Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 3 agosto 2026, n. 6268

Presidente: Forlenza - Estensore: Ricci

FATTO E DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il decreto ingiuntivo n. [omissis]/2023, emesso il 2 novembre 2023 dal T.A.R. per il Lazio, sezione III-ter, con il quale è stato ingiunto all'appellante il pagamento, in favore del Gestore dei servizi energetici - GSE s.p.a., della somma di euro 43.988,19, a titolo di restituzione di incentivi indebitamente percepiti, oltre interessi legali e spese.

2. I fatti rilevanti ai fini del decidere, quali emergono dalla documentazione acquisita al fascicolo d'ufficio e dalle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi, possono essere sintetizzati come segue:

a) l'11 novembre 2011 il sig. [omissis] ha presentato al GSE domanda di ammissione alle tariffe incentivanti previste dal decreto ministeriale 5 maggio 2011 (c.d. quarto conto energia) per l'impianto fotovoltaico n. 660986, della potenza di 11,96 kW, sito nel Comune di Palomonte (SA), richiedendo altresì il premio del dieci per cento di cui all'art. 14, comma 1, lett. d), del medesimo decreto per l'utilizzo di componenti prodotti nell'Unione europea; il rapporto è stato regolato dalla convenzione n. D05H243669707 stipulata con il Gestore;

b) con comunicazione del 18 maggio 2012 (prot. GSE/P20120088086), il GSE ha riconosciuto la tariffa incentivante nella misura di 0,341 euro per kWh, comprensiva della suddetta maggiorazione;

c) con nota del 7 dicembre 2016 (prot. GSE/P20160098907), il GSE ha comunicato all'appellante l'avvio di un procedimento di verifica documentale ai sensi dell'art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e del d.m. 31 gennaio 2014; all'esito del procedimento, con provvedimento del 29 gennaio 2018 (prot. GSE/P20180006340), ha disposto la decadenza dal diritto agli incentivi, preannunciando l'integrale recupero delle somme già erogate; il provvedimento non è stato impugnato;

d) con note del 2 dicembre 2022 (prot. GSE/P20220029104) e del 3 febbraio 2023 (prot. GSE/P20230002746), il GSE ha richiesto e poi sollecitato la restituzione degli incentivi indebitamente percepiti, quantificati in euro 43.988,19, con l'avviso che, in difetto, avrebbe agito a tutela del proprio credito;

e) rimaste prive di riscontro tali richieste, il GSE ha chiesto e ottenuto dal T.A.R. per il Lazio il decreto ingiuntivo n. [omissis]/2023, notificato all'appellante il 13 novembre 2023.

3. Con ricorso notificato il 23 dicembre 2023 e depositato il 10 gennaio 2024, il sig. [omissis] ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo, articolando due motivi:

i) «Eccezione di difetto di giurisdizione ex art. 37 c.p.c.», sul rilievo che la domanda proposta dal GSE avrebbe ad oggetto il mero pagamento di una somma di denaro, senza implicare l'esercizio di alcun potere autoritativo; la controversia, involgendo una posizione di diritto soggettivo, sarebbe pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario;

ii) «Infondatezza azione monitoria», con cui ha contestato l'esistenza e la prova del credito, nonché la proporzionalità del recupero integrale, deducendo inoltre che la ripresa dei pagamenti avrebbe ingenerato l'affidamento nel superamento delle criticità.

4. Il T.A.R. per il Lazio, sezione III-ter, con la sentenza [omissis] ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile l'opposizione, dichiarando esecutorio il decreto ingiuntivo opposto e condannando il ricorrente alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 3.500,00.

4.1. In particolare, il primo giudice:

i) ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, affermando che le controversie concernenti la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e la successiva richiesta di restituzione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., in quanto attinenti a provvedimenti concernenti la «produzione di energia», alla quale sono riconducibili anche le misure di incentivazione, quale strumento di indirizzo della produzione energetica nazionale;

ii) ha dichiarato inammissibili gli ulteriori motivi, in quanto volti a contestare una pretesa sostanziale cristallizzata in provvedimenti amministrativi non tempestivamente impugnati, della cui legittimità il giudice amministrativo non può conoscere in forza dell'art. 34, comma 2, secondo periodo, c.p.a.

5. La sentenza è stata appellata dal sig. [omissis] con un unico motivo rubricato «Error in iudicando», articolato nei seguenti profili:

i) la controversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché la domanda monitoria ha ad oggetto il mero pagamento di una somma di denaro derivante dalla convenzione, senza implicare l'esercizio di poteri autoritativi; ne conseguirebbero la riforma della sentenza e la revoca del decreto ingiuntivo;

ii) il T.A.R. avrebbe erroneamente dichiarato inammissibili le censure relative al credito, non considerando che la ripresa dei pagamenti avrebbe implicitamente superato il provvedimento di decadenza; le richieste restitutorie non costituirebbero prova del credito e gli avvisi di ricevimento non consentirebbero di identificare il consegnatario;

iii) sono state riproposte le ulteriori censure di merito non esaminate dal primo giudice, concernenti la prova e la quantificazione del credito, la sproporzione della decadenza integrale, l'applicabilità di una mera decurtazione dell'incentivo e l'affidamento ingenerato dalla ripresa dei pagamenti.

6. Si è costituito il GSE, che ha concluso per il rigetto dell'appello, richiamando la giurisdizione esclusiva di cui agli artt. 133, comma 1, lett. o), e 118 c.p.a. e la natura pubblicistica del potere di verifica e decadenza esercitato ai sensi dell'art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011. Ha inoltre eccepito la novità, ai sensi dell'art. 104 c.p.a., della deduzione relativa alla mancata sottoscrizione degli avvisi di ricevimento.

7. All'udienza pubblica del 21 luglio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L'appello è fondato con riferimento al primo profilo dell'unico motivo, concernente la giurisdizione, il cui esame è pregiudiziale rispetto a ogni altra questione.

8.1. La questione è ritualmente devoluta a questo giudice: il difetto di giurisdizione è stato eccepito dall'opponente sin dall'atto introduttivo del giudizio di primo grado ed è stato riproposto con specifico motivo di appello, nel rispetto dell'art. 9 c.p.a.

8.2. L'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia», mentre l'art. 118 c.p.a. consente il ricorso al procedimento monitorio «nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale».

8.3. Sulla portata della prima disposizione, con riferimento alle azioni restitutorie proposte dal GSE, sono di recente intervenute le Sezioni unite della Corte di cassazione con l'ordinanza 16 marzo 2026, n. 5925 - resa, peraltro, su ricorso proposto avverso una sentenza di questa Sezione (31 marzo 2025, n. 2697), compresa nel novero delle pronunce richiamate dal primo giudice - cui hanno fatto seguito una serie di pronunce conformi (ex multis, Cass. civ., Sez. un., 10 aprile 2026, n. 9087; 14 maggio 2026, n. 14327; 25 giugno 2026, n. 21796; 3 luglio 2026, n. 22643; 19 luglio 2026, n. 23512). Alle relative statuizioni, provenienti dall'organo regolatore della giurisdizione ai sensi dell'art. 111, comma ottavo, Cost., il collegio ritiene di doversi conformare.

8.4. Le Sezioni unite hanno anzitutto ribadito che la giurisdizione si determina in base al criterio del petitum sostanziale, identificato non solo in funzione della concreta pronuncia richiesta al giudice, ma anche e soprattutto della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio; a tal fine rileva la domanda proposta dall'attore e non il contenuto delle eventuali eccezioni sollevate dal convenuto, a meno che queste non evidenzino che la pretesa avversa, come formulata sin dall'origine, implichi l'accertamento di situazioni soggettive esulanti dalla cognizione del giudice adito.

8.5. Quanto all'ambito della giurisdizione esclusiva, l'ordinanza ha precisato che l'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. «non comporta una attribuzione generalizzata di tutte le controversie che trovano la loro origine in rapporti incentivanti o in precedenti atti amministrativi»: la giurisdizione esclusiva si radica quando il giudice sia chiamato a sindacare - direttamente o indirettamente - un provvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica, tra i quali rientrano il riconoscimento, il diniego, la revoca, la decadenza o la rimodulazione degli incentivi; in tali ipotesi, anche ove il rapporto sia regolato mediante convenzioni o strumenti negoziali, il GSE non agisce come controparte paritaria, bensì in veste di autorità.

8.6. Diverse sono invece le sorti del riparto «allorché il provvedimento autoritativo non sia più in discussione»: quando la decadenza dagli incentivi sia stata definitivamente accertata - «perché non impugnata ovvero perché confermata da sentenza passata in giudicato» - il potere amministrativo del GSE deve ritenersi esaurito e il provvedimento di decadenza assurge a «presupposto fattuale e giuridico irretrattabile», sottratto a ogni ulteriore scrutinio giurisdizionale. In tale evenienza, la domanda di restituzione delle somme erogate non postula alcun nuovo esercizio di potere pubblico: il giudice adito non è chiamato a sindacare la legittimità della decadenza, di cui deve prendere atto in senso meramente ricognitivo, ma soltanto ad accertare se, a fronte di pagamenti effettuati, il titolo giustificativo sia venuto meno e se, per l'effetto, sussista l'obbligo restitutorio ai sensi dell'art. 2033 c.c.

8.7. In definitiva:

a) quando la pretesa restitutoria del GSE trovi fondamento in un provvedimento ormai definitivo, la controversia si risolve in un'ordinaria azione avente ad oggetto un diritto soggettivo di credito ed è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, in coerenza con il principio secondo cui appartiene a quest'ultimo «la controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio dinanzi al giudice amministrativo che abbia definito il rapporto giuridico originariamente in discussione» (Cass. civ., Sez. un., 15 aprile 2021, n. 10016);

b) viceversa, ove la pretesa restitutoria debba essere esaminata unitamente alla legittimità del provvedimento - di decadenza o rideterminazione degli incentivi, di annullamento d'ufficio o di altra natura - che ne costituisce il titolo sostanziale, la relativa cognizione resta devoluta al giudice amministrativo, anche in ragione del principio di concentrazione delle tutele: l'atto di recupero, meramente esecutivo (qualificato, a volte, come espressione di autotutela esecutiva, cfr. C.d.S., Sez. II, 7 aprile 2026, n. 2760) e privo di autonoma valenza provvedimentale, segue infatti le sorti del provvedimento cui accede, l'annullamento del quale ne comporta comunque la caducazione, quale ne sia la qualificazione giuridica.

9. Nella presente vicenda ricorrono tutti gli elementi sui quali le Sezioni unite fondano l'appartenenza della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario. In particolare:

a) la domanda proposta dal GSE ha natura esclusivamente restitutoria: con il ricorso monitorio il Gestore ha chiesto la condanna dell'appellante al pagamento di euro 43.988,19, a titolo di «recupero degli incentivi indebitamente percepiti in ragione dell'intervenuta decadenza dell'impianto fotovoltaico del sig. [omissis] dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 5 maggio 2011 (giusta provvedimento GSE/P20180006340 del 29 gennaio 2018, non impugnato)». Il GSE ha dunque agito al solo fine di procurarsi il titolo giudiziale necessario al recupero coattivo del credito restitutorio, secondo lo schema esaminato dalle Sezioni unite;

b) il provvedimento di decadenza del 29 gennaio 2018 non è più in discussione: esso non è stato impugnato e si è pertanto consolidato, come rilevato dallo stesso decreto ingiuntivo e costantemente ribadito dal Gestore nei propri scritti difensivi, nei quali la certezza, liquidità ed esigibilità del credito sono fondate proprio sull'inoppugnabilità di tale atto;

c) le note del 2 dicembre 2022 e del 3 febbraio 2023 non esprimono l'esercizio di un ulteriore potere autoritativo: esse si limitano a quantificare la somma da restituire e a intimarne il pagamento entro un determinato termine, indicando le relative coordinate bancarie, senza incidere sul regime incentivante, rideterminare la tariffa o adottare una nuova misura conformativa del rapporto. Le stesse difese del Gestore, del resto, qualificano la richiesta di restituzione come atto meramente esecutivo, privo di autonoma valenza provvedimentale rispetto alla determinazione di decadenza.

9.1. Non conduce a diversa conclusione la circostanza che l'opponente abbia dedotto, in via subordinata, censure che investono il provvedimento di decadenza (sproporzione della misura, applicabilità di una decurtazione percentuale, caducazione implicita): la giurisdizione si determina, come si è detto, in base alla domanda proposta dall'attore in via monitoria e non in base alle difese del convenuto.

9.2. Neppure persuadono gli argomenti svolti dal Gestore a sostegno della giurisdizione amministrativa. L'art. 118 c.p.a. non vale a radicarla: la norma consente il ricorso al procedimento monitorio dinanzi al giudice amministrativo soltanto «nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva», sicché la sua applicabilità dipende dalla previa soluzione della questione di giurisdizione e non può, all'inverso, fondarla. La connessione causale della pretesa restitutoria con il pregresso esercizio del potere di verifica e decadenza non è sufficiente: l'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non estende la giurisdizione esclusiva a tutte le controversie solo causalmente collegate a un provvedimento amministrativo, ma richiede che l'oggetto della lite sia l'esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo, nella specie definitivamente esaurito.

9.3. I precedenti sulla giurisdizione richiamati dal primo giudice (in particolare Cass. civ., Sez. un., 13 giugno 2017, n. 14653) attengono a controversie nelle quali era in contestazione, direttamente o indirettamente, la legittimità del provvedimento di decadenza o, comunque, l'assetto del rapporto incentivante ancora suscettibile di conformazione e dunque «non affrontano l'ipotesi di una pretesa restitutoria fondata su un provvedimento di decadenza ormai definitivo» (cfr. l'ordinanza 5925/2026 delle Sezioni unite). Quanto poi alle sentenze di questo Consiglio, e in particolare a quelle del 31 marzo 2025, esse precedono il nuovo orientamento delle Sezioni unite, formatosi proprio in sede di impugnazione di quelle pronunce.

10. Resta da precisare che l'accoglimento del motivo prescinde dalla prospettazione dall'appellante, che individua la fonte della pretesa restitutoria nella convenzione, avente natura privatistica. La devoluzione della controversia al giudice ordinario non deriva, infatti, dal carattere negoziale di quest'ultima - atto accessorio al provvedimento di ammissione agli incentivi e, come tale, inidoneo di per sé a escludere l'esercizio dei poteri pubblicistici del Gestore (C.d.S., Sez. II, 25 giugno 2025, n. 5515) - bensì dall'esaurimento della vicenda autoritativa, conseguente alla definitività del provvedimento di decadenza.

11. Per le ragioni esposte, l'appello deve essere accolto. Per l'effetto, deve dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendo la controversia alla giurisdizione del giudice ordinario, avanti al quale potrà essere riproposta ai sensi e per gli effetti dell'art. 11, comma 2, c.p.a.

11.1. Ne consegue l'annullamento della sentenza impugnata e la revoca del decreto ingiuntivo n. [omissis]/2023, in quanto emesso da giudice privo di giurisdizione, in difetto del presupposto richiesto dall'art. 118 c.p.a.

11.2. Il difetto di giurisdizione preclude l'esame di ogni altra questione: restano pertanto assorbiti gli ulteriori profili dell'unico motivo di appello e le censure di merito riproposte (v. § 5, ii e iii), che involgono il merito della pretesa restitutoria, sottratto alla cognizione di questo giudice.

12. La novità dell'orientamento posto a fondamento della decisione giustifica l'integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio, comprese quelle della fase monitoria.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto:

a) dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e indica quale giudice munito di giurisdizione il giudice ordinario;

b) annulla la sentenza impugnata;

c) revoca il decreto ingiuntivo opposto.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio e della fase monitoria.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e degli artt. 5 e 6 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. III-ter, sent. n. 14128/2025.