Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
Brescia, Sezione I
Sentenza 21 settembre 2026, n. 1242

Presidente: Gabbricci - Estensore: Cappelli

1. La ricorrente agisce per l'annullamento del provvedimento K10/C/0656115, emesso in data 7 maggio 2026, con cui la Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di Brescia ha dichiarato inammissibile l'istanza volta ad ottenere la concessione della cittadinanza italiana ai sensi dell'art. 5 della l. 5 febbraio 1992, n. 91.

2. La vicenda amministrativa da cui origina il presente contenzioso può essere così di seguito sinteticamente ricostruita.

2.1. La ricorrente, cittadina marocchina, ha contratto matrimonio in Casablanca in data 5 gennaio 2001 con B. Mouhssine e, nel dicembre 2001, ha fatto ingresso nel territorio dello Stato italiano per ricongiungimento familiare.

Da tale periodo, ha soggiornato e risieduto in modo continuativo in Italia, risultando iscritta nei registri anagrafici del Comune di Brescia.

Nel mese di agosto 2022, il coniuge B. Mouhssine ha acquistato la cittadinanza italiana sicché, essendosi verificati i presupposti previsti dall'art. 5 della l. 5 febbraio 1992 n.91, l'odierna ricorrente presentava istanza per l'acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio.

2.2. Con comunicazione del 12 gennaio 2026, adottata ai sensi dell'art. 10-bis della l. 7agosto 1990, n. 241, la Prefettura di Brescia evidenziava, quale unico elemento ostativo all'accoglimento dell'istanza, la mancata trascrizione nei registri dello stato civile italiano dell'atto di matrimonio celebrato all'estero, invitando la ricorrente a presentare osservazioni ed eventuale documentazione integrativa.

Ricevuta la comunicazione, la ricorrente richiedeva la trascrizione dell'atto di matrimonio che veniva regolarmente eseguita in data 16 febbraio 2026.

L'estratto dell'atto veniva prontamente trasmesso alla Prefettura unitamente alle osservazioni formulate ai sensi dell'art. 10-bis, rappresentando che la sopravvenuta regolarizzazione dell'unico profilo ostativo individuato consentiva la positiva regolarizzazione del procedimento.

2.3. Ciò nonostante, con decreto n. K10/C/0656115 del 7 maggio 2026, notificato il 17 maggio 2026, l'Amministrazione dichiarava inammissibile l'istanza ritenendo "che la trascrizione dell'atto di matrimonio intervenuta successivamente alla presentazione dell'istanza, ancorché effettuata in pendenza del procedimento e a seguito del preavviso di rigetto, non è idonea a sanare l'originaria carenza del presupposto legittimante, atteso che la trascrizione produce effetti nell'ordinamento italiano ex nunc e non retroagisce alla data di celebrazione ai fini dell'ammissibilità dell'istanza di cittadinanza".

3. Il gravame è affidato a tre ordini di censure con cui è eccepita:

i) Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della l. 5 febbraio 1992, n. 91 e dell'art. 1 del d.P.R. 18 aprile 1994, n. 362. Violazione del principio di legalità e di tipicità dell'azione amministrativa. Eccesso di potere per erronea interpretazione della normativa, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, per aver l'Amministrazione ritenuto necessario il requisito della trascrizione del matrimonio celebrato all'estero laddove, invece, la legge prevede unicamente, quale presupposto legittimante, l'esistenza di un valido vincolo coniugale con cittadino italiano;

ii) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 10, 10-bis e 21-octies della l. 7 agosto 1990, n. 241. Violazione del principio del giusto procedimento, del dovere di leale collaborazione e dell'obbligo di completa istruttoria. Difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, eccesso di potere per manifesta illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà dell'azione amministrativa per non aver l'Amministrazione esaminato concretamente le osservazioni e la documentazione prodotte dall'interessata che davano atto di aver rimosso la situazione ostativa rappresentata nel preavviso di rigetto, limitandosi ad affermare che la trascrizione, essendo intervenuta successivamente alla presentazione della domanda ed avendo effetti ex nunc, non fosse idonea a sanare la pretesa originaria carenza del requisito;

iii) Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della l. 7 agosto 1990, n. 241, dell'art. 97 Cost., nonché dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento, favor partecipationis e divieto di aggravamento del procedimento amministrativo. Eccesso di potere per irragionevolezza manifesta, ingiustizia grave, sviamento e difetto di proporzionalità, per essere il provvedimento espressione di un'applicazione meramente formalistica della disciplina in materia di cittadinanza, incompatibile con i principi di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento che devono informare l'azione amministrativa.

4. L'Amministrazione si è costituita in giudizio con atto di stile.

5. Alla camera di consiglio del 30 luglio 2026, fissata per l'esame della domanda cautelare, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione riservandosi di definirla con sentenza in forma semplificata.

6. Il ricorso è fondato e va accolto per le ragioni di seguito esposte.

7. In punto di diritto, vanno svolte talune considerazioni di carattere generale che concernono il punto ritenuto risolutivo per la controversia.

7.1. L'ordinamento assolve all'esigenza di conoscibilità di fatti giuridici rilevanti predisponendo un complesso sistema di pubblicità, che si articola in diverse forme cui è attribuita una specifica funzione.

La legge prescrive ed organizza la pubblicità di alcune categorie di fatti giuridici per soddisfare l'interesse generale a che tali fatti siano conoscibili da chiunque ne sia estraneo: viene data così la possibilità di conoscere l'esistenza di quei fatti giuridici che presentano peculiari caratteri di rilevanza, quali il contenuto dei negozi giuridici, lo stato delle persone fisiche o le varie vicende delle persone giuridiche.

7.2. Alla generale valenza informativa di ogni forma di pubblicità, si aggiunge un'ulteriore funzione tipica, che si ricava dal regime delle conseguenze che l'ordinamento riconduce alla sua omissione.

Si distinguono, quindi, diversi tipi di pubblicità in relazione agli effetti che ciascuna forma è idonea a produrre.

7.2.1. Si parla al riguardo di pubblicità (con funzione di) notizia con riferimento alla forma pubblicitaria idonea a rendere i fatti o atti giuridici conoscibili da chiunque vi abbia interesse.

La pubblicità notizia rappresenta un onere per i soggetti poiché la sua omissione, pur dando luogo a sanzione, amministrativa o penale, non incide sulla situazione giuridica sostanziale che resta sempre valida ed opponibile.

In particolare, quindi, essa non incide né sulla validità (intesa come conformità dell'atto alle regole che lo disciplinano) né sull'efficacia dell'atto (ossia la capacità dello stesso di produrre effetti giuridici nell'ordinamento) che non possono essere in alcun modo intaccate dall'eventuale sua omissione.

È tale, per le situazioni personali, come si desume dall'art. 452 c.c., la pubblicità dei registri dello stato civile (nascita, morte, matrimonio e cittadinanza) tenuti presso ogni Comune, per mezzo dei quali sono rese conoscibili situazioni relative allo status dei soggetti, mediante l'iscrizione, l'annotazione e la trascrizione di talune vicende di particolare importanza (es. pubblicazioni matrimoniali).

7.2.2. La forma di pubblicità c.d. dichiarativa, invece, è idonea non solo a rendere i fatti giuridici conoscibili a chiunque vi abbia interesse, bensì a renderli sempre e comunque opponibili ai terzi, indipendentemente dal fatto che questi ultimi ne siano venuti a conoscenza o dalla loro possibilità o interesse a conoscerli.

L'eventuale omissione di tale onere comporta che l'atto resta valido tra le parti ma inopponibile ai terzi.

Nel nostro ordinamento, lo strumento mediante il quale è assolta, di regola, la funzione dichiarativa è la trascrizione dell'atto, ossia il mezzo di pubblicità legale previsto dal legislatore per rendere pubblici gli atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive, personali o reali.

In questo senso, la pubblicità dichiarativa serve a rendere l'atto pienamente efficace nell'ordinamento, nel senso di renderlo efficace (rectius, opponibile) erga omnes (es. trascrizione immobiliare).

7.2.3. La forma di pubblicità c.d. costitutiva, invece, costituisce una condizione di esistenza della stessa situazione che pubblicizza, nel senso che l'adempimento dell'onere informativo è richiesto per la stessa esistenza dell'atto pubblicizzato (es. l'iscrizione nei registri immobiliari dell'ipoteca, atto con il quale l'ipoteca si costituisce ex. art. 2808 c.c.). In caso di sua omissione, quindi, l'atto non produce effetti tra le parti e non è opponibile ai terzi.

7.3. Il matrimonio contratto all'estero tra cittadini stranieri è valido in Italia seppur non trascritto presso i registri dello stato civile italiano.

7.3.1. Ai fini della validità dell'atto, infatti, la norma di diritto internazionale privato e, in particolare, l'art. 28 della l. n. 218 del 1995 sancisce che "1. Il matrimonio è valido, quanto alla forma, se è considerato tale dalla legge del luogo di celebrazione o dalla legge nazionale di almeno uno dei coniugi al momento della celebrazione o dalla legge dello Stato di comune residenza in tale momento", cristallizzando in materia il c.d. principio del favor validitatis.

7.3.2. Con riguardo agli effetti dello stesso, invece, salvo il limite generale della contrarietà all'ordine pubblico, l'art. 19 l. n. 396 del 2000 stabilisce che "1. Su richiesta dei cittadini stranieri residenti in Italia possono essere trascritti, nel comune dove essi risiedono, gli atti dello stato civile che li riguardano formati all'estero. Tali atti devono essere presentati unitamente alla traduzione in lingua italiana e alla legalizzazione, ove prescritta, da parte della competente autorità straniera".

A tale adempimento formale, l'ordinamento attribuisce natura certificativa, in quanto esso condivide la funzione propria degli atti ricognitivi di status, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche, demandata ai pubblici ufficiali.

7.3.3. La funzione pubblicitaria assolta, invece, è di tipo dichiarativo, nel senso che permette di registrare ufficialmente l'evento personale nei registri italiani, rendendolo così sempre opponibile ai terzi e, tra essi, anche alle pubbliche amministrazioni.

In ragione della natura meramente ricognitiva dell'adempimento formale, non può parlarsi di efficacia ex nunc o ex tunc dell'atto di trascrizione del matrimonio contratto all'estero.

7.3.4. La distinzione in ordine alla decorrenza degli effetti, infatti, assume una certa rilevanza unicamente in relazione alla diversa categoria degli atti dispositivi, ossia di quegli atti che modificano le situazioni giuridiche soggettive.

La trascrizione, invece, si limita a riconoscere (con efficacia certificativa e funzione pubblicitaria di tipo dichiarativo) una situazione giuridica preesistente, senza contribuire a crearne una nuova; in altre parole, la trascrizione di un atto non modifica la realtà giuridica ma la accerta e la rende ufficiale, pubblicizzandone erga omnes gli effetti.

7.4. Ai sensi dell'art. 5 della l. 5 febbraio 1992, n. 91, "1. Il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano può acquistare la cittadinanza italiana quando, dopo il matrimonio, risieda legalmente da almeno due anni nel territorio della Repubblica, oppure dopo tre anni dalla data del matrimonio se residente all'estero, qualora, al momento dell'adozione del decreto di cui all'articolo 7, comma 1, non sia intervenuto lo scioglimento, l'annullamento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio e non sussista la separazione personale dei coniugi".

7.4.1. Dal dato letterale della norma si ricava agevolmente che la condizione per l'acquisto della cittadinanza da parte del coniuge di un cittadino italiano è la residenza in Italia da almeno due anni dopo il matrimonio, il quale deve essere valido ed efficace al momento dell'istanza, ossia legalmente riconosciuto in Italia e nel paese di origine del richiedente, e tale deve rimanere fino al decreto di concessione della cittadinanza, senza scioglimento, annullamento o separazione legale dei coniugi.

7.4.2. Per renderlo conoscibile all'Amministrazione procedente, se avvenuto all'estero, il matrimonio deve essere stato trascritto presso un Comune in Italia, ai fini della sua opponibilità e dunque indipendentemente dal fatto che essa ne sia venuta altrimenti a conoscenza.

L'omessa trascrizione, anche al momento della domanda di concessione della cittadinanza, purché il richiedente proceda alla trascrizione prima della decisione sulla relativa istanza, non incide sull'esistenza sostanziale del requisito: per cui la trascrizione dell'atto nelle more del procedimento amministrativo, non pregiudicando, o in alcun modo incidendo sull'essenza dell'atto in termini di validità ed efficacia, sana l'irregolarità formale dell'istanza e rende ufficialmente opponibile all'Amministrazione l'esistenza del presupposto legittimante, comunque esistente ex tunc, ossia dal momento della celebrazione.

8. Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, il ricorso va accolto sulla base dell'assorbente e manifesta fondatezza del primo motivo di censura.

8.1. Come esposto in narrativa, e non contestato in giudizio, il matrimonio tra la ricorrente e B. Mouhssine è stato validamente celebrato il 5 gennaio 2001 (cfr. doc. n. 1, parte ricorrente) e trascritto nei registri dello stato civile del Comune di Brescia il 16 febbraio 2026 (cfr. doc. n. 7, parte ricorrente). Lo status di coniuge risultava peraltro già dai certificati di famiglia rilasciati dal Comune di Brescia il 15 febbraio 2007 e il 12 maggio 2022 (cfr. doc. nn. 3 e 4, parte ricorrente).

8.2. Rilevato, pertanto, che la trascrizione del matrimonio celebrato all'estero, assume rilevanza unicamente quale adempimento certificativo a fini di pubblicità dichiarativa, e non già ai fini dell'esistenza del valido presupposto legittimante, la successiva regolarizzazione operata dalla ricorrente nelle more del procedimento amministrativo ha sanato l'iniziale omessa trascrizione e comporta, unitamente alla sussistenza degli altri presupposti, il diritto a vedersi concessa la cittadinanza italiana, in difetto di ulteriori e non noti elementi ostativi.

8.3. In tale prospettiva, il provvedimento impugnato è da ritenersi illegittimo per aver l'Amministrazione introdotto un requisito ulteriore, non previsto dalla legge, aggravando il procedimento ed erroneamente attribuendo efficacia costitutiva ad adempimenti cui l'ordinamento riconosce esclusivamente funzione pubblicitaria.

9. In conclusione, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato: l'Amministrazione resistente dovrà ripronunciarsi sulla domanda presentata dalla ricorrente per ottenere la cittadinanza italiana, in conformità alla presente decisione, entro sessanta giorni dalla sua comunicazione o notificazione, se precedente.

10. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo tenuto anche [conto] dell'andamento complessivo della vicenda amministrativa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna l'amministrazione resistente al pagamento, in favore del difensore della ricorrente dichiaratosi antistatario, delle spese e delle competenze di giudizio nella misura pari a euro 2.500 (duemilacinquecento/00) oltre accessori di legge e importo del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.