Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I-bis
Sentenza 28 marzo 2025, n. 6325

Presidente: Ricchiuto - Estensore: Biffaro

FATTO

1. Il ricorrente, nella sua qualità di dipendente a tempo indeterminato del Ministero della difesa, con la qualifica di funzionario amministrativo (A3-F3) in servizio presso la Direzione degli armamenti terrestri, esponeva di aver presentato domanda di partecipazione alla procedura di mobilità esterna indetta dalla Città metropolitana di Bari ai sensi dell'art. 30 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 ("TUPI"), per la copertura a tempo pieno e indeterminato di n. 4 posti di funzionario specialista amministrativo, categoria D, profilo A.

1.1. Il ricorrente esponeva, inoltre, che contestualmente all'invio della domanda di partecipazione alla suddetta procedura di mobilità aveva presentato al Ministero della difesa - Direzione generale per il personale civile, una formale richiesta di assenso al trasferimento presso la Città metropolitana di Bari, in ossequio a quanto previsto dalla lex specialis della procedura di mobilità alla quale intendeva partecipare.

1.2. Il Segretariato generale della difesa e direzione nazionale degli armamenti presso il Ministero della difesa, in seguito ad alcuni solleciti del ricorrente e a una formale richiesta della Città metropolitana di Bari, in data 25 novembre 2021 inviava alla Direzione degli armamenti terrestri una formale richiesta di parere istruttorio avente il seguente tenore "Con riferimento alle note sopra distinte della Direzione Generale per il personale civile in merito all'argomento in titolo, e facendo seguito altresì alla mail in data 15 novembre u.s. di questo Segretariato Generale con la quale si chiedeva riscontro, si rappresenta l'urgenza della formulazione del competente parere nei confronti del dipendente indicato in oggetto".

1.3. La Direzione generale per il personale civile, in data 9 dicembre 2021, inviava alla Città metropolitana di Bari, nonché per conoscenza al ricorrente, una comunicazione con la quale rappresentava che, sulla scorta del parere non favorevole espresso dal Segretario generale, non sussistessero le condizioni per rilasciare il nullaosta in favore della parte ricorrente.

2. Il ricorrente, con la proposizione del ricorso introduttivo del presente giudizio, ha impugnato il diniego di nullaosta in uno agli altri atti e provvedimenti indicati in epigrafe, contestandone la legittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili, e ne ha chiesto l'annullamento.

Il ricorrente ha, inoltre, chiesto l'accertamento del diritto di usufruire, ora e per il futuro, dell'istituto della mobilità volontaria esterna senza previo consenso dell'amministrazione di appartenenza.

La parte ricorrente ha altresì esperito, ai sensi dell'art. 30 c.p.a., un'azione di condanna dell'amministrazione resistente al risarcimento del danno in forma specifica e, in via subordinata, al risarcimento del danno per equivalente per perdita di chance, con interessi e rivalutazione.

2.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo è stata contestata la legittimità degli atti e provvedimenti impugnati per "Violazione e falsa applicazione dell'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001, modificato, di recente, con il d.-l. n. 80/2021, convertito in legge n. 113 del 6 agosto 2021 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria - Manifesta contraddittorietà, illogicità ed irragionevolezza - Ingiustizia manifesta - Erroneo presupposto di fatto".

In estrema sintesi, con tale motivo di ricorso, è stata lamentata l'illegittimità dell'operato del Ministero della difesa per non aver esplicitato quale sia la causa ostativa al rilascio del nullaosta richiesto, con ciò violando il novellato art. 30 del TUPI.

2.2. Con il secondo motivo di ricorso è stata lamentata l'illegittimità degli atti e provvedimenti impugnati per "Violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione - Eccesso di potere - Difetto di motivazione - Carenza assoluta di istruttoria - Travisamento ed erronea valutazione degli elementi di fatto - Lesione del diritto di difesa".

Con tale mezzo di gravame è stata contestata la legittimità del diniego di nullaosta per difetto di motivazione e difetto di istruttoria in quanto, da un lato, non è stata specificata quale sia la causa, tra quelle normativamente previste, in forza della quale è stato negato il nullaosta richiesto e, dall'altro, non risulta che il Ministero della difesa abbia adottato il gravato provvedimento dopo aver svolto la necessaria istruttoria.

2.3. Con il terzo motivo di ricorso è stata chiesta la condanna del Ministero della difesa al risarcimento del danno in forma specifica e, in via subordinata, al risarcimento per equivalente per perdita di chance, atteso che a causa dell'adozione del gravato provvedimento il ricorrente non ha potuto partecipare alla procedura di mobilità volontaria esterna.

Il ricorrente, invero, ha evidenziato che in caso di superamento di detta procedura, avrebbe conseguito un risparmio economico, potendo svolgere la propria attività lavorativa presso la città di residenza e ricongiungersi stabilmente con i propri familiari.

3. Il Ministero della difesa si è costituito in giudizio e con il deposito di una relazione di causa ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sostenendo che la competenza giurisdizionale a conoscere della presente controversia spetti all'Autorità giudiziaria ordinaria, in funzione di giudice del lavoro, in quanto il ricorrente ha contestato la legittimità di atti di gestione del rapporto di lavoro, come tali aventi natura privatistica.

Il Ministero resistente, inoltre, ha anche rappresentato che la richiesta di nullaosta avanzata dalla parte ricorrente era stata rigettata in quanto, all'epoca dei fatti, vi era una carenza di organico superiore al 20% nella qualifica corrispondente a quella della parte ricorrente; risulterebbe, quindi, integrata una delle cause ostative previste dall'art. 30 del TUPI.

4. La parte ricorrente, con memoria depositata in data 14 marzo 2022, ha controdedotto all'eccezione di difetto di giurisdizione e ha evidenziato che la dedotta carenza di organico fosse stata genericamente indicata dal Ministero resistente, ma non provata mediante il deposito di idonea documentazione.

5. All'udienza camerale del 16 marzo 2022 è stata discussa la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente con il ricorso introduttivo e poi la causa è stata trattenuta in decisione.

5.1. La Sezione Prima Bis di questo Tribunale, con ordinanza n. 1942 del 22 marzo 2022, ha accolto la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente, disponendo la sospensione degli atti e provvedimenti impugnati.

Con detta ordinanza, inoltre, è stata rivolta una richiesta di chiarimenti al Ministero della difesa in ordine alla concessione di un nullaosta in favore di un altro dipendente, circostanza, questa, riferita dalla parte ricorrente e suscettibile, ove provata, di far emergere la contraddittorietà della dedotta carenza di organico.

6. Il Ministero della difesa, in data 10 maggio 2022, ha adempiuto l'incombente istruttorio disposto con la suddetta ordinanza, chiarendo che in favore della funzionaria indicata dalla parte ricorrente era stata accordata un'assegnazione temporanea in posizione di comando per un periodo di 12 mesi, rinnovabile.

7. La parte ricorrente, con memoria depositata in data 10 maggio 2022, ha controdedotto a quanto riferito dal Ministero della difesa con la documentazione versata in atti in adempimento dell'ordine istruttorio disposto dalla Sezione.

8. All'udienza camerale dell'11 maggio 2022, fissata per il prosieguo della trattazione della domanda cautelare, la causa è stata discussa e poi trattenuta in decisione.

8.1. La Sezione Prima Bis di questo Tribunale, con ordinanza n. 3347 del 26 maggio 2022, dopo aver ritenuto non meritevole di accoglimento l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall'amministrazione ministeriale resistente - sull'assunto che la procedura di mobilità esterna sia assimilabile a una procedura di assunzione mediante pubblico concorso (cfr. Cass. civ., Sez. un., 2642/2016) - ha reiterato la misura cautelare già concessa, ordinando al Ministero della difesa di procedere al riesame della istanza presentata dalla parte ricorrente.

9. Il Ministero della difesa, in data 16 giugno 2022, ha depositato documentazione idonea a comprovare l'esecuzione del dictum cautelare recato dall'ordinanza n. 3347/2022.

In particolare, è stato evidenziato quanto segue:

- già in data 24 febbraio 2022, era stato comunicato alla Città metropolitana di Bari di "non tener conto del diniego ai fini dell'ammissione del ricorrente alla mobilità in questione";

- la Città metropolitana di Bari, con nota del 28 marzo 2022, aveva comunicato di aver completato la procedura assunzionale entro il termine prefissato del 31 dicembre 2021, con la conseguenza che le differenti valutazioni intervenute medio tempore sulla posizione del ricorrente non avrebbero potuto essere prese in considerazione;

- quanto al riesame dell'istanza della parte ricorrente, stante la "grave carenza di organico" e la comunicazione fatta alla Città metropolitana di Bari, non vi sarebbero stati ulteriori adempimenti da compiere.

10. La parte ricorrente, in data 4 agosto 2022, ha notificato e depositato un ricorso per motivi aggiunti.

Con detto ulteriore mezzo di gravame, in particolare, è stata lamentata l'illegittimità degli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo del presente giudizio e, in estrema sintesi, è stato chiesto l'accertamento del diritto della parte ricorrente a partecipare a future procedure di mobilità esterna senza la necessità di ottenere previamente atti di assenso al trasferimento da parte del Ministero della difesa.

11. All'udienza camerale del 12 settembre 2022 è stata discussa la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente con il ricorso per motivi aggiunti.

All'esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

11.1. La Sezione Prima Bis di questo Tribunale, con ordinanza n. 5915 del 16 settembre 2022, ha rigettato la domanda cautelare per mancanza del requisito del periculum in mora, atteso che "in disparte la considerazione circa la conclusione della procedura di mobilità in discorso, rispetto alla quale non residuano ulteriori esigenze di natura cautelare, in riferimento alla richiesta di adozione di misure cautelari per procedimenti di mobilità futuri ed eventuali è del tutto assente il requisito del periculum grave ed attuale".

12. Il Ministero della difesa, con memoria depositata in data 21 gennaio 2025, ha ribadito l'eccezione di difetto di giurisdizione già sollevata in precedenza, richiamando a supporto della stessa ulteriori precedenti giurisprudenziali, nonché valorizzando quanto disposto dall'art. 63 del TUPI.

13. All'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 21 febbraio 2025 la causa è stata discussa e poi trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio, re melius perpensa rispetto ai profili inerenti alla competenza giurisdizionale a conoscere della controversia in esame, ritiene meritevole di accoglimento l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Ministero della difesa in corso di causa.

2. In proposito è sufficiente evidenziare che la procedura per cui è causa costituisce una selezione di mobilità esterna non implicante la costituzione di un nuovo rapporto d'impiego con l'amministrazione, ma solo la modificazione soggettiva del rapporto già intercorrente con altro datore di lavoro pubblico.

3. Il Collegio, per tale ragione, ritiene di aderire al più recente orientamento pretorio formatosi in seno alla giurisprudenza di legittimità, e seguito anche dal Consiglio di Stato, secondo il quale «La mobilità, anche esterna, dei pubblici dipendenti va qualificata come mera cessione di un contratto già in essere e, pertanto, le relative controversie rientrano nella cognizione del giudice ordinario, che ha giurisdizione sull'unico rapporto al momento della lesione dei relativi diritti [...] Deve, infatti, essere data continuità ai principi affermati da queste Sezioni unite che, con riferimento al tema di mobilità per passaggio diretto tra pubbliche amministrazioni, disciplinata attualmente dal d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 30, hanno affermato "che integrando siffatta procedura una mera modificazione soggettiva del rapporto di lavoro con il consenso di tutte le parti e, quindi, una cessione del contratto, la giurisdizione sulla controversia ad essa relativa spetta al giudice ordinario, non venendo in rilievo la costituzione di un nuovo rapporto lavorativo a seguito di procedura selettiva concorsuale e, dunque, la residuale area di giurisdizione del giudice amministrativo di cui al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 63, comma 4" (cfr. Cass., Sez. un., n. 32624/2018, n. 33213/2018) [...] per "procedure concorsuali di assunzione", ascritte al diritto pubblico ed all'attività autoritativa dell'amministrazione, si intendono non soltanto quelle preordinate alla costituzione ex novo dei rapporti di lavoro (come le procedure aperte a candidati esterni, ancorché vi partecipino soggetti già dipendenti pubblici), ma anche i procedimenti concorsuali interni, destinati, cioè, a consentire l'inquadramento dei dipendenti in aree funzionali o categorie più elevate, con novazione oggettiva dei rapporti di lavoro» (cfr. Cass. civ., Sez. un., ord. n. 16452 del 30 luglio 2020; C.d.S., Sez. III, sent. n. 7615 del 17 settembre 2024; C.d.S., Sez. III, sent. n. 288 del 13 gennaio 2020).

4. In definitiva, sulla scorta delle precedenti considerazioni, il presente gravame deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, posto che la controversia in esame rientra nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice ordinario in funzione del giudice del lavoro, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda proposta laddove il processo sia proseguito dinanzi all'Autorità giudiziaria ordinaria con le modalità e i termini previsti dall'art. 11 c.p.a.

5. Si ravvisano giusti motivi per compensare le spese di lite sin qui maturate tra le parti, tenuto conto del mutamento giurisprudenziale intervenuto successivamente all'adozione dell'ordinanza cautelare n. 3347 del 26 maggio 2022.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito e dichiara la giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria in funzione di giudice del lavoro, dinanzi alla quale il processo può essere proseguito con le modalità e i termini di cui all'art. 11 c.p.a.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.