Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione II-bis
Sentenza 15 ottobre 2026, n. 16100

Presidente: Blanda - Estensore: Vigliotti

FATTO E DIRITTO

1. La società Immobiliare Montespaccato s.r.l. ha presentato, in data 14 settembre 2022, domanda di permesso di costruire prot. n. CS/2022/79500 per la realizzazione di un nuovo edificio residenziale costituito da dieci unità immobiliari sul lotto sito in Roma, via Eugenio Centanni n. 1 - via Ernesto Pestalozza n. 1, distinto al catasto al foglio 349, particelle 2932 e 3916.

2. La particella 2932 risultava intestata alla società richiedente, mentre la particella 3916 risultava intestata a soggetti terzi. La ricorrente ha dedotto di avere prodotto, in sede procedimentale, un contratto preliminare relativo a tale particella, recante il consenso dei proprietari alla presentazione del progetto edilizio.

3. L'area è classificata dal vigente P.R.G. di Roma nel Sistema insediativo della "Città da ristrutturare", nei "Tessuti nei Programmi integrati prevalentemente residenziali", disciplinati dagli artt. 51, 52 e 53 delle relative N.T.A.

4. Secondo la qualificazione riportata nel provvedimento impugnato, l'area era invece destinata dal previgente P.R.G. a "Zona N - Parchi pubblici e impianti sportivi".

5. La ricorrente sostiene che tale destinazione sarebbe stata successivamente stralciata dalla variante per il reperimento delle aree a servizi e verde pubblico, adottata nel 1990 e approvata dalla Regione Lazio nel 2002, con conseguente permanenza dell'area, fino alla sua successiva ripianificazione, priva di destinazione urbanistica.

6. Con nota prot. n. CS/2022/99647 del 9 novembre 2022 Roma Capitale ha comunicato alla società i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza ai sensi dell'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990.

7. Il principale motivo ostativo riguardava il contrasto dell'intervento con l'art. 52, comma 3, delle N.T.A. del P.R.G., sul rilievo che, nelle aree destinate dal precedente P.R.G. o da sue varianti, anche soltanto adottate, a zona agricola o a verde pubblico e servizi pubblici, fosse prescritto il ricorso al Programma integrato di cui all'art. 53, mentre per intervento diretto fossero consentiti esclusivamente gli interventi di categoria MO, MS, RC e RE.

8. L'Amministrazione riteneva che, trattandosi di intervento di nuova edificazione non ricompreso in un Programma integrato approvato e riferito a un'area già classificata come zona N dal previgente P.R.G., la domanda fosse in contrasto con la disciplina urbanistica vigente.

9. Nel medesimo preavviso erano inoltre indicati i seguenti ulteriori rilievi: la mancata dimostrazione della disponibilità della particella 3916; l'erronea determinazione del costo di costruzione; la dichiarazione relativa alla non necessità degli adempimenti previsti dagli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380 del 2001; la mancata allegazione della certificazione relativa alla sussistenza delle opere di urbanizzazione primaria; l'erronea dichiarazione circa l'assenza di vincoli paesaggistici; l'omessa rappresentazione grafica del calcolo della superficie fondiaria.

10. La società ha presentato osservazioni con nota prot. n. CS/2023/17728 del 23 febbraio 2023. Con riferimento al presupposto urbanistico, ha dedotto che l'area non fosse più qualificabile come zona N, in quanto stralciata dalla variante a verde e servizi, e che fosse quindi divenuta una zona priva di destinazione urbanistica, non ricompresa tra quelle per le quali l'art. 52, comma 3, delle N.T.A. impone il ricorso al Programma integrato.

11. Quanto agli ulteriori rilievi, la società ha prodotto o richiamato documentazione relativa alla disponibilità della particella 3916, ha rettificato il calcolo del costo di costruzione, ha chiarito la necessità degli adempimenti sismici, ha rappresentato di avere richiesto la certificazione delle opere di urbanizzazione primaria, ha indicato la presenza del vincolo paesaggistico e ha prodotto un elaborato grafico relativo al calcolo della superficie fondiaria.

12. Con determinazione dirigenziale prot. n. CS/2023/38729, repertorio n. 616, del 19 aprile 2023, Roma Capitale ha respinto la domanda di permesso di costruire. Il provvedimento ha ribadito il contrasto dell'intervento con l'art. 52, comma 3, delle N.T.A., sul presupposto che l'area ricadesse in zona N nel previgente P.R.G. Ha inoltre riproposto i rilievi relativi alla disponibilità della particella 3916, al costo di costruzione, agli adempimenti sismici, alle opere di urbanizzazione, ai vincoli paesaggistici e al calcolo della superficie fondiaria.

13. La società ha impugnato il provvedimento deducendo, in sintesi, la violazione e falsa applicazione degli artt. 52 e 53 delle N.T.A. del P.R.G., l'erroneità dei presupposti, il difetto di istruttoria e di motivazione, nonché la violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990. Ha sostenuto, in particolare, che l'area fosse una zona bianca e che la nuova edificazione fosse quindi assentibile mediante intervento diretto. In subordine, ha dedotto la natura residuale e interclusa del lotto, inserito in un contesto già edificato e urbanizzato. Ha inoltre lamentato l'omessa considerazione delle osservazioni presentate a seguito del preavviso di rigetto.

14. Roma Capitale si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso. L'Amministrazione ha contestato la riconducibilità delle particelle 2932 e 3916 all'area eventualmente stralciata dalla variante del 1990/2002, rilevando che la documentazione prodotta non conterrebbe elementi catastali o altri riferimenti univoci idonei a dimostrare tale corrispondenza.

15. Ha inoltre contestato la natura interclusa del lotto e la persistente utilità del Programma integrato, anche in relazione alle funzioni di organizzazione complessiva dell'ambito, alle cessioni compensative e alla programmazione unitaria degli interventi pubblici e privati.

16. In via subordinata, Roma Capitale ha chiesto disporsi una verificazione ai sensi dell'art. 66 c.p.a., volta ad accertare se l'area rappresentata nella documentazione relativa allo stralcio corrisponda al terreno distinto al foglio 349, particelle 2932 e 3916.

17. Con ordinanza cautelare n. 4779/2023, pubblicata il 1° agosto 2023, la Sezione ha respinto l'istanza cautelare, rilevando, ad un sommario esame, che il gravame non appariva assistito dal necessario fumus boni iuris, avuto riguardo alle carenze e irregolarità documentali ritenute di non secondario rilievo, tra cui l'assenza del necessario nulla osta sismico e dell'autorizzazione paesaggistica, carenze che risultavano ammesse dalla ricorrente e non sanate in sede di osservazioni.

18. All'udienza straordinaria dell'11 settembre 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

19. Il ricorso è fondato nei limiti di seguito precisati.

20. La controversia può essere definita sulla base della censura relativa alla violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 e al connesso difetto di istruttoria e motivazione, senza procedere all'esame diretto delle questioni sostanziali relative alla disciplina urbanistica applicabile all'area e alla natura interclusa del lotto.

21. L'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 stabilisce che, qualora l'istante abbia presentato osservazioni a seguito della comunicazione dei motivi ostativi, l'Amministrazione è tenuta a dare ragione, nella motivazione del provvedimento finale di diniego, del loro eventuale mancato accoglimento. La stessa disposizione prevede inoltre che, in caso di annullamento in giudizio del provvedimento, l'Amministrazione, nell'esercitare nuovamente il potere, non possa addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall'istruttoria del provvedimento annullato (art. 10-bis l. n. 241/1990).

22. La garanzia partecipativa non si esaurisce, pertanto, nella comunicazione dei motivi ostativi e nella possibilità formale di presentare osservazioni. Il provvedimento finale deve rendere percepibili le ragioni per le quali gli apporti partecipativi e la documentazione prodotta non siano stati ritenuti idonei a superare, in tutto o in parte, i rilievi iniziali.

23. Non è richiesta una confutazione analitica di ogni singola deduzione, ma è necessario che dalla motivazione emerga l'effettivo esame delle questioni introdotte dall'interessato e la ragione della loro ritenuta inidoneità.

24. Nel caso in esame, le osservazioni della ricorrente investivano il presupposto centrale del diniego, e cioè la persistente riconducibilità dell'area alla zona N del previgente P.R.G. La società non si era limitata a contestare genericamente la necessità del Programma integrato, ma aveva dedotto che l'area fosse stata stralciata dalla variante per il reperimento delle aree a servizi e verde pubblico, con conseguente perdita della precedente destinazione urbanistica. Aveva quindi prospettato una diversa ricostruzione del presupposto fattuale e urbanistico sul quale l'Amministrazione aveva fondato il preavviso di rigetto.

25. Si trattava di una deduzione potenzialmente decisiva, poiché l'applicabilità dell'art. 52, comma 3, delle N.T.A. dipende proprio dalla destinazione dell'area nel precedente P.R.G. o nelle sue varianti. La ricorrente aveva inoltre prodotto documentazione diretta a sostenere l'intervenuto stralcio e la sua riferibilità al lotto interessato dall'intervento.

26. La determinazione impugnata dà atto della presentazione delle osservazioni e afferma che esse "non superano i motivi di contrasto rilevati nella comunicazione di preavviso di diniego". Subito dopo, tuttavia, riproduce il rilievo urbanistico e l'elenco delle sei "incongruenze" già riferite alla domanda originaria, senza esplicitare le ragioni per le quali le deduzioni e la documentazione prodotte dalla società non siano state ritenute idonee a superare, in tutto o in parte, i motivi ostativi.

27. In particolare, il provvedimento non chiarisce per quale ragione il preliminare relativo alla particella 3916 e il consenso dei relativi proprietari non siano stati ritenuti sufficienti a chiarire la disponibilità dell'area interessata dal progetto. Parimenti, non espone le ragioni per le quali la documentazione prodotta in ordine allo stralcio dell'area dalla variante a verde e servizi non incida sulla qualificazione urbanistica posta a fondamento del diniego.

28. Il provvedimento prende dunque formalmente atto dell'esistenza delle osservazioni, ma non dà ragione del loro mancato accoglimento, né consente di comprendere se la documentazione prodotta sia stata effettivamente esaminata, quale valore le sia stato attribuito e per quali ragioni sia stata ritenuta insufficiente.

29. Né può condividersi l'assunto difensivo di Roma Capitale secondo cui l'obbligo previsto dall'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 sarebbe stato assolto per il solo fatto che l'Amministrazione abbia dato atto delle osservazioni presentate e ne abbia affermato l'inidoneità a superare i rilievi precedentemente formulati. La disposizione richiede, infatti, che il provvedimento conclusivo renda conoscibili le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni, obbligo che non può ritenersi soddisfatto mediante la mera conferma delle originarie ragioni ostative, senza un'effettiva considerazione degli elementi dedotti dall'interessato. Nel caso di specie, tale carenza assume particolare rilievo in quanto le osservazioni investivano sia il presupposto urbanistico principale del diniego sia specifiche incongruenze documentali, rispetto alle quali erano stati forniti chiarimenti e integrazioni.

30. Il Collegio non ignora che talune delle carenze documentali evidenziate dall'Amministrazione non risultano integralmente superate dalle osservazioni della società, la quale ha, tra l'altro, riconosciuto di non avere ancora acquisito l'autorizzazione paesaggistica e di avere richiesto la certificazione relativa alle opere di urbanizzazione primaria.

31. Tale circostanza non consente tuttavia, di per sé, di ritenere legittimo il provvedimento impugnato. L'Amministrazione avrebbe dovuto chiarire quali rilievi, all'esito delle osservazioni, fossero stati ritenuti superati, quali richiedessero ulteriori integrazioni o verifiche e quali, invece, fossero considerati autonomamente ostativi al rilascio del titolo.

32. Le sei voci erano introdotte nella determinazione come "incongruenze" e, per alcune di esse, come rilievi rispetto ai quali si chiedevano chiarimenti. La società ha dedotto di avere chiarito la disponibilità della particella 3916 mediante la produzione del preliminare recante il consenso dei proprietari alla presentazione del progetto, di avere rettificato il calcolo del costo di costruzione, di avere corretto la dichiarazione relativa agli adempimenti sismici, di avere richiesto la certificazione delle opere di urbanizzazione primaria e di avere prodotto l'elaborato grafico relativo al calcolo della superficie fondiaria. Quanto al vincolo paesaggistico, la stessa ricorrente ha invece riconosciuto di non avere richiesto l'autorizzazione paesaggistica, assumendo che ciò sarebbe stato fatto in una fase successiva.

33. Il provvedimento non distingue tra le integrazioni e i chiarimenti ricevuti, le carenze eventualmente rimaste persistenti e gli adempimenti che l'Amministrazione riteneva ancora necessari. Non indica, inoltre, quali di tali profili costituiscano autonome e attuali ragioni ostative al rilascio del titolo e per quale ragione.

34. La determinazione, nel "considerato" finale, fonda espressamente il contrasto dell'intervento con la disciplina urbanistica, mentre riproduce gli ulteriori rilievi senza chiarire il loro concreto rilievo decisorio all'esito delle osservazioni. Ne deriva l'impossibilità di stabilire se il diniego sia stato mantenuto per la sola ritenuta necessità del Programma integrato o anche per autonome carenze documentali, e, in quest'ultimo caso, quali esse siano e per quali ragioni non siano state superate.

35. La motivazione risulta quindi insufficiente sia rispetto all'obbligo previsto dall'art. 10-bis, sia rispetto al generale dovere di dare conto dell'istruttoria svolta e delle ragioni della decisione, soprattutto in presenza di apporti procedimentali diretti a incidere sui presupposti del diniego.

36. Il vizio rilevato non può essere superato mediante il richiamo alla natura vincolata del potere esercitato in materia di permesso di costruire. Ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241 del 1990, la violazione di norme sul procedimento non comporta l'annullabilità del provvedimento adottato nell'esercizio di attività vincolata soltanto quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

37. Nel caso in esame, tale presupposto non ricorre, poiché le osservazioni avevano contestato il presupposto urbanistico del diniego e avevano prodotto documenti e chiarimenti riferiti alle ulteriori ragioni ostative. Non è quindi palese che un effettivo esame degli apporti partecipativi non avrebbe potuto incidere sulla ricostruzione dei presupposti del provvedimento, sull'individuazione delle ragioni ostative o sul contenuto della determinazione finale.

38. L'accoglimento della censura relativa alla violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 e al connesso difetto di istruttoria e motivazione consente di assorbire le ulteriori doglianze, concernenti la disciplina urbanistica applicabile all'area e la natura residuale e interclusa del lotto.

39. L'annullamento così disposto non comporta, tuttavia, il riconoscimento della spettanza del permesso di costruire. In sede di riedizione del potere Roma Capitale dovrà valutare lo stralcio, la documentazione integrativa e i chiarimenti prodotti, nonché le eventuali carenze ancora sussistenti, esplicitando le ragioni della decisione. Resterà quindi salva la possibilità di adottare una nuova determinazione negativa, ove ne ricorrano i presupposti, purché sorretta da un'istruttoria completa e da una motivazione specifica e coerente con le osservazioni esaminate.

40. Per le medesime ragioni non occorre disporre la verificazione richiesta in via subordinata da Roma Capitale, avente ad oggetto la corrispondenza tra le particelle catastali interessate dall'intervento e l'area oggetto dello stralcio dalla variante urbanistica, trattandosi di accertamento non necessario ai fini della presente decisione. Tale profilo resta impregiudicato e potrà essere valutato dall'Amministrazione nell'ambito del riesame dell'istanza.

41. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei limiti della violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 e del connesso difetto di istruttoria e motivazione, con annullamento del provvedimento impugnato e salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione.

42. La peculiarità della vicenda, la natura procedimentale del vizio accolto e la circostanza che la controversia richieda comunque una nuova valutazione amministrativa giustificano la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.