Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana
Sentenza 30 settembre 2026, n. 662

Presidente: Giovagnoli - Estensore: Francola

FATTO

Con il ricorso integrato da motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento assunto al prot. n. 5204 del 6 luglio 2017 con il quale Comune di Sciacca ha rigettato la richiesta di permesso di costruire in sanatoria di un immobile adibito a "Comunità alloggio per anziani", sito nella contrada [omissis], l'ingiunzione a demolire n. [omissis] del predetto immobile e l'ordinanza n. [omissis] con la quale è stata irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 20.000,00 per l'inottemperanza alla predetta ingiunzione a demolire n. [omissis], domandandone l'annullamento per violazione dell'art. 14 d.P.R. n. 380/2001 in ragione:

a) dell'assunta applicabilità della deroga alle distanze tra fabbricati fondata sulla possibilità di avvalersi dello schema procedimentale della concessione in deroga giustificata dalla natura di edificio di interesse pubblico dell'immobile destinato a comunità alloggio per anziani;

b) della ritenuta possibilità di avvalersi del cumulo di cubatura nell'ambito della stessa zona, con conseguente aumento del volume autorizzabile nella prospettiva di derogare ai parametri urbanistici e, quindi, alla volumetria prevista per la zona in questione, previa deliberazione del Consiglio comunale ai sensi del citato art. 14 d.P.R. n. 380/2001;

c) della ritenuta compatibilità della realizzazione della comunità alloggio per anziani con l'art. 18 delle N.T.A. del P.R.G., secondo cui sarebbe possibile l'edilizia residenziale purché la densità fondiaria non sia superiore a mc/mq. 0,03 e sia rispettato un distacco minimo di m. 20,00 fra costruzioni.

Il Comune di Sciacca si costituiva, resistendo alle dedotte doglianze di parte ricorrente.

Con sentenza n. 3096/2022 pubblicata il 3 novembre 2022 il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, Sez. II, rigettava il ricorso ed i motivi aggiunti, compensando le spese processuali.

I ricorrenti proponevano appello, domandando la riforma della predetta sentenza.

Il Comune di Sciacca non si costituiva in giudizio.

Gli appellanti depositavano una memoria conclusiva.

Con ordinanza n. 456/2025 il Collegio ordinava la rinnovazione della notifica dell'appello.

Gli appellanti ottemperavano alla predetta ordinanza ma il Comune di Sciacca, nonostante la rinnovazione della notifica dell'appello, non si costituiva.

All'udienza pubblica del 22 luglio 2026 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito il difensore degli appellanti, tratteneva l'appello in decisione.

DIRITTO

Gli appellanti rappresentano di avere nel 2002 costruito nel lotto di terreno di loro proprietà sito in contrata [omissis], censito in catasto al foglio [omissis], un fabbricato poi adibito a comunità alloggio per anziani.

In seguito, dopo il sopralluogo eseguito dalla Polizia municipale il 15 giugno 2016, gli appellanti chiedevano il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001, con parziale adeguamento di volumi, delle tettorie ed esecuzione di opere di adeguamento del predetto fabbricato.

L'istanza veniva rigettata con il provvedimento impugnato poiché:

a) il riferimento da parte del progettista all'art. 18 della l.r. n. 14/2016 ("deroga ai limiti di distanza tra fabbricati"), non sarebbe appropriato in quanto il fabbricato è stato realizzato in prossimità del confine ed in parte in aderenza allo stesso confine, mentre l'art. 55 delle N.T.A. del nuovo P.R.G. adottato prescrive una distanza minima dai confini pari a 20,00 ml.;

b) la proposta del progettista relativamente alla "cessione di cubatura e trasferimento di volumetria" di una serie di lotti di terreno di proprietà della ditta che potrebbero conferire una volumetria di 986,00 mc. non sarebbe possibile in ragione di quanto previsto dall'art. 51 delle N.T.A. del nuovo P.R.G. adottato, secondo cui "A salvaguardia degli equilibri ambientali, non è consentito il cumulo di cubatura di diversi fondi agricoli distaccati da quello nel quale si intende edificare";

c) si intenderebbe mantenere l'attuale destinazione d'uso dell'immobile di "Comunità alloggio per anziani" che non sarebbe compatibile con la zona omogenea "E", verde agricolo, non rientrando, infatti, tra le opere ammissibili previste dall'art. 18 del P.C. n. 6 e dall'art. 55 delle N.T.A. del nuovo P.R.G. adottato.

Gli ulteriori provvedimenti, ossia l'ingiunzione a demolire e l'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria si fondano sulle ragioni del diniego della chiesta sanatoria.

Donde, la rilevanza di quest'ultimo provvedimento quale thema decidendum del giudizio.

Gli appellanti sostengono che l'art. 14 d.P.R. n. 380/2001, recepito nella Regione Siciliana con l'art. 1 l.r. n. 16/2016, sarebbe compatibile con l'accertamento di conformità di cui all'art. 36 d.P.R. n. 380/2001.

L'assunto è infondato.

L'art. 36 d.P.R. n. 380/2001 prevede che "In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità nelle ipotesi di cui all'articolo 31 ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda".

Presupposto per il rilascio della chiesta sanatoria è, dunque, la doppia conformità urbanistica delle opere abusivamente realizzate.

L'istanza di sanatoria degli appellanti, invece, postula un intervento del Consiglio comunale ai sensi dell'art. 14 d.P.R. n. 380/2001 secondo cui "il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali è rilasciato esclusivamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del consiglio comunale, nel rispetto comunque delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia".

L'istanza degli appellanti non può, dunque, ritenersi ammissibile, essendo condizionata dalla sussistenza di presupposti differenti rispetto a quelli previsti dall'art. 36 d.P.R. n. 380/2001.

Secondo quanto, infatti, ritenuto dal Consiglio di Stato (Sez. II, 25 febbraio 2025), l'inserimento di condizioni nel rilascio della sanatoria, ovvero l'ampliamento del contenuto della stessa ad aspetti che non coincidono con la fotografata sussistenza del requisito della doppia conformità, rischia di diventare una modalità surrettizia per introdurre un modello atipico della stessa non ammesso dall'ordinamento. La sanatoria "condizionata", o "con prescrizioni", contraddice sul piano logico la previsione di legge nella misura in cui contiene in sé proprio la negazione della "doppia conformità".

Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi qualora gli interventi volti a conformare gli abusi alla disciplina urbanistico-edilizia vengano effettuati preliminarmente su iniziativa dello stesso richiedente il titolo in sanatoria - tanto più che le opere realizzate su manufatti abusivi partecipano della medesima natura di questi ultimi (cfr. C.d.S., Sez. VI, 13 gennaio 2021, n. 423; 12 ottobre 2020, n. 6060).

Come chiarito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 101 del 2013, l'ordinamento non ammette, infatti, casi atipici di sanatoria, in quanto diversamente dal condono essa «è stata deliberatamente circoscritta dal legislatore ai soli abusi "formali", ossia dovuti alla carenza del titolo abilitativo, rendendo così palese la ratio ispiratrice della previsione della sanatoria in esame, "anche di natura preventiva e deterrente", finalizzata a frenare l'abusivismo edilizio, in modo da escludere letture "sostanzialiste" della norma che consentano la possibilità di regolarizzare opere in contrasto con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione, ma con essa conformi solo al momento della presentazione dell'istanza per l'accertamento di conformità». Ed è evidente che la necessità di "negoziare" l'adeguamento ovvero la sua realizzazione, altro non è che uno strumento per legittimare una sanatoria condizionata.

Il divieto di contenere prescrizioni è, dunque, diretto corollario del quadro normativo di riferimento (C.d.S., Sez. II, sent. 18 luglio 2022, n. 6180), poiché altrimenti si ammetterebbe la sanatoria non già secondo la regola della "doppia conformità" delle opere abusive richiesta dalla norma, ma secondo la diversa e non prevista ammissibilità ex post, condizionata all'esecuzione delle prescrizioni e quindi non esistente né al momento della realizzazione delle opere, né al tempo della presentazione della domanda di sanatoria, bensì - eventualmente - solo alla data futura e incerta in cui il ricorrente abbia ottemperato alle stesse (cfr. C.d.S., Sez. IV, 8 settembre 2015, n. 4176, secondo cui «alla luce del vigente ordinamento giuridico, non è ammissibile il rilascio di una concessione in sanatoria subordinata alla esecuzione di opere edilizie, anche se tali interventi sono finalizzati a ricondurre il manufatto nell'alveo della legalità», atteso che «contrasterebbe ontologicamente con gli elementi essenziali dell'accertamento di conformità, i quali presuppongono la già avvenuta esecuzione delle opere e la loro integrale conformità alla disciplina urbanistica»).

Il Collegio, dunque, osserva che un'istanza di accertamento di conformità sarebbe incompatibile con lo schema dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001 qualora sia condizionata al rilascio dell'autorizzazione del Consiglio comunale occorrente per derogare agli strumenti urbanistici generali vigenti ai sensi dell'art. 14 d.P.R. n. 380/2001.

Quello, infatti, contemplato dalla norma da ultimo citata è un istituto eccezionale e, come tale, non suscettibile di estensione analogica (C.d.S., Sez. IV, 14 marzo 2024, n. 2487), al punto da non potersi ammettere una sua applicazione per la sanatoria di opere già realizzate, come nel caso in esame.

Quando affermato è sufficiente per ritenere l'appello infondato.

Ciononostante, il Collegio ritiene non fondate anche le ulteriori difese degli appellanti.

L'art. 55 N.T.A. stabilisce che in zona E4 (aree agricole produttive già interessate da costruzioni con caratteri residenziali rurali) sono ammissibili soltanto costruzioni adibite ad abitazioni residenziali dei proprietari diretti conduttori del fondo, di coltivatori diretti o conduttori in economica, delle cooperative agricole, nonché degli affittuari e dei mezzadri che hanno acquistato il diritto di sostituirsi al proprietario nell'esecuzione delle opere soggette alle concessioni. Sono, infatti, possibili:

1) costruzioni rurali ad uso abitazione;

2) riuso di edifici esistenti per lo sviluppo di attività agro-turistiche senza aumento di cubatura;

3) infrastrutture tecniche e di difesa del suolo (strade poderali, escavazioni di canali, arginature, opere di difesa idrogeologica e di consolidamento di terreni quali muri di sostegno, gabbionature, drenaggi, ecc.).

L'art. 55 N.T.A. precisa, poi, che "La realizzazione di nuove abitazioni può avvenire anche attraverso la trasformazione di annessi agricoli riconosciuti non più necessari alla conduzione del fondo" ma non prevede e, quindi, non consente la costruzione di un manufatto da adibire ad alloggio per anziani, ammettendo soltanto le opere coerenti con la destinazione rurale del fondo e che, quindi, garantiscano e favoriscano lo svolgimento dell'attività agricola.

L'appello è, dunque, infondato e deve essere respinto.

L'omessa costituzione in giudizio del Comune di Sciacca esonera il Collegio dal pronunciamento sulle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, Sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciandosi sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell'art. 10 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare gli appellanti e tutte le persone fisiche menzionate.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Sicilia, sez. II, sent. n. 3096/2022.