Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 22 ottobre 2026, n. 7700

Presidente: Pescatore - Estensore: Prossomariti

FATTO

1. Il sig. Mirko M. partecipava all'88° corso di formazione per allievi vigili del fuoco e, dopo avere riportato una valutazione insufficiente nella materia "Teoria TPSS" (tecniche di primo soccorso sanitario) in occasione della verifica periodica del 31 gennaio 2020, non superava né la prova di recupero dell'11 settembre 2020 né il successivo accertamento specifico del 22 settembre 2020.

Con decreto del Capo del Dipartimento dei Vigili del fuoco n. 172 del 30 settembre 2020, l'Amministrazione ne disponeva pertanto la dimissione dal corso, con decorrenza dal 24 settembre 2020.

Avverso tale provvedimento l'interessato proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio, deducendo, tra l'altro, la violazione delle disposizioni che imponevano all'Amministrazione di assicurare agli allievi risultati insufficienti apposite attività di recupero, mediante sedute di ripasso personalizzato correlate alle specifiche lacune didattiche manifestate.

Con ordinanza 15 febbraio 2021, n. 899, il Tribunale accoglieva l'istanza cautelare, rilevando che l'Amministrazione non aveva adeguatamente documentato il concreto contenuto dell'attività di recupero svolta, la sua durata e la correlazione della stessa con le esigenze formative dell'allievo. Disponeva, conseguentemente, la reiterazione della prova di accertamento specifico, previo espletamento di sedute di ripasso personalizzato.

Dopo avere beneficiato delle ulteriori attività didattiche, il ricorrente sosteneva nuovamente la prova il 19 marzo 2021, superandola.

Con decreto n. 63 del 23 aprile 2021, l'Amministrazione annullava in autotutela il precedente provvedimento di dimissione e disponeva la riammissione dell'interessato al corso, con decorrenza dal 10 maggio 2021. Il giudizio impugnatorio veniva quindi definito dal T.A.R. con sentenza 10 maggio 2021, n. 5440, dichiarativa della cessazione della materia del contendere, con parziale compensazione delle spese di lite e condanna dell'Amministrazione alla rifusione della parte residua.

2. Con successivo ricorso, il sig. M. domandava la condanna del Ministero dell'interno al risarcimento del danno patrimoniale derivante dall'adozione del decreto di dimissione. Deduceva che la mancata predisposizione di adeguate sedute di ripasso personalizzato, previste dall'art. 7 del decreto del Direttore centrale per la formazione n. 232 del 16 dicembre 2019, integrasse una condotta colposa dell'Amministrazione e che dalla conseguente illegittima interruzione della frequenza del corso fosse derivata la perdita delle retribuzioni relative al periodo compreso tra il 24 settembre 2020 e il 10 maggio 2021. Quantificava il pregiudizio in euro 7.595,32, corrispondenti al 50 per cento degli emolumenti non percepiti e all'importo dei contributi previdenziali non versati, oltre rivalutazione monetaria e interessi, dichiarando di non avere percepito altri redditi nel periodo considerato.

Il Ministero dell'interno si costituiva opponendosi alla domanda. Sosteneva che il decreto di dimissione non fosse stato riconosciuto illegittimo con una pronuncia giurisdizionale e che il suo annullamento in autotutela fosse stato disposto in esecuzione dell'ordinanza cautelare e quale manifestazione dell'atteggiamento collaborativo tenuto dall'Amministrazione. Contestava inoltre la configurabilità di un danno risarcibile commisurato alle retribuzioni non corrisposte, sul rilievo che queste ultime presupponevano l'effettivo svolgimento della prestazione e che il superamento della prova reiterata non poteva reputarsi certo anteriormente al suo espletamento.

3. Con sentenza n. 8274 del 29 aprile 2025, il T.A.R. accoglieva la domanda risarcitoria nei limiti indicati in motivazione.

Il primo giudice riteneva integrati tutti gli elementi della responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 2043 c.c., ravvisando un danno ingiusto nella perdita degli emolumenti che l'interessato avrebbe percepito durante il periodo di mancata frequenza del corso e individuando nel decreto di dimissione la causa diretta di tale pregiudizio.

Quanto all'elemento soggettivo, il Tribunale osservava che il decreto n. 232 del 2019, avente natura di norma interna e di autovincolo per l'Amministrazione, prevedeva periodi di recupero di durata complessiva non inferiore a una settimana.

Considerava inoltre l'illegittimità del decreto di dimissione desumibile dall'ordinanza cautelare, non appellata dal Ministero, dal successivo superamento della prova dopo lo svolgimento delle attività didattiche personalizzate e dall'adozione del decreto n. 63 del 2021, espressamente qualificato come annullamento in autotutela. Secondo il primo giudice, tale provvedimento presupponeva il riconoscimento dell'illegittimità dell'atto ritirato ai sensi degli artt. 21-octies e 21-nonies della l. n. 241 del 1990 e non poteva essere interpretato come frutto di una mera condotta collaborativa nell'esecuzione della misura cautelare.

Il Tribunale reputava altresì che l'illegittimità dell'atto costituisse un indice presuntivo della colpa dell'apparato amministrativo e che spettasse al Ministero dimostrare la ricorrenza di un errore scusabile, derivante dalla complessità della situazione di fatto, dall'incertezza della disciplina applicabile, da contrasti interpretativi o da altre circostanze esimenti. Riteneva che una prova di tale natura non fosse stata fornita e qualificava pertanto come colposa la violazione delle prescrizioni concernenti l'attività didattica di recupero.

In ordine alla determinazione del danno, il primo giudice assumeva quale parametro il trattamento economico netto non goduto, escludendo le voci retributive collegate all'effettivo svolgimento del servizio e applicando una riduzione equitativa del 50 per cento. Escludeva invece dal risarcimento i contributi previdenziali, osservando che il relativo credito appartiene all'ente previdenziale e che il ricorrente non aveva formulato una distinta domanda di ricostruzione della posizione contributiva. Disponeva infine che ciascun rateo fosse maggiorato degli interessi dalla relativa scadenza al soddisfo e dell'eventuale differenziale di rivalutazione monetaria, ove superiore agli interessi.

Ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., il Tribunale ordinava quindi al Ministero dell'interno di formulare, entro sessanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, una proposta di pagamento determinata secondo i criteri enunciati. Compensava integralmente le spese del giudizio, in considerazione della lieve entità della colpa ravvisata in capo all'Amministrazione e del comportamento da questa tenuto nel precedente giudizio impugnatorio.

4. Avverso tale pronuncia il Ministero dell'interno ha proposto appello.

4.1. Con un primo ordine di censure, l'Amministrazione contesta la ritenuta ingiustizia del danno e la stessa sussistenza di un pregiudizio risarcibile. Deduce che l'ingiustizia del danno da lesione dell'interesse legittimo avrebbe dovuto essere accertata con riferimento all'effettiva illegittimità del provvedimento lesivo e che, nel caso in esame, il decreto di dimissione non è mai stato annullato in sede giurisdizionale. Il precedente giudizio si è infatti concluso con una pronuncia di cessazione della materia del contendere, mentre l'ordinanza cautelare è stata adottata all'esito di una cognizione sommaria e ha rilevato essenzialmente un difetto nella documentazione dell'attività didattica svolta.

Secondo l'appellante, il Tribunale ha erroneamente fatto discendere l'illegittimità del decreto n. 172 del 2020 dal suo successivo annullamento in autotutela. L'esercizio del potere previsto dall'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 comporta, infatti, non soltanto una valutazione relativa alla legittimità dell'atto, ma anche l'apprezzamento discrezionale dell'interesse pubblico alla sua rimozione e il bilanciamento dei contrapposti interessi. L'annullamento d'ufficio non potrebbe pertanto essere equiparato a una pronuncia giurisdizionale di annullamento né consentirebbe, di per sé, di ritenere accertata l'antigiuridicità della condotta amministrativa. La natura collaborativa dell'operato del Ministero sarebbe inoltre confermata dalla sentenza n. 5440 del 2021, che ha valorizzato l'esecuzione del dictum cautelare ai fini della regolamentazione delle spese.

4.2. Il Ministero contesta anche l'identificazione del danno con la mancata corresponsione delle retribuzioni. Sostiene che il trattamento economico costituisca il corrispettivo dell'attività effettivamente prestata e non possa essere automaticamente riconosciuto per un periodo nel quale il servizio non è stato svolto. Evidenzia, inoltre, che il superamento della nuova prova, dopo le sessioni di ripasso personalizzato, non fosse certo né poteva essere dato per scontato, sicché la posizione dell'interessato avrebbe potuto essere configurata, al più, come possibilità di conseguire il risultato favorevole.

Sotto tale profilo, l'appellante richiama la disciplina del danno da perdita di chance, osservando che il relativo risarcimento presuppone la dimostrazione di una concreta ed effettiva occasione perduta e di un'elevata probabilità di conseguire il bene della vita. Il pregiudizio non avrebbe comunque potuto coincidere integralmente con le retribuzioni non percepite, dovendo essere liquidato equitativamente in relazione al grado di probabilità di conseguimento del risultato. Nel caso di specie, inoltre, l'occasione sarebbe stata restituita mediante la predisposizione delle attività formative e la ripetizione della prova, poi superata dall'interessato, con conseguente insussistenza anche di un autonomo danno da perdita di chance.

A sostegno delle proprie deduzioni, il Ministero richiama le sentenze del T.A.R. per il Lazio nn. 4684 e 3748 del 2025, pronunciate, secondo la prospettazione dell'appellante, in fattispecie identiche. Con la prima è stata esclusa sia la prova di una condotta colposa dell'Amministrazione sia la configurabilità di un danno corrispondente alle retribuzioni non erogate, sul rilievo che il superamento dell'esame reiterato non era certo e che la ripetizione della prova aveva comunque reintegrato la possibilità originariamente compromessa. Con la seconda è stata esclusa la colpa in ragione della successione di più atti regolamentari concernenti lo svolgimento dei corsi, ritenuta indicativa della scarsa chiarezza della disciplina applicabile.

4.3. Con un ulteriore ordine di censure, il Ministero contesta l'accertamento dell'elemento soggettivo della responsabilità. Rappresenta che la regolamentazione del corso è stata interessata da una successione di decreti direttoriali, adottati anche in relazione all'emergenza epidemiologica da COVID-19, e richiama, in particolare, il decreto del Capo Dipartimento n. 107 del 25 maggio 2020 e il decreto del Direttore centrale per la formazione n. 89 del 6 agosto 2020, modificativi dei precedenti decreti nn. 23 del 2019 e 232 del 2019. Tale complesso quadro normativo avrebbe reso non immediatamente intelligibili le modalità di organizzazione delle attività di recupero e integrato, quanto meno, gli estremi dell'errore scusabile.

L'appellante deduce che l'interessato è stato comunque avviato, il 7 settembre 2020, a un periodo di recupero nella materia TPSS, articolato in dodici periodi didattici, corrispondenti a circa dieci ore, al quale ha fatto seguito la prova dell'11 settembre 2020, conclusasi con esito negativo. L'Amministrazione, dopo l'ordinanza cautelare, ha immediatamente disposto ulteriori sessioni personalizzate e la ripetizione dell'esame dinanzi a un'apposita commissione, annullando poi in autotutela il decreto di dimissione. Tale condotta sarebbe conforme ai principi di buona fede, imparzialità ed efficienza dell'azione amministrativa e incompatibile con l'affermazione di una condotta negligente o imperita.

Il Ministero lamenta altresì che il primo giudice non ha esaminato in modo effettivo tali difese, essendosi limitato ad affermare apoditticamente che l'Amministrazione non aveva offerto una prova plausibile della complessità della situazione di fatto o dell'esistenza di altre circostanze esimenti. Ne sarebbe derivato un ulteriore vizio della sentenza per omessa considerazione delle allegazioni relative all'incertezza della disciplina, all'attività di recupero già svolta e al comportamento successivo all'ordinanza cautelare.

4.4. L'Amministrazione censura, infine, il criterio di riparto dell'onere probatorio adottato dal Tribunale. Sostiene che nell'azione risarcitoria trovi piena applicazione il principio dispositivo posto dall'art. 2697 c.c., non temperato dal metodo acquisitivo proprio del giudizio di annullamento. Sarebbe quindi spettato al ricorrente dimostrare tutti gli elementi costitutivi dell'illecito aquiliano, compresi l'illegittimità della condotta, il danno ingiusto, il nesso causale e la colpa dell'apparato amministrativo.

Il primo giudice avrebbe invece trasformato l'illegittimità del provvedimento in una presunzione di colpa, ponendo a carico dell'Amministrazione l'onere di provare l'errore scusabile. Secondo l'appellante, la corretta applicazione dell'art. 2697 c.c. avrebbe imposto di rilevare l'insufficienza del quadro probatorio offerto dal ricorrente, il quale non avrebbe dimostrato né una condotta rimproverabile dell'Amministrazione né la certezza o l'elevata probabilità del conseguimento del risultato favorevole in assenza del provvedimento di dimissione. Sulla base di tali argomenti, il Ministero conclude per la riforma integrale della sentenza e per il rigetto della domanda risarcitoria.

5. Si è costituito in giudizio il sig. M., chiedendo il rigetto dell'appello.

Tra l'altro, contesta la dedotta scusabilità dell'errore amministrativo, sostenendo che la controversia non riguardi l'interpretazione di una disciplina complessa, ma l'effettiva erogazione delle attività di recupero personalizzato previste per gli allievi risultati insufficienti.

Evidenzia, al riguardo, che, a fronte dell'affermazione dell'Amministrazione di avere assicurato circa dieci ore di recupero, nel giudizio cautelare sarebbe stata documentata un'attività formativa della durata di appena un'ora e trenta minuti, senza indicazioni adeguate sul contenuto delle lezioni e sulla loro correlazione con le specifiche lacune dell'allievo. Aggiunge che, anche nel presente giudizio, il Ministero non avrebbe prodotto documentazione idonea a dimostrare lo svolgimento delle ulteriori ore dichiarate.

L'appellato deduce, pertanto, che l'insufficienza dell'attività formativa risulta comprovata e che il successivo superamento della prova, dopo l'effettivo svolgimento delle sessioni personalizzate ordinate in sede cautelare, conferma il nesso causale tra l'omesso recupero, il precedente esito negativo e la dimissione dal corso. Conclude quindi per la conferma della responsabilità dell'Amministrazione e della conseguente statuizione risarcitoria.

6. All'esito dell'udienza pubblica del 15 ottobre 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La prima parte dell'appello non è fondata.

È vero che l'illegittimità del provvedimento non esaurisce i presupposti richiesti dall'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 per l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio, essendo altresì necessarie la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell'atto, la considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati e il rispetto del termine previsto dalla legge. Nondimeno, l'illegittimità dell'atto costituisce il presupposto principale e indefettibile dell'annullamento d'ufficio, in mancanza del quale il relativo potere non può essere legittimamente esercitato.

Il Ministero, avendo espressamente qualificato il ritiro del decreto di dimissione come annullamento in autotutela, ha evidentemente riconosciuto la sussistenza di un vizio originario del provvedimento ritirato. La successiva contestazione, in sede processuale, dell'illegittimità del medesimo atto si pone pertanto in insanabile contraddizione con la determinazione precedentemente adottata dalla stessa Amministrazione e integra un venire contra factum proprium, contrario ai doveri di coerenza, correttezza e buona fede ai quali deve conformarsi anche la condotta processuale della parte pubblica. Né tale conclusione è infirmata dalla circostanza che l'annullamento d'ufficio richieda ulteriori valutazioni, poiché, appunto, queste si aggiungono all'accertamento dell'illegittimità dell'atto, ma non lo sostituiscono né consentono di prescinderne.

2. Coglie nel segno, invece, la doglianza relativa all'assenza dell'elemento soggettivo della colpa.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha condivisibilmente affermato che "se è vero che, sulla base dell'orientamento prevalente, in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l'illegittimità dell'atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell'Amministrazione l'onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile (cfr. C.d.S., Sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1815), è pure vero che la presunzione di colpa dell'amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l'imperizia, cioè l'aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell'assunzione del provvedimento viziato (C.d.S., Sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087, cit.)" (cfr. C.d.S., Sez. IV, 11 settembre 2024, n. 7529, richiamata anche da C.d.S., Sez. III, 21 gennaio 2026, n. 512).

L'Amministrazione può provare di essere incorsa in un errore scusabile a causa, tra l'altro, di contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione della disposizione applicabile, della formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore, della rilevante complessità del fatto (C.d.S., Sez. VI, 10 ottobre 2025, n. 7924).

3. Nel caso di specie, vi sono elementi che consentono di escludere che vi fosse sufficiente chiarezza del quadro normativo. Al di là della successione di decreti, infatti, le stesse disposizioni del decreto direttoriale del 6 agosto 2020 (pacificamente applicabile alla fattispecie in esame) presentavano un margine di ambiguità tale da rendere scusabile l'errore in cui è incorsa l'Amministrazione.

3.1. L'art. 2, comma 10, prevedeva che, durante la fase formativa, fossero individuati periodi destinati al recupero delle verifiche periodiche, aventi una durata complessiva non inferiore a una settimana. La disposizione si riferiva, però, indistintamente ai recuperi relativi ai moduli teorici, ai moduli teorico-pratici intensivi, ai moduli pratici di addestramento professionale e all'addestramento ginnico-natatorio, senza stabilire come il periodo complessivo dovesse essere ripartito tra le singole materie e tra i diversi allievi.

La durata minima di una settimana era dunque riferita al complesso dei periodi organizzativamente destinati ai recuperi e non era espressamente riferibile all'attività da erogare per ciascuna materia. Il decreto non indicava, in particolare, il numero minimo di ore da destinare al recupero del modulo TPSS, né determinava la durata dell'attività formativa dovuta al singolo allievo risultato insufficiente. Non risultava pertanto chiarito se il periodo settimanale dovesse essere integralmente dedicato a ciascuna materia, se potesse essere ripartito tra più insegnamenti o se spettasse all'Amministrazione modularne la durata in relazione alle esigenze didattiche e organizzative.

3.2. L'indeterminatezza non era superata dalle disposizioni specificamente dedicate alle TPSS. La previsione secondo cui l'allievo dovesse recuperare soltanto le fasi della prova non superate delimitava l'oggetto della nuova verifica, distinguendo tra test teorico, manovra BLSD e manovra SVT, ma non stabiliva la durata della relativa attività preparatoria. La disciplina indicava, quindi, quali parti della prova dovessero essere recuperate, senza precisare quante ore di insegnamento dovessero precederne la ripetizione.

3.3. Parimenti, dal decreto non emergeva in termini espressi che le lezioni dovessero avere carattere personalizzato. Il tenore testuale delle disposizioni non imponeva lo svolgimento di lezioni individuali, la predisposizione di programmi differenziati per ciascun corsista o la preventiva determinazione dei contenuti e della durata dell'intervento in funzione delle specifiche lacune manifestate dall'allievo. La necessità di recuperare le sole fasi non superate rendeva l'attività specificamente riferita alle componenti della prova risultate insufficienti, ma non equivaleva a prescrivere un percorso didattico personalizzato nelle modalità successivamente individuate in sede cautelare.

3.4. La durata di un'ora e trenta minuti dell'attività concretamente documentata, pur potendo concorrere all'accertamento dell'inadeguatezza oggettiva del recupero erogato, non dimostra, di per sé, la negligenza dell'Amministrazione. Tale durata non poteva infatti essere posta a confronto con un parametro minimo specificamente riferito al recupero individuale della materia TPSS, poiché il decreto non fissava un simile parametro. Allo stesso modo, l'assenza di una compiuta personalizzazione dell'attività poteva integrare un'oggettiva difformità rispetto alle modalità ritenute necessarie dal giudice cautelare, ma non la violazione consapevole di una prescrizione testuale chiara e puntuale.

3.5. L'Amministrazione si è trovata, pertanto, ad applicare una disciplina che imponeva l'organizzazione di periodi complessivi di recupero e la ripetizione delle fasi non superate, ma non definiva in modo preciso né il monte ore dovuto per la singola materia né il grado di individualizzazione delle lezioni. La successione ravvicinata degli atti regolatori e l'assenza di indicazioni puntuali sulle concrete modalità di svolgimento del recupero potevano ragionevolmente indurre l'Amministrazione a ritenere che la determinazione della durata e dei contenuti delle attività rientrasse nel proprio margine di discrezionalità organizzativa.

3.6. Pertanto, ferma restando l'illegittimità oggettiva della condotta, l'insufficiente chiarezza della disciplina impedisce di ritenere configurata la colpa dell'Amministrazione. La violazione accertata non discende, infatti, dall'inosservanza di una regola inequivoca sulla durata minima e sulla personalizzazione del recupero TPSS, bensì dall'adozione di una modalità organizzativa rivelatasi inadeguata alla luce di prescrizioni che non definivano tali profili in termini sufficientemente determinati.

Ricorrono, pertanto, gli estremi dell'errore scusabile, con conseguente insussistenza dell'elemento soggettivo necessario per affermare la responsabilità dell'Amministrazione ai fini risarcitori.

3.7. L'accoglimento della censura relativa all'elemento soggettivo implica l'assorbimento delle ulteriori doglianze non esaminate.

4. Per le ragioni esposte, l'appello è fondato e deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso di primo grado. L'appellato è pertanto tenuto a restituire al Ministero dell'interno le somme eventualmente percepite in esecuzione della sentenza riformata, oltre agli interessi legali dalla data del pagamento sino all'effettiva restituzione.

5. La particolarità della controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza del T.A.R., rigetta la domanda di risarcimento danni proposta in primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. I, sent. n. 8274/2025.