2308, emessa nella camera di consiglio del 19 febbraio 2021, il Tribunale amministrativo per il Lazio, sede di Roma, ha respinto il ricorso (n. 10244/2013 R.G.), proposto dalla Casa del Sole.

3. Si è costituita, nel primo grado del giudizio, la Regione Lazio, resistendo all'impugnativa.

4. Avverso tale sentenza, che ha respinto tutte le censure da essa proposte in primo grado, Casa del Sole s.r.l. - Clinica Polispecialistica "T. Costa" ha proposto appello avanti a questo Consiglio di Stato e, nell'affermarne l'erroneità, con un unico motivo sotto il profilo del travisamento dei fatti e dell'applicazione della normativa, ne ha chiesto, previa sospensione dell'esecutività, la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure.

4.1. Con ordinanza collegiale n. 6708, emessa nella camera di consiglio del 14 luglio 2024, il Collegio, nel dare atto a verbale che: "a seguito della discussione orale dei difensori e del passaggio in decisione della causa, ha rilevato che sussistono dubbi in ordine alla giurisdizione del giudice amministrativo, quanto alle modalità e rispetto dei termini del procedimento di controllo da parte degli Ispettori ai sensi del DPCA n. 40 del 26 marzo 2012; ha assegnato un termine alle parti il termine di cui al visto art. 73 c.p.a., per produrre eventuali memorie difensive in punto di giurisdizione".

5. Infine, nella pubblica udienza del 16 gennaio 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

6. L'appello di Casa del Sole s.r.l. - Clinica Polispecialistica "T. Costa", deve essere respinto.

6.1. Per quanto concerne in generale il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario in base alla dicotomia diritti soggettivi-interesse legittimo, è principio consolidato che non rileva la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto petitum sostanziale, identificato non solo in funzione della concreta pronuncia che si richiede al giudice, ma soprattutto in funzione della causa petendi, vale a dire dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo alla sostanziale protezione ad essa accordata dall'ordinamento (in questo senso, da ultimo, C.d.S., Sez. V, 27 gennaio 2014, n. 396; Sez. VI, 6 maggio 2014, n. 2299; 24 marzo 2014, n. 1409). In sostanza, è compito del giudice stabilire, sulla base dei fatti di causa dedotti dalla parte che agisce in giudizio, se la pretesa azionata ha la consistenza di diritto soggettivo o di interesse legittimo, indipendentemente dalla qualificazione di questa offerta.

6.2. Questa operazione risulta doverosa posto che, né il giudice di primo grado, né le parti costituite, hanno sollevato dubbi sulla giurisdizione, eccezion fatta, in sede di discussione orale il richiamo dei difensori alla giurisprudenza più recente che, in merito ai controlli sulle procedure di verifica delle cartelle, ha riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ., Sez. III, ord. 26 gennaio 2024, n. 2577).

6.3. Tanto premesso il Collegio è dell'avviso che, le controversie, aventi ad oggetto i controlli di appropriatezza eseguiti dalle ASL sulle strutture private eroganti prestazioni sanitarie in regime di accreditamento, appartengono alla giurisdizione del Giudice ordinario, ex art. 133, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104 del 2010, nelle ipotesi, come nel caso di specie, in cui l'oggetto del contendere riguardi esclusivamente l'esito del controllo, il conseguente accertamento dell'inadempimento della struttura rispetto alle obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio, le relative richieste pecuniarie ovvero le sanzioni amministrative irrogate; laddove, invece, spettano al giudice amministrativo se l'oggetto della contestazione riguardi la titolarità in capo all'Amministrazione del potere di esercitare tale controllo, poiché in tal caso la domanda investe anche l'esercizio di un potere autoritativo (Cass. civ., Sez. III, ord. 26 gennaio 2024, n. 2577).

6.4. Nel primo archetipo rientra il caso oggetto del presente giudizio, cosicché va richiamato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con conseguente inammissibilità del ricorso di primo grado.

6.5. Come emerge dalla ricostruzione dei fatti di causa, evidenziata nel verbale redatto dai medici di controllo in data 24 giugno 2013, il giorno 6 maggio 2013 la segreteria dell'Area offerta sanitaria e valutazione soggetti erogatori dell'ASP ha inviato alla Casa del Sole la comunicazione con l'elenco delle n. 530 cartelle cliniche oggetto di verifica; che, in riscontro alla predetta comunicazione, con nota del successivo 7 maggio, Casa del Sole ha comunicato all'Amministrazione che: "non siamo in grado di mettere a vostra disposizione, nei tempi previsti, la documentazione clinica richiesta in quanto l'impiegato addetto è in malattia come da certificato medico allegato": i[l] su visto controllo ha avuto inizio nella giornata del 15 maggio, con la consegna di n. 387 cartelle cliniche, a cui è seguita la consegna di ulteriori n. 55 cartelle; che, le rimanenti 88 cartelle, non risultano tuttavia essere state messe nella disponibilità degli ispettori. Con fax del 3 giugno 2013, l'Agenzia di sanità pubblica ha ancora comunicato alla Casa del Sole che: "il controllo sulle Cartelle Cliniche (...) è terminato il giorno 29 maggio 2013, non essendo reperibili i referenti della struttura i medici di controllo avvisavano della conclusione del controllo in reception dove l'impiegato si è preso incarico di darne comunicazione al dott. Costa. Nei giorni 30 e 31 maggio, la nostra Segreteria ASP tentava ripetutamente ma inutilmente di mettersi in contatto con il Dott. Costa ed il Dott. Cinquanta per notificare la data della discussione, pertanto si comunica che giovedì 6 giugno 2013 i medici di controllo saranno presenti (...) per la discussione relativa al controllo effettuato".

6.6. Come puntualizzato dal primo giudice, il contenuto di detto fax non è stato peraltro contestato all'epoca dei fatti dalla struttura sanitaria, che si è limitata a comunicare l'impossibilità del dott. Costa ad essere presente nella giornata indicata e a chiedere un rinvio della discussione al successivo 12 giugno, asserendo solamente in questa sede che "i referenti della struttura, dott. Costa e dott. Cinquanta, non erano irreperibili". Nella giornata fissata, i medici si sono recati presso la casa di cura ed in quella occasione il Dott. Costa li ha invitati a continuare l'attività di controllo sulle n. 88 cartelle cliniche non consegnate precedentemente. Gli ispettori hanno rilevato che il comma a), punto 3.3, dell'allegato al DPCA n. 40 del 26 marzo 2012 prevedeva che "Tra la consegna delle prime cartelle cliniche e le ultime non devono trascorrere più di 10 giorni lavorativi", ed hanno ribadito che i lavori a quel punto dovevano ritenersi conclusi. In data 5 luglio 2013, è stato notificato, infine, alla struttura ricorrente, il "verbale di verifica della documentazione clinica e/o dell'appropriatezza dei ricoveri del 25 giugno 2013".

6.7. Alla luce di tale ricostruzione fattuale risulta dunque pacifico che la controversia riguarda, non già, la titolarità del potere, bensì - come detto - le modalità, sotto il profilo della scansione temporale e del rispetto dei termini del procedimento di controllo da parte degli ispettori (DPCA n. 40/2012) che, come chiarito dalla recente giurisprudenza, radicano la giurisdizione del giudice ordinario ex art. 133, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104/2010.

7. In conclusione, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l'inammissibilità del ricorso in primo grado per difetto di giurisdizione, radicandosi la stessa in favore del Giudice ordinario.

8. Le spese del doppio grado di giudizio vanno compensate per la particolarità della questione controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione, in favore del Giudice ordinario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. III, sent. n. 2308/2021.