Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
Sentenza 19 giugno 2026, n. 447
Presidente: Abbruzzese - Estensore: Perpetuini
FATTO E DIRITTO
1. La società Hotel San Michele s.r.l. è proprietaria di un terreno sito in L'Aquila, alla Via Porta Napoli n. 67, località "Mulino Taranta", identificato catastalmente al foglio 89, particella 1326, ove è presente il complesso alberghiero denominato "Magione Papale Relais & Restaurant".
A seguito del sisma del 6 aprile 2009, sulla predetta area di proprietà della ricorrente sono stati installati, secondo i criteri stabiliti dalla deliberazione di Giunta comunale n. 58/2009, n. 3 manufatti in legno ad uso abitativo destinati alle signore Silvana C., Federica T. e Morena Rosa N. e ai rispettivi nuclei familiari.
Nel 2021 il Comune di L'Aquila ha avviato un procedimento di rimozione dei predetti manufatti. La Hotel San Michele s.r.l. ha presentato una richiesta di permesso di costruire volto alla trasformazione dei manufatti da temporanei in stabili, successivamente archiviata su richiesta della stessa istante il 3 maggio 2023.
Con istanza acquisita al prot. n. 41989 dell'11 aprile 2025, la ricorrente, una volta rientrata nella disponibilità dei n. 3 manufatti, ha chiesto al Comune di L'Aquila di autorizzare un nuovo progetto di "Demolizione e ricostruzione edifici, miglioramento energetico di struttura esistente con premialità di cui all'art. 4 della L.R. 49/12 recepita con Del. C.C. n° 86/13 e succ. n° 38/23", ai sensi dell'art. 8 d.P.R. n. 160/2010 e dell'art. 23 d.P.R. n. 380/2001.
Il progetto prevede espressamente la "rimozione delle strutture realizzate ai sensi della Delibera di C.C. n° 58/09" e il loro "spostamento sull'area per cui è stato eseguito il cambio di destinazione d'uso in Ricettivo", per destinarle "a case vacanza per nuclei familiari che necessitano soggiornare in maniera riservata ed indipendente".
All'esito della conferenza di servizi decisoria indetta ex art. 14, comma 2, l. n. 241/1990, con provvedimento conclusivo n. 65 del 30 aprile 2025 il Comune di L'Aquila ha assentito l'intervento disponendo la conclusione positiva della conferenza di servizi "che sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni e servizi pubblici interessati".
In data 21 maggio 2025 la ricorrente ha dato avvio ai lavori, tuttora in corso di realizzazione, previa apposita comunicazione al SUAP del Comune di L'Aquila.
In data 7 gennaio 2026 la Hotel San Michele s.r.l. si è vista recapitare le ordinanze di demolizione n. 15/2025, n. 16/2025 e n. 17/2025, tutte datate 31 luglio 2025 e di contenuto motivazionale identico, con le quali il Comune di L'Aquila le ha intimato ai sensi dell'art. 27 d.P.R. n. 380/2001 la demolizione dei n. 3 manufatti in legno e il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di 90 giorni.
Le ordinanze impugnate si fondano sul duplice presupposto che: i) i manufatti sarebbero stati realizzati in difformità rispetto ai criteri di cui alla deliberazione di C.c. n. 58/2009 in quanto aventi una superficie superiore a quella consentita; ii) le rispettive utilizzatrici avrebbero già riottenuto l'agibilità delle loro precedenti abitazioni danneggiate dal sisma.
La ricorrente ha impugnato le ordinanze demolitorie deducendo che il Comune ha ignorato di aver rilasciato il provvedimento conclusivo n. 65 del 30 aprile 2025 di assenso alla realizzazione del progetto che prevede espressamente la rimozione e ricollocazione dei manufatti in questione.
Si è costituito il Comune di L'Aquila con riserva di addurre più ampie difese. È intervenuta ad adiuvandum la signora Federica T., destinataria dell'ordinanza n. 17/2025.
Con memoria depositata in vista dell'udienza, la ricorrente ha ribadito che il Comune omette di considerare il titolo autorizzativo n. 65 del 30 aprile 2025, che legittima i manufatti siccome da rimuovere e ricollocare nell'ambito del progetto assentito.
Alla pubblica udienza dell'11 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. L'intervento ad adiuvandum proposto dalla signora Federica T. è ammissibile in quanto la stessa risulta destinataria dell'ordinanza di demolizione n. 17/2025 impugnata dalla ricorrente e vanta un concreto e attuale interesse all'accoglimento del ricorso. L'intervento adesivo dipendente è istituto processuale diretto a consentire la partecipazione al giudizio di soggetti titolari di posizioni giuridiche connesse e coincidenti con quelle fatte valere dalla parte ricorrente, come nella specie avviene.
3. Il ricorso propone una pluralità di censure, tutte riconducibili al genus dell'eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, nonché alla contraddittorietà tra atti amministrativi emanati dal medesimo ente.
Il Collegio ritiene di dover scrutinare in via prioritaria il motivo concernente la denunciata contraddittorietà tra le ordinanze di demolizione impugnate e il provvedimento conclusivo di conferenza di servizi n. 65 del 30 aprile 2025, atteso che tale profilo si presta ad assorbire tutte le ulteriori censure e risulta di decisiva rilevanza ai fini della definizione del giudizio.
Dalla documentazione in atti emerge in modo inequivocabile che il Comune di L'Aquila, con provvedimento conclusivo n. 65 del 30 aprile 2025, ha assentito il progetto presentato dalla società ricorrente con istanza dell'11 aprile 2025, disponendo la conclusione positiva della conferenza di servizi decisoria che "sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni e servizi pubblici interessati".
Il progetto assentito prevede espressamente, come si evince dalla relazione tecnica versata in atti, la "rimozione delle strutture realizzate ai sensi della Delibera di C.C. n° 58/09" - ossia proprio i tre manufatti in legno di cui alle ordinanze demolitorie impugnate - e il loro "spostamento sull'area per cui è stato eseguito il cambio di destinazione d'uso in Ricettivo", al fine di destinarle "a case vacanza per nuclei familiari che necessitano soggiornare in maniera riservata ed indipendente".
La ricorrente ha dato avvio ai lavori in data 21 maggio 2025, previa comunicazione al SUAP, e i lavori risultano tuttora in corso di realizzazione.
Le ordinanze di demolizione impugnate, datate 31 luglio 2025 e notificate il 7 gennaio 2026, non contengono alcun riferimento al provvedimento conclusivo n. 65 del 30 aprile 2025, né risulta che il Comune abbia provveduto alla sua rimozione in autotutela prima di adottare i provvedimenti repressivi.
Tale circostanza configura un difetto di istruttoria e motivazione, nonché una palese contraddittorietà tra atti emanati dalla medesima amministrazione in quanto la contraddittorietà tra atti può configurarsi quando il medesimo conflitto si pone in modo palese e insanabile fra il provvedimento gravato e precedenti provvedimenti assunti dall'amministrazione.
Nella specie, la contraddittorietà è evidente: le ordinanze di demolizione impongono la rimozione di manufatti per i quali il medesimo Comune ha già rilasciato un titolo autorizzativo che ne prevede espressamente la rimozione e la ricollocazione in altra area nell'ambito di un progetto di ampliamento della struttura ricettiva, titolo rilasciato anteriormente alle ordinanze demolitorie e ancora vigente ed efficace.
È approdo pacifico quello secondo cui l'amministrazione non può legittimamente adottare un ordine di demolizione per opere realizzate in base a un titolo edilizio rilasciato dal Comune senza aver previamente rimosso tale titolo mediante l'esercizio del potere di autotutela, con le garanzie procedimentali previste dall'art. 21-nonies della l. n. 241/1990.
In materia edilizia, infatti, l'amministrazione comunale non può legittimamente adottare un ordine di demolizione per opere realizzate in base a denuncia di inizio attività consolidatasi per decorso del termine procedimentale, senza aver previamente attivato e concluso il procedimento di autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990.
Il predetto principio è stato ribadito dal Consiglio di Stato, sentenza n. 864 del 2024, che ha affermato: "quando sia stata presentata una denuncia di inizio attività che si sia consolidata per decorso del termine di cui all'art. 23, comma 6, del D.P.R. n. 380/2001, l'amministrazione comunale non può legittimamente emettere un ordine di demolizione ai sensi dell'art. 31 del medesimo decreto senza aver previamente rimosso gli effetti della DIA consolidata mediante l'attivazione del procedimento di autotutela disciplinato dall'art. 21-nonies della L. n. 241/1990".
Tale principio trova applicazione, a maggior ragione, nell'ipotesi in cui il titolo edilizio sia costituito non da un titolo tacito formatosi per silenzio-assenso, ma da un provvedimento espresso di assenso, quale il provvedimento conclusivo di conferenza di servizi, che sostituisce a tutti gli effetti gli atti di assenso delle amministrazioni coinvolte per cui, l'ordine di demolizione di opere realizzate in base a un titolo edilizio rilasciato dal Comune richiede il previo annullamento di tale titolo, non potendo l'Amministrazione disporre direttamente la demolizione in presenza di un permesso di costruire ancora formalmente efficace.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che è illegittima l'ordinanza di demolizione che ordini la rimozione di un manufatto per asserita assenza di titolo edilizio abilitativo quando la stessa amministrazione ha rilasciato in favore del destinatario dell'ordine concessioni edilizie valide ed efficaci, non annullate né divenute inefficaci, che autorizzano la realizzazione delle opere contestate. Sussiste in tal caso una palese antinomia tra il provvedimento demolitorio, che presuppone la mancanza di titolo, e i titoli edilizi rilasciati dall'ente (ex plurimis, T.A.R. Campania, Napoli, sent. n. 1684 del 2020).
Nel caso di specie, il Comune di L'Aquila ha rilasciato alla società ricorrente, in data 30 aprile 2025, un provvedimento conclusivo di conferenza di servizi che autorizza espressamente la rimozione e la ricollocazione dei tre manufatti in legno oggetto delle ordinanze di demolizione.
Tale titolo autorizzativo è formalmente efficace e non risulta annullato né revocato dall'amministrazione che lo ha emanato.
Anzi, risulta che la ricorrente, facendo legittimo affidamento su tale titolo, ha dato avvio ai lavori autorizzati in data 21 maggio 2025.
Le ordinanze di demolizione del 31 luglio 2025 - successive di oltre due mesi al rilascio del titolo autorizzativo - non fanno alcun riferimento al provvedimento conclusivo n. 65/2025 e sono motivate esclusivamente sulla base della presunta difformità dei manufatti rispetto ai criteri della deliberazione di C.c. n. 58/2009 e del riacquisto dell'agibilità delle abitazioni originarie da parte delle utilizzatrici.
L'amministrazione resistente, nella propria costituzione in giudizio, si limita a prendere atto che "la s.r.l. ricorrente si era attivata per la loro rimozione, in vista del recupero dei materiali e della loro ricollocazione in altro sito, con idoneo titolo edilizio", senza tuttavia dare conto del rilascio effettivo del titolo e delle sue conseguenze giuridiche.
È evidente, pertanto, che il Comune ha ignorato l'esistenza del provvedimento conclusivo n. 65 del 30 aprile 2025, che costituisce un titolo edilizio espresso e valido che legittima non solo la presenza dei manufatti nell'area allo stato attuale, ma ne prevede espressamente la rimozione e la ricollocazione in altra area nell'ambito del medesimo complesso ricettivo.
L'ordinanza di demolizione presuppone, secondo la consolidata giurisprudenza richiamata, l'assenza di un titolo abilitativo o la totale difformità dalle prescrizioni urbanistiche ed edilizie, come previsto dall'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Nel caso di specie, tuttavia, i manufatti non sono privi di titolo, bensì sono ricompresi in un titolo edilizio espresso e complesso, rilasciato all'esito di una conferenza di servizi decisoria, che ne prevede la rimozione e la ricollocazione.
Ne consegue che il Comune, prima di adottare le ordinanze di demolizione, avrebbe dovuto procedere all'annullamento in autotutela del provvedimento conclusivo n. 65/2025, con le garanzie procedimentali previste dall'art. 21-nonies della l. n. 241/1990.
La mancata attivazione del procedimento di autotutela prima dell'adozione delle ordinanze di demolizione determina l'illegittimità delle ordinanze stesse per violazione della sequenza procedimentale necessaria all'esercizio dei poteri repressivi in materia edilizia, nonché per violazione del principio di non contraddittorietà dell'azione amministrativa e per difetto di istruttoria e motivazione.
4. Alla luce delle considerazioni che precedono, salva ogni determinazione successiva dell'Amministrazione civica, il ricorso deve essere accolto e le ordinanze di demolizione n. 15/2025, n. 16/2025 e n. 17/2025 del 31 luglio 2025 devono essere annullate.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (L'Aquila), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla le ordinanze di demolizione e ripristino n. 15/2025, n. 16/2025 e n. 17/2025 del 31 luglio 2025, emesse dal Comune di L'Aquila.
Condanna il Comune dell'Aquila al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente che si liquidano in complessivi euro 2.000,00, oltre accessori di legge.
Compensa nei confronti della parte interveniente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
