Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 6 luglio 2026, n. 5393

Presidente: Martino - Estensore: Santise

FATTO E DIRITTO

1. L'odierno ricorso per revocazione ha ad oggetto la sentenza di questo Consiglio di Stato, Sezione IV, 16 maggio 2025, n. 4221, con cui è stato ha accolto l'appello promosso dal Comune di Roncadelle avverso la sentenza del T.A.R. per la Lombardia, Brescia, n. 130 del 2023, che aveva dichiarato il difetto di legittimazione passiva di Roncadelle Shopping Centre rispetto all'azione di accertamento e di condanna all'adempimento degli obblighi convenzionali per la parte rimasta inattuata promossa dall'amministrazione comunale nei confronti di Mella 2000 e Roncadelle Shopping Centre, ritenute responsabili in via solidale.

2. Parte ricorrente impugna la sentenza predetta, deducendo i seguenti motivi di ricorso:

I. Errore di fatto revocatorio derivante da erronea lettura e percezione degli atti e dei documenti del giudizio e sulle conseguenze abnormi ricavate dalla sentenza.

Deduce parte ricorrente che, avendo la sentenza associato l'assolvimento delle obbligazioni convenzionali alla titolarità del diritto dominicale sulle aree in cui le opere devono essere realizzate, deve escludersi una responsabilità solidale dell'odierna ricorrente per quegli obblighi rimasti inattuati che riguardano aree incluse in comparti di cui Roncadelle Shopping Centre non è divenuta proprietaria (né tantomeno è firmataria della convenzione urbanistica).

Un'interpretazione diversa della sentenza di questo Consiglio di Stato, fondata sulla responsabilità solidale dell'odierna appellante in relazione a tutte le obbligazioni delle convenzioni urbanistiche non attuate sarebbe frutto di una errata e/o incompleta percezione dei documenti e degli atti di causa - a mezzo dei quali si è data ampia dimostrazione del fatto che RSC non ha acquistato tutti i comparti interessati dalle opere di urbanizzazione previste dalle convenzioni urbanistiche.

La decisione impugnata sarebbe quindi affetta da un errore di fatto revocatorio a causa di un'errata e/o incompleta percezione dei documenti e degli atti di causa.

Ne consegue che sussisterebbe errore di fatto revocatorio sia nel caso in cui la sentenza gravata abbia supposto che l'azione intrapresa dal Comune riguardi opere di urbanizzazione relative ad aree di cui l'odierna appellante - per effetto dell'atto di cessione - è divenuta proprietaria, sia qualora questo Consiglio di Stato - a causa di una svista - nel definire la controversia abbia totalmente omesso di considerare tale circostanza.

Nel primo caso, la decisione sarebbe affetta da errore di fatto revocatorio in quanto si fonderebbe sulla supposizione di un fatto (ovvero che le obbligazioni dedotte in convenzione e non attuate riguardano aree cedute a RSC), che non trova alcun riscontro nei documenti e negli atti di causa e la cui inesistenza non è controversa. Vi sarebbe, in particolare, un'omessa percezione di un documento decisivo, quale è l'atto di compravendita intercorsa tra Mella 2000 e RSC in atti (doc. 15 allegato all'atto di appello) che, nell'indicare il perimetro della cessione, costituisce presupposto essenziale per escludere una responsabilità solidale dell'odierna appellante in relazione all'assolvimento di quegli obblighi convenzionali che non riguardano aree ad essa cedute.

In relazione al profilo rescissorio parte ricorrente ha riportato ai fini della successiva fase rescissoria, le difese svolte nel corso del giudizio di appello.

3. Il Comune di Roccandelle si è costituito regolarmente in giudizio contestando l'avverso ricorso e chiedendone il rigetto.

4. Alla pubblica udienza del 9 aprile la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, il giudizio per la revocazione prevede una fase rescindente e una fase rescissoria, che hanno incidenza su una precedente sentenza, e va deciso con un atto unitario, sicché la relativa domanda deve contenere tutti i requisiti necessari per mettere il giudice nella condizione di adottare la pronuncia definitiva; il ricorso per revocazione è retto, infatti, dal principio di autosufficienza; ne discende che esso è inammissibile quando, oltre alla domanda di revocazione della sentenza (idonea a provocare la fase rescindente del giudizio), non contiene anche la domanda di decisione sull'originario ricorso, con la riproposizione degli specifici motivi; in relazione al principio c.d. dell'autosufficienza dell'atto impugnatorio, non è sufficiente, ai fini della ammissibilità del ricorso per revocazione, il generico richiamo ai motivi del ricorso di primo grado e di appello contenuto nel gravame. Con la conseguenza che il giudice non potrebbe neppure rifarsi alla domanda proposta nel processo da cui è derivata la sentenza impugnata, posto che sussiste autonomia tra le istanze in esame e quelle avanzate nel giudizio che si è concluso con la decisione asseritamente viziata. Le parti hanno, infatti, gli stessi oneri processuali che avrebbero in un ordinario giudizio di appello, che resta distinto da quello precedente conclusosi con la sentenza oggetto di revocazione; in tale contesto, le eccezioni e la riproposizione delle censure di primo grado sono sottoposte agli stessi oneri e agli stessi termini di un ordinario giudizio di appello e, soprattutto, devono essere espressamente formulate, non potendosi accettare che la parte si limiti a un generico rinvio agli atti depositati nel precedente giudizio di appello, anche in considerazione del già richiamato principio di autosufficienza (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VII, 19 luglio 2024, n. 6493).

6. Secondo principi giurisprudenziali parimenti consolidati, la cui validità è stata recentemente ribadita da questa Sezione (sentenze 1° ottobre 2025, n. 7688; 18 ottobre 2024, n. 8375), ai fini dell'errore di fatto revocatorio l'omessa pronuncia assume rilievo non già di per sé, bensì esclusivamente qualora la ragione di siffatta omissione risulti causalmente riconducibile alla mancata percezione dell'esistenza e del contenuto di atti processuali, e cioè quando dalla sentenza si possa evincere che l'omesso esame del motivo è stato frutto di un'erronea convinzione circa l'inesistenza del motivo stesso, che invece era incontestabilmente presente nel ricorso, al contrario di quanto supposto dal giudice; perché l'omissione sia inquadrabile nella fattispecie prevista dall'art. 395, n. 4, c.p.c. occorre quindi: o un convincimento manifestato in modo espresso nella sentenza, sull'inesistenza del motivo, o che dalla relativa motivazione sia possibile ricavare in modo inequivoco che il motivo non sia stato esaminato per svista percettiva che abbia fatto supporre la sua inesistenza; tali principi sono applicabili anche alle eccezioni proposte in funzione paralizzante dei motivi di impugnazione (C.d.S., Sez. V, 11 ottobre 2021, n. 6758).

7. L'errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 106 c.p.a. e 395, n. 4, c.p.c., deve rispondere a tre requisiti:

a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l'organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato;

b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l'erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

8. Pertanto, esso è configurabile nell'attività preliminare del giudice di lettura e percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza e al loro significato letterale, senza coinvolgere la successiva attività d'interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni ai fini della formazione del convincimento, così che rientrano nella nozione dell'errore di fatto di cui all'art. 395, n. 4, c.p.c., i casi in cui il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo. È, inoltre, configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dalla parte istante o su un'eccezione prospettata dalla controparte, purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima o l'eccezione; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame e/o valutazione del motivo o dell'eccezione e non di un difetto di motivazione della decisione (cfr. C.d.S., Sez. VI, 6 febbraio 2020, n. 947; Sez. IV, 14 maggio 2015, n. 2431).

9. L'errore di fatto revocatorio si sostanzia quindi in una svista o in un abbaglio dei sensi, che ha provocato l'errata percezione del contenuto degli atti del giudizio, determinando un contrasto tra due diverse proiezioni dello stesso oggetto, l'una emergente dalla sentenza e l'altra risultante dagli atti e documenti di causa; esso, pertanto, non può (e non deve) confondersi con quello che coinvolge l'attività valutativa del giudice, costituendo il peculiare mezzo previsto dal legislatore per eliminare l'ostacolo materiale che si frappone tra la realtà del processo e la percezione che di essa ha avuto il giudicante, proprio a causa della svista o dell'abbaglio dei sensi (C.d.S., Sez. V, 5 aprile 2016, n. 1331).

10. Nel caso di specie, parte ricorrente individua l'errore di fatto nella circostanza che il Consiglio di Stato, nel ritenere parte ricorrente solidalmente responsabile alle obbligazioni derivanti dalla convenzione di lottizzazione alla luce della natura propter rem dell'obbligazioni convenzionali e sulla impossibilità di derogare pattiziamente a siffatto regime, non si sarebbe però accorto che in relazione ad alcune aree parte ricorrente non era proprietaria.

11. Il punto della sentenza contestato dal ricorrente è sostanzialmente il seguente:

"Ne consegue che, sul piano funzionale del corretto perseguimento dell'interesse pubblico, gli obblighi assunti dal soggetto che stipula una convenzione urbanistica gravano sia sul medesimo, sia sui successivi proprietari dell'area convenzionata, ovvero sui suoi aventi causa. In altri termini, l'avente causa del lottizzante assume gli oneri a carico di quest'ultimo, dedotti in sede di convenzione, tra cui quelli di urbanizzazione ancora dovuti";

"Corollario di tale obbligo è che deve ritenersi inopponibile al Comune qualsiasi previsione contrattuale con cui il lottizzante convenga con il suo avente causa che quest'ultimo si faccia esclusivo carico degli obblighi derivanti dalla convenzione urbanistica. Allo stesso modo, ..., deve ritenersi inopponibile al Comune qualsiasi previsione contrattuale che esoneri l'avente causa da tali obblighi";

"Entrambi i soggetti risponderanno in via solidale delle obbligazioni assunte in sede di convenzione di lottizzazione, ai sensi dell'art. 1294 c.c.".

12. In particolare, precisa la ricorrente che "avendo la sentenza associato l'assolvimento delle obbligazioni convenzionali alla titolarità del diritto domenicale sulle aree in cui le opere devono essere realizzate, deve escludersi una responsabilità solidale dell'odierna ricorrente per quegli obblighi rimasti inattuati che riguardano aree incluse in comparti di cui Roncadelle Shopping Centre non è divenuta proprietaria (né tantomeno è firmataria della convenzione urbanistica)".

13. Precisa, inoltre, la ricorrente che "è proprio il Comune a sostenere che tra gli obblighi più significativi di cui chiede l'assolvimento figuri anche la realizzazione di opere di riqualificazione dell'area rientrante nel comparto D, ossia un'area non nella disponibilità di Roncadelle Shopping Centre. La presentazione del piano di caratterizzazione della discarica del comparto D, la predisposizione del progetto di bonifica della discarica del comparto D e della discarica 'Ai Chiostri' e la bonifica richiesti, infatti, sono opere relative ad aree ricomprese o afferenti al comparto D che non sono state oggetto di cessione a Roncadelle Shopping Centre.

In riferimento a questi obblighi di urbanizzazione, l'estraneità di Roncadelle Shopping Centre emerge in modo ancor più macroscopico, anche in considerazione della disciplina fissata all'art. 14-bis, comma 3, della convenzione".

14. Ritiene il Collegio che il ricorso sia inammissibile, perché non sussiste l'errore di fatto revocatorio contestato da parte ricorrente.

Nella sentenza revocanda questa Sezione ha dichiarato nulla la clausola della convenzione di lottizzazione (art. 18, comma 2, della convenzione), secondo cui "gli acquirenti non assumono responsabilità, neppure in via solidale" nel caso in cui Mella 2000 eserciti la facoltà "di conservare la qualifica di soggetto attuatore unico del P.I.I. anche in relazione alle aree cedute", perché in contrasto con i principi fondamentali che governano la materia, risolvendosi tale accordo in un patto preventivo di esonero o di limitazione di responsabilità per i casi in cui il fatto del debitore (la società avente causa e subentrata nel rapporto convenzionale) costituisca violazione di obblighi che coinvolgono interessi (superiori e collettivi) anche di soggetti ulteriori oltre a debitore e creditore.

Questo perché l'obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte del soggetto che stipula la convenzione, dei successivi proprietari dell'area interessata e dei suoi aventi causa che in quella convenzione subentrano, assumendo i rispettivi diritti e obblighi, è di natura "reale" e, quindi, grava anche su questi ultimi.

Tale orientamento è basato sulla specifica natura delle convenzioni urbanistiche, funzionalizzate non solo alla realizzazione di interessi privati bensì soprattutto all'interesse pubblico al corretto assetto del territorio.

Ha precisato poi la Sezione nella sentenza revocanda che il meccanismo dell'ambulatorietà passiva dell'obbligazione, proprio della natura propter rem, non trasforma, infatti, ex se gli aventi causa dei lottizzanti in "parti" a pieno titolo del rapporto convenzionale, ma li rende semplicemente corresponsabili nell'esecuzione degli impegni presi.

15. Rileva, però, il Collegio che, avendo la Sezione, nella sentenza revocanda, legato l'imputabilità delle obbligazioni contenute nella convenzione di lottizzazione alla circostanza che queste siano propter rem, e quindi strettamente legale alla proprietà, le stesse si devono intendere come sussistenti anche in capo a parte ricorrente solo se le obbligazioni siano correlate alla proprietà del compendio trasferito, per effetto degli accordi intercorsi con l'originaria lottizzante. In questo senso va ribadito che "L'obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia è propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia; conseguentemente colui che realizza opere di trasformazione edilizia ed urbanistica, valendosi della concessione edilizia rilasciata al suo dante causa, ha nei confronti del Comune gli stessi obblighi che gravano sull'originario concessionario, ed è con quest'ultimo solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione. La natura reale dell'obbligazione in esame riguarda, dunque, i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l'edificazione avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa" (così, ex plurimis, Cass. civ., Sez. III, 20 agosto 2015, n. 16999).

Non sussiste, quindi, alcun errore di fatto revocatorio, perché la pronuncia si deve intendere nel senso di escludere una responsabilità solidale di parte ricorrente in relazione all'assolvimento di quegli obblighi convenzionali che non siano correlati al compendio ceduto.

16. Il ricorso è, pertanto, inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite che liquida in complessivi euro 10.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto CdS, sez. IV, sent. n. 4221/2025.