Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
Sentenza 18 settembre 2026, n. 387

Presidente ed Estensore: Ciliberti

I. Il ricorrente, dopo un concorso pubblico, era assunto a tempo pieno e indeterminato, a decorrere dal 1° giugno 1999, presso l'E.R.I.M. (Ente risorse idriche Molise, ex art. 1 l.r. n. 31/1980), con sede in Campobasso, con il contratto individuale di cui alla determina dirigenziale n. 173 del 17 maggio 1999, e veniva confermato nel profilo professionale di idraulico, nel rapporto di lavoro, con successivo contratto E.R.I.M. del 2 maggio 2001, in prosecuzione del precedente, con espressa attribuzione al rapporto della disciplina pubblicistica del C.C.N.L. del comparto Regioni.

Con l.r. n. 37 del 1° dicembre 1999, integrata da successiva l.r. n. 21 del 25 settembre 2002, l'E.R.I.M. era trasformato in Azienda speciale "Molise Acque" (ente pubblico economico esercente attività di impresa e iscrizione al Registro delle imprese, ex art. 5 della l.r. n. 37/1999), la quale subentrava a E.R.I.M. in tutti i rapporti attivi e passivi.

Per garantire ai dipendenti già in servizio presso E.R.I.M. la prosecuzione dell'originario rapporto di lavoro nelle originarie forme, con garanzia di applicabilità della disciplina pubblicistica del C.C.N.L. comparto Regioni, la legge regionale di trasformazione espressamente stabiliva che "È consentita, a domanda del personale interessato, l'opzione per transitare nel ruolo organico regionale" (art. 20, comma 3, l.r. n. 37/1999).

In forza di tale previsione, il ricorrente presentava, in data 7 marzo 2002, apposita domanda, dichiarando di volersi avvalere dell'opzione di transitare nel ruolo organico della Regione Molise.

La Regione, con nota del 20 marzo 2002, a firma del dirigente Affari generali e personale, rappresentava di non poter dare seguito all'istruttoria della domanda di transito, essendo "necessario procedere ad apposita regolamentazione della su richiamata disposizione in materia di personale da definirsi in apposito protocollo tra ERIM e Regione Molise".

Il ricorrente, maturata nel frattempo la qualifica di collaboratore di categoria B1, presentava nuova domanda, in data 28 maggio 2008, insistendo per il transito nel ruolo organico della Regione Molise.

La Regione dava corso all'istruttoria, con istanza datata 9 giugno 2008 all'Azienda speciale regionale "Molise Acque", per il rilascio del nulla-osta e al Servizio regionale del personale, per la disponibilità del posto in pianta organica. L'Azienda speciale "Molise Acque" rendeva il proprio nulla-osta al trasferimento, con nota del 5 giugno 2008.

Sennonché, la Regione, con nota del 27 marzo 2009, a firma del dirigente Gestione risorse umane, comunicava che "l'istanza prodotta non può essere accolta, mentre potrà essere riproposta qualora ne ricorrano le condizioni previste dalla emananda disciplina contenente i termini dell'intesa per il trasferimento alla Regione Molise dei dipendenti dell'Azienda Speciale Molise Acque... la cennata disciplina prevederà che i dipendenti dell'Azienda Speciale Molise Acque possono presentare istanza di trasferimento alla Regione Molise alla data di pubblicazione di apposito avviso".

Nelle more, con determina dirigenziale n. 80 del 27 febbraio 2008, l'Azienda "Molise Acque" conferiva nuovo inquadramento al ricorrente, confermando che "la legge regionale n. 37 del 01.12.1999... assicura la salvaguardia dei diritto acquisiti, giuridici ed economici... e il trattamento economico in godimento".

Con deliberazione regionale n. 80 del 2 febbraio 2009, ad oggetto "Direttiva finalizzata alla definizione della procedura prevista dal comma 3 dell'art. 20 della l.r. 01.12.1999 n. 37", la Regione, in attuazione della procedura prevista dal comma 3 dell'art. 20 l.r. n. 37/1999, finalizzata al raggiungimento dell'intesa per il trasferimento dei dipendenti dell'Azienda "Molise Acque", statuiva l'accoglimento delle domande pervenute dalla data del 25 gennaio 2008 e fino al 25 marzo 2009.

Con ulteriore deliberazione di Giunta regionale n. 328 del 1° aprile 2009 di approvazione dell'accordo per la definizione della procedura di transito all'organico regionale, di cui all'art. 20, comma 3, l.r. n. 37/1999, si stabiliva che "i dipendenti dell'Azienda speciale Molise Acque che intendono esercitare il diritto di opzione... possono presentare istanza di trasferimento alla Regione Molise alla data di pubblicazione di apposito Avviso a seguito della individuazione di posti destinati... Non si terrà conto delle istanze (opzioni) pervenute prima dei termini di cui all'Avviso previsto al punto 1".

Sennonché, non veniva pubblicato dalla Regione alcun avviso per la presentazione delle istanze di transito, quale previsto dalla citata delibera di Giunta regionale n. 328/2009, né erano prese in esame le pregresse domande di transito del ricorrente il quale, allora, rivolgeva istanza scritta all'Azienda "Molise Acque", in data 25 gennaio 2026, per conoscere se vi fossero stati eventuali trasferimenti di suoi colleghi presso l'organico regionale. L'Azienda, con risposta del 10 febbraio 2026, denegava le richieste informazioni, adducendo motivi di riservatezza.

Il ricorrente insorge, con il ricorso notificato il 10 giugno 2026 e depositato il 19 giugno 2026, per impugnare gli atti in epigrafe indicati.

Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) violazione e falsa applicazione dell'art. 20, comma 3, l.r. n. 37/1999; eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto; insussistenza di un termine di decadenza; violazione dell'obbligo di conclusione del procedimento; 2) eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e violazione del principio di autovincolo (patere legem quam ipse fecisti); strumentalità dell'inadempimento della P.A.; 3) violazione del principio di buona fede oggettiva, di buon andamento e imparzialità della P.A. (art. 97 Cost. e art. 1 l. n. 241/1990); 4) natura della pretesa; sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità e violazione dell'art. 97 Cost.; 5) violazione del principio secondo cui la pubblica Amministrazione non può avvantaggiarsi del proprio inadempimento.

Nella camera di consiglio del 15 luglio 2026, tenutasi per il giudizio cautelare, il Presidente rileva d'ufficio un possibile profilo di difetto di giurisdizione.

Con ordinanza collegiale n. 299 del 16 luglio 2026, parte ricorrente è rimessa in termini per la regolarizzazione della notifica al domicilio legale della Regione.

A seguito del rinnovo della notifica, si costituisce la Regione intimata, deducendo, anche con successiva memoria, l'inammissibilità, il difetto di giurisdizione, l'irricevibilità del ricorso, la prescrizione del diritto e l'infondatezza della domanda nel merito. Conclude per la reiezione.

Segue una memoria del ricorrente.

Nella camera di consiglio del 16 settembre 2026, sussistendone i presupposti e datane comunicazione alle parti, la causa è trattenuta per la decisione di merito, con sentenza breve.

II. Il ricorso è inammissibile, stante il difetto di giurisdizione.

III. Parte ricorrente, nelle premesse dei motivi di ricorso e nella memoria conclusionale, affronta il tema della giurisdizione, osservando quanto segue: "Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo poiché il presente giudizio concerne l'esercizio di potestà amministrative inerenti all'attivazione e alla conclusione del procedimento amministrativo di accoglimento del diritto di opzione al transito previsto dall'art. 20 comma 3 l.r. 37/1999, rispetto al quale il ricorrente è titolare di interesse legittimo pretensivo. Nonché ha ad oggetto l'impugnativa del Provvedimento amministrativo Nota Prot. n. 55983/2026 del 27.04.2026 della Regione Molise ad oggetto il rigetto di alcune richieste formulate dal ricorrente con atto di significazione e diffida datato 27.03.2026 nonché ha ad oggetto il comportamento omissivo e, per quanto occorrer possa e per la parte di eventuale lesività, l'inerzia/silenzio-inadempimento amministrativo formatisi a seguito della notifica dell'Atto di Significazione e Diffida datato 27.03.2026 per ogni altro invito ad adempiere lì formulato".

IV. Il ragionamento di parte ricorrente, in punto di giurisdizione, non può essere condiviso.

V. Il passaggio diretto di un dipendente pubblico da un'Amministrazioni a un'altra è disciplinato dall'art. 30 d.lgs. 165/2001 e si articola in tre fasi sequenziali: a) bando di mobilità (l'Amministrazione di destinazione deve pubblicare un avviso per coprire i posti vacanti); b) domanda e nulla-osta (il dipendente presenta istanza di trasferimento; l'Amministrazione di appartenenza rilascia un nulla-osta al passaggio); c) perfezionamento (con il consenso di tutte le parti, Amministrazione cedente, Amministrazione ricevente e dipendente, il rapporto di lavoro prosegue senza soluzione di continuità presso l'Amministrazione di destinazione).

La linea di demarcazione tra le due giurisdizioni nel pubblico impiego contrattualizzato è definita dall'art. 63 del citato d.lgs. n. 165/2001: a) il giudice ordinario del lavoro ha cognizione delle controversie relative al diritto all'assunzione all'esito della procedura di mobilità, al mancato rispetto dei criteri del bando, e al diniego o alla revoca del nulla-osta; b) il giudice amministrativo ha cognizione soltanto delle procedure concorsuali in senso stretto (cioè delle assunzioni mediante concorso pubblico), ovvero per l'impugnazione di atti generali di macro-organizzazione.

VI. La questione qui dedotta riguarda esclusivamente il passaggio del ricorrente da un'azienda speciale regionale all'organico della Regione Molise.

Il transito di personale tra pubbliche Amministrazioni (c.d. mobilità volontaria) è materia devoluta al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro. Infatti, il transito di personale tra pubbliche Amministrazioni è procedura che non integra un'assunzione per concorso pubblico, ma si configura come mera modificazione soggettiva, nonché cessione del contratto di lavoro.

La Cassazione civile, Sezioni unite, quale giudice del riparto di giurisdizione, ha chiarito, con sentenza 30 luglio 2020, n. 16452, quanto segue: "Deve essere data continuità ai principi affermati da queste Sezioni Unite che, con riferimento al tema di mobilità per passaggio diretto tra pubbliche amministrazioni, disciplinata attualmente dal D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 30, hanno affermato che integrando siffatta procedura una mera modificazione soggettiva del rapporto di lavoro con il consenso di tutte le parti e, quindi, una cessione del contratto, la giurisdizione sulla controversia ad essa relativa spetta al giudice ordinario, non venendo in rilievo la costituzione di un nuovo rapporto lavorativo a seguito di procedura selettiva concorsuale e, dunque, la residuale area di giurisdizione del giudice amministrativo di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 63, comma 4".

Difetta, nella fattispecie, una procedura concorsuale finalizzata alla costituzione di un nuovo rapporto di lavoro o all'attribuzione di una nuova qualifica; non si ravvisa neppure alcuna novazione oggettiva del rapporto di lavoro, essendovi solo una novazione sotto il profilo soggettivo; il dipendente che transita conserva la posizione giuridica economica acquisita all'atto del trasferimento, non risultando che, all'esito del trasferimento, la prestazione lavorativa sia ontologicamente diversa da quella precedentemente svolta.

VII. Nel caso di specie, non vi è stato neppure alcun atto di macro-organizzazione, fatta eccezione per la delibera di Giunta regionale n. 80 del 2 febbraio 2009 (recante "Direttiva finalizzata alla definizione della procedura prevista dal comma 3 dell'art. 20 della l.r. 01.12.1999 n. 37") e per la delibera di Giunta regionale n. 328 del 1° aprile 2009 (di approvazione dell'accordo per la definizione della procedura di transito all'organico regionale). Sennonché, nessuna delle due deliberazioni regionali testé citate è oggetto di impugnativa da parte del ricorrente.

VIII. La pretesa del ricorrente dipendente di Molise Acque mira a ottenere il transito (ossia una forma di mobilità o trasferimento) nei ruoli della Regione Molise.

La giurisprudenza di legittimità ha chiarito che le procedure di mobilità tra enti pubblici o di transito di personale già assunto consistono in una modificazione soggettiva di un rapporto di lavoro già in essere (cessione del contratto o novazione del rapporto), tanto più se si considera il rapporto di dipendenza tra ente subregionale ed ente vigilante, che inserisce il primo nel contesto macro-ordinamentale e finanziario facente capo al secondo.

Non trattandosi, dunque, di una procedura concorsuale aperta all'esterno per l'accesso al pubblico impiego (che radicherebbe la giurisdizione del T.A.R.), l'azione del dipendente tutela un diritto soggettivo alla corretta gestione del proprio rapporto di lavoro. Di qui, la naturale conseguenza dell'eccezione sul difetto di giurisdizione del G.A.

Il fatto che l'art. 20 della l.r. n. 37/1999 e le deliberazioni della Giunta regionale del 2009 contengano una facoltà (previsione non obbligatoria o programmatica), sposta la questione sul piano degli adempimenti datoriali e negoziali. Allorché un dipendente chiede l'esecuzione di atti amministrativi o l'emanazione di procedure basate su norme che regolano la gestione del personale, la P.A. opera con i poteri del privato datore di lavoro (art. 5, comma 2, d.lgs. n. 165/2001). Di conseguenza, l'inerzia della Regione Molise non si delinea in termini di mancato esercizio di un potere amministrativo in senso stretto (autoritativo), ma di inadempimento contrattuale o condotta contraria ai doveri di correttezza e buona fede nella gestione del personale.

Il Consiglio di Stato ha stabilito che anche lo speciale rimedio del ricorso contro il silenzio-inadempimento (ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.) è azionabile esclusivamente a tutela di posizioni di interesse legittimo, ossia quando la P.A. omette di provvedere in settori governati dal diritto pubblico. Laddove si faccia valere un diritto soggettivo derivante dal rapporto di lavoro privatizzato, non è configurabile un silenzio amministrativo impugnabile dinanzi al giudice amministrativo. Se ne desume che il lavoratore può tutelarsi davanti all'A.G.O., chiedendo l'accertamento dell'obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni pubbliche o, se del caso, una sentenza che accerti il diritto al transito (anche ai sensi dell'art. 2932 c.c., qualora le delibere del 2009 potessero essere qualificate come impegno preliminare della P.A.).

IX. In conclusione, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, dinanzi al quale parte ricorrente potrà riassumere la causa, nei termini previsti per la tra[n]slatio judicii. Le spese di causa possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione, come da motivazione.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.